原创 周江评 李玉涛 中国投资参考

12月封面文章

可持续交通在中国

● 可持续交通与交通运输政策体系的构建 / 李玉涛

无论是从可持续交通的本质要求出发，还是从政策体系的自身完善考虑，我国传统的综合运输体系不能再以提高能力为目标，这样方能容纳和接受需求管控，并与双碳目标兼容

● 可持续交通的概念演进与范式体系 / 周江评 李玉涛

可持续交通作为全新政策范式，要始终抓住需求管控的本质特征。技术创新对于可持续交通而言非常重要，但要置于可持续的大背景下，考虑长期和总体的绩效或影响。需求管控同时要求跨部门协作和一体化的政策机制，因而可持续交通对应的是公共政策而非部门政策

● 可持续交通视角下的交通运输业基本性质定位探讨 / 李玉涛

交通运输政策应从单一的发展保障型政策转向发展和管控相结合的综合型和平衡型政策

导读

可持续交通作为全新政策范式，要始终抓住需求管控的本质特征。技术创新对于可持续交通而言非常重要，但要置于可持续的大背景下，考虑长期和总体的绩效或影响。需求管控同时要求跨部门协作和一体化的政策机制，因而可持续交通对应的是公共政策而非部门政策

●可持续交通概念的提出和演进

●可持续交通政策范式的体系

可持续交通概念的提出和演进

——可持续发展的大背景

回顾人类的文明史，人类和自然、环境关系的失衡，即人类活动给自然、环境带来的压力，逼近或者超出了自然、环境自身的承载能力、自净能力或者恢复能力，是工业革命之后的事情。和工业革命同步发生的，或者甚至是早于工业革命大规模发生的，是人们不断增长的物质文化需求。为了满足这一需求，人类的技术进步长期主要是围绕着扩大生产，强化流通、消费体系的。换言之，技术、技术进步只是和人类的生产、流通、消费活动发生密切联系；很长一段时间之内，人们没有重视和处理好技术和技术进步的“副产品”：技术进步强化了人类生产、消费对自然资源无度的索取，人类活动对环境的极度破坏。“三废”，也就是废气、废水、废渣，以及它们对居民健康的种种危害，曾经是曼彻斯特、伯明翰等最早引领人类完成工业革命的城市的痛点、难点问题。这些问题，随着经济全球化的深入，转移到了许多发展中国家和地区，经常是重蹈覆辙，有增无减。

正是在上述大背景下，1987年世界环境与发展委员会发布报告《我们共同的未来》，标志着人们开始重新思考人类和自然、环境的关系，思考技术、技术进步和人类长久生存条件维护、生活品质保障的问题。这些思考的高度浓缩和凝练，形成了我们今日耳熟能详的“可持续发展”概念：我们的地球需要一个可持续的发展环境，对于这个世界的社会和物质系统的稳定性都至关重要，这样的发展不仅能满足当代人的需求，同时也不影响到子孙后代的需求。

——国际组织对可持续交通的推动贡献

在联合国层面，最初的可持续交通概念是在联合国的1992年的《21世纪议程》里首先提及的。在这份文件里，来自世界各国的联合作者们指出，从当时起的若干年之内，交通必然成为世界能源消耗的大户。因此，可持续发展的概念必须进入和引领交通领域内的政策和行动。当时，交通能源的可持续性，首先成为了可持续交通的核心议题。到了2002年，联合国的可持续发展峰会，则进一步明确、扩大了可持续交通的范畴和锚点。当时峰会形成的《约翰内斯堡执行计划》，指出了可持续交通应该包含设施、公共交通系统，货物运输网络，交通可负担性、效率和便利性；同时，它应该追求改善城市空气质量和健康，减少温室气体排放。

