新疆维吾尔自治区，位于我国北边陲，是五个少数民族自治区之一，作为我国陆地面积最大的省级行政区，面积166万平方公里，占国土总面积六分之一，以至于人们常说：“不到新疆，不知中国之大”。

公元前60年，西汉中央政权设立西域都护府，新疆地区正式成为中国领土的一部分，至此以后中央政权陆续以各种形式保持了对西域部分地区的主权，并把中原的郡县制逐步推行到西域部分地区，然而中原政权对于西域的主权所有在绝大部分时间内是体现在羁縻制度上的，也就是“因俗而治”，直到清末，才正式在西域地区建新疆省。本文将会介绍新疆建省的前后发生了些什么，关于新疆建省，统治者经历了怎样的讨论。

一、新疆建省前的状态

自西汉把西域正式纳入中国版图以来，无论是在中原政权相对强大的汉唐元明时期，还是在相对式微的两晋时期，中央政府对新疆的统治基本上实行的都是“羁縻制度”，完全有别于中原地区实行的郡县制，习惯上称为“因俗而治”。

西汉前期的西域都护府

中唐时期的安西都护府

元朝三大汗国之一，位于西域的察合台汗国

明朝鼎盛时期，西域仍然是察合台汗国

1755年，乾隆用兵新疆，消灭卫拉特准格尔汗国、平定大小和卓叛乱，完全统一新疆。并开始在新实行类似东北地区的军府制。相对中原地区的郡县制来说，军府制就是实行半军事化管理，最高长官是将军。1762年，新疆开始设置伊犁将军府，最高长官为伊犁将军，全面总揽新疆事务。在军府制之下，回部等民族地区则实行伯克制，“伯克”是一种官职，特指民族地区的管理者，相当于清政府对当地的代理人。

清朝鼎盛时期各地行政区划制度示意（感谢作图者）

这一制度在清政府统治新疆之初发挥了巨大作用，直到清朝末年发生了一些列重大事件，使得清政府不得不重新思考对边疆地区的统治形式。

二、新疆建省的背景

晚清时中国西北边疆和海疆均面临着空前的边疆危机，西方列强对新疆和台湾的窥觊已严重威胁到中国边疆安全。边疆危机的加剧，迫使清政府不得不改变以往的治理方式。设置行省以强化统治，是大势所趋。

在建省之前主要发生了几件刺痛清政府神经的大事：

1、新疆内部叛乱

1820年，在英国的支持下，张格尔发动叛乱。随后，1847年，又爆发了七和卓之乱。叛乱引发清廷大震，顿感军府制存在有很大弊端，即军政不分，管控不彻底，掣肘严重。于是，清政府试图在新疆建立与内地一样的行省制管理体制。

近代开眼看世界第一人、《海国图志》的作者魏源提出，新疆应改为郡县制。

魏源的建议是，新疆南北两路应该实行同样的管理模式，不能因俗施治，也就是不针对民族地区实行特殊政策。

魏源的意思很简单，南疆地区不能过于封闭，不能搞特殊，要允许官兵携带家眷，并向内地商民开放，实行屯田垦荒。总之，就是要大力引进外来人口。

魏源《海国图志》

在魏源之后，近代改良主义思想家龚自珍，就是那个“我劝天公重抖擞，不拘一格降人才”的大才，对于新疆建省则提出了相对详细的施行规划。

龚大诗人对于设省的规划大致是这样的：

对于建省之后的上层设计，他是这样规划的：

但因为当时新疆问题还不足以引起清政府的足够重视，因而也只能算是龚自珍忧国忧民的一次一厢情愿式规划。龚自珍的方案虽然没有影响到清廷，因而他的规划就此沉睡了半个多世纪，直到后来引起了另一个人的重视，这个人则是新建建省推进的关键。

魏源和龚自珍的倡议和规划算是晚清新疆设省的启蒙者，为后来正式建省提供了理论参考。

2、外部势力的蚕食

19世纪中叶，经历了两次鸦片战争之后，清朝政府外有西方列强的步步紧逼，内有太平天国等农民起义的困扰，国家实力大为削弱。1860年英法联军攻占北京，强迫清朝政府签订了丧权辱国的《中英北京条约》和《中法北京条约》。

与此同时，沙俄以武力相威胁，强迫清政府签订了《中俄北京条约》，除了侵吞中国东北大片领土之外，沙俄还规定了中俄西部边界的勘界点和大致走向。1864年，沙俄威迫清政府签订了《中俄勘分西北界约记》，鲸吞中国西部边疆地区44万平方公里的土地，之后还有更大的领土诉求。

1865年，中亚浩罕国军官阿古柏趁清朝忙于太平天国内乱平定以及新疆内部之乱的时机，占领南疆，并建立“哲德沙尔”政权。

阿古柏控制南疆

1870年，阿古柏在英国的支持下，出兵占领吐鲁番和乌鲁木齐，从而进一步控制了北疆。

阿古柏政权武装

1871年，俄国为同英国争夺在新疆的利益，出兵伊犁（伊犁将军在1864年新疆内乱中战败，伊犁将军府名存实亡）。

1875年，在新疆面临严重的主权危机时，清政府委派左宗棠收复新疆。左宗棠统帅湘军旧部，确定了“缓进急战”战略，仅用了一年半的时间，就击败阿古柏政权和其他逃窜至新疆的叛乱势力，收复了天山南北大部分失地，取得了收复新疆之战的重大胜利。

左宗棠收复新疆

1882年通过近代外交家曾纪泽（曾国藩次子）的努力，清廷才从沙俄手里收回伊犁，而《中俄伊犁条约》又使得沙俄侵占了七万多平方公里的土地。

围绕新疆所发生的内乱和外患足以证明，原来的军府制和伯克制已经很难适应近代国际局势和对于边疆的有效统治，而清政府经过太平天国之乱和外部势力的蚕食，也认识到，必须改革自强，对于新疆建省一事，也逐渐重视起来。

关于左宗棠收复新疆，不得不提这之间一个清廷高层的重大辩论，也就是与李鸿章的所谓“海防”与“塞防”之争，这时候的清廷对于边疆问题的处理，已经不能仅仅放在传统的行政管理层面考虑，更应从中国国防战略的高度深入观察，中国是一个背陆面海的国家，这就决定了中国的国防战略必须是“海防”与“塞防”并重，西北是通往传统“中华本部”的要道，加强“塞防”应是中国国防重点所在，幸而清廷在战略层面还是明智的，最终选择了“塞防”与“海防”并重，因而有了清廷对于左宗棠经略西北的支持。

晚清三杰

1874年日本出兵台湾

三、新疆建省讨论和经过

1877年，清廷命左宗棠筹划新疆建省。据《左宗棠卷》记载，次年，左宗棠上奏《新疆应否改设行省开置郡县请敕会议折》。

此时，左宗棠西征大军已经基本完成新疆收复之战，左宗棠可以腾出手来专门谋划新疆建省。他提出的方案是，以郡县制为主，以伯克制为辅，实行一省两制。

前文我们说到，龚自珍的规划影响到了后来一个人，这个人正是左宗棠。不一样的是，龚自珍没有到过新疆，而左宗棠因为数年经略西北，进军收复新疆南北二路，相对比较熟悉新疆。不过，他们提出的方案最终都没有得到清廷的认可。

真正参与到新疆建省的实施阶段的，是左宗棠亲信旧部，也就是后来的第一任新疆巡抚刘锦棠。刘锦棠是收复新疆的首要功臣，对新疆事务的熟悉程度不输于左宗棠。

1882年8月，刘锦棠上奏新疆建省方案。他创造性的提出了建立“甘肃新疆省”，而不是简单的“新疆省”，但这并不意味着是统辖甘肃新疆两地的一个大省，而是暂时将新疆部分地区挂靠甘肃，建省之初两省是一种“唇齿相依、不分你我”的关系。

刘锦棠的意思是设“甘肃新疆巡抚”，巡抚新疆哈密地区，甘肃巡抚事务则由陕甘总督兼署。

1884年11月，清政府发布上谕，任命刘锦棠为首任“甘肃新疆巡抚”。

新疆省城为迪化（今乌鲁木齐），伊犁将军仍驻伊犁。

关于这个“甘肃新疆省”，刘锦棠的想法是挂靠甘肃，先行过渡，待各方面条件成熟以后，再单独改“新疆省”。刘锦棠将镇迪道所设厅县划归甘肃省，但隶属甘肃新疆巡抚管辖。意思就是我中有你，你中有我。若干年后开始独立运作状态，完成设省。

刘锦棠这一套相对比较创新的思维也影响到几年后的台湾建省，台湾建省之初名为“福建台湾省”，也是出于同样的思考，当然，台湾建省是先建省后建制开发，而新疆建省则不同，因为在建省之前，刘锦棠在清廷授权下，就已经开始了新疆地方上的行政区划调整。

新疆南北两路遍设道、府（厅）、州、县，勘探边界，选定界址。同时改扩建、新建各办公场所，署衙、坛庙、监狱等，并就近选派官员。原来的南北两路办事大臣、参赞大臣、乌鲁木齐都统等官职都被裁撤。

削减伊犁将军权限伊犁将军继续保留，但管辖范围只有伊犁、塔城等边防地区，类似内地将军府。作为部分民族地区的领袖“伯克”，同样有大程度保留，辅助郡县制下的行政班子有效管理地方，保留一定的“因俗而治”，毕竟新疆不同内地农耕区域，完全照搬内地郡县制是不可行的。

新疆建省后，全省设镇迪、阿克苏、喀什噶尔、伊塔四道，下辖六个府、十个厅、三个州、二十三个县和分县。

四、新疆建省的意义

1、政治和军事方面

新疆正式建省，结束了新疆与内地长期分治的局面，有利于国家的统一。从秦始皇统一中国设置郡县时起，郡县制便成为中央集权政权组织的一个组成部分，也是国家高度统一的标志。自公元327年前凉设置高昌郡以后，新疆地区就开始了实现郡县制的进程。随着历史的发展，在新疆实行郡县制的地方不断扩大，最后终于推行到了全疆各地。新疆建省的实现，客观地反映了新疆统一于祖国是历史发展的必然趋势。

新疆建省正式纳入中央政府的直接统治，是清廷对于新疆主权的一次掷地有声的声明，从此，新疆成为和内地一样的地方行政区划，对于确定领土边界和国防政策制定起到了积极作用。加强了我国西北边防。建省以后，西北统归陕甘总督节制。是整个西北地区形成一个相对完整的行政和国防体系。

2、经济和社会方面

新疆建省促进了新疆地区的经济发展和社会进步。建省以后，新疆的农业生产得到了恢复和发展，商业交通逐渐繁荣，近代工矿企业相继兴办。特别是在废除伯克制度以后，在维吾尔族聚居比较集中的南疆地区的赋税制度由“按丁索赋”转变为“按地科粮”，不仅使维吾尔族农民的赋税负担趋于合理，且使新疆的赋税制度逐渐与内地统一起来了。

3、制度方面

新疆建省，为清末边疆制度的改革树立了一个典范，为后来的台湾和东北建省提供了有效的理论和实践参考。

敬请期待《应时而生，清末东北建省始末》！