几乎和联合国同步，各种国际、区域组织也开始了对可持续交通政策和行动的探索。例如，1994年在墨西哥的经济合作与发展组织（OECD）会议“面向清洁交通：燃料的充分利用和清洁的交通车辆”，提出了OECD早期版本的可持续交通定义；1996年3月在加拿大温哥华举行的OECD会议“面向可持续交通”上进一步讨论和发展可持续交通的概念、原则和举措；1997年UNECE地区会议发布了以“交通与环境”为题的《维也纳宣言》，对于可持续交通的环境维度的目标、原则和举措有了更深入、系统的阐述。

——可持续交通在国家地区层面的行动实施

在国家和地区层面，很长时间之内，特别是二战之后的社会经济复兴时期，许多西方国家和地区都采取了预测和供给的交通政策、规划。最为典型的是美国1930~1970年代的州际高速公路建设，它从整体上对美国国民经济的增长产生了积极影响。然而，州际高速公路建设、使用和维护的社会、环境影响，一直没有被人们像对高速公路的经济影响那样同等重视。例如，美国联邦政府对于交通-环境的关联，尤其是机动化交通的尾气排放及其环境影响，是1970年代才开始有专门的法律、法规加以管控的。而交通-社会关联，则是美国1960年代逐步取消种族隔离政策之后，才成为重要的交通政策、规划的议题。曾几何时，黑人、白人甚至不能在公共交通工具上并排而坐。这样的以人种划分乘客、限制其行为的做法，扩大到交通决策里，则就是高速公路选线、走向和建设，会演变成强化种族居住、空间隔离的一个工具。

自1980年代起，欧美国家开始反思交通发展在环境破坏和经济利益非公平分配方面的教训。在理论研究与实践认识的互动推进下，西方国家交通政策规划发生了重要的范式转变，公众开始从过去单纯的强调满足需求，转而从经济、社会和环境的多维视角来看待交通发展。其中，美国1991年《多式地面运输效率法》（俗称《冰茶法案》）和欧盟《欧洲面向2010年运输政策白皮书》在交通运输政策规划的可持续转向中发挥了重要的引领作用。

在中国，国际上的可持续交通政策和行动探索，早期主要是通过世界银行这样的机构宣介进来的。例如，世界银行（1996）推出的《可持续发展的交通运输——政策改革之优先课题》打破了早期可持续交通集中于城市交通、道路维护等特定议题的传统，开始将交通行业作为一个整体进行总结评价。作为较早系统阐述可持续交通的政策文献，该书的中译本于2002年出版发行，促进了可持续交通政策在中国的传播。

——联合国全球可持续交通大会的新时期

在以上的诸多大背景之下，世界各国各地区的有识之士通过联合国制定了一系列目标、指南来优先推动全球可持续发展，可持续交通探索。2012年，联合国在里约联合国可持续发展大会上明确了可持续交通在整个可持续发展的角色和定位。大会报告指出，可持续交通可以促进经济发展，改善可达性。可持续交通的目标，应该是交通和经济发展的一体化，同步地改善社会公平，健康，城市的韧性，促进城乡融合和提升乡村地区生产力。

2016年，联合国首届全球可持续交通大会在土库曼斯坦阿什哈巴德召开。会议形成了《关于承诺和政策建议的阿什哈巴德声明》，这个声明意味着可持续交通“脱离”了可持续发展，成为了联合国独立关注的痛点和难点问题。

第二届联合国全球可持续交通大会2021年10月在北京成功召开。大会通过成果文件《北京宣言》，为各国描绘了可持续交通发展的未来愿景和蓝图，并提出了加强国际交通合作的行动倡议，为联合国《2030年可持续发展议程》与交通相关的各项目标的落实提供了一个框架。

⬆ 2021年10月16日，第二届联合国全球可持续交通大会在北京闭幕（新华社记者 李贺摄）

可持续交通政策范式的体系

范式（paradigm）一词因为库恩《科学革命的结构》一书而广为人知。它有几个要素。一是特定的科学共同体；二是这个共同体共同从事某一类科学活动；三是一、二在给定时空内遵循的普遍认可的“模式”。可持续交通政策，相对于传统的交通政策，以上几个要素都可能发生变化。如果我们把可持续交通政策视为公共政策的一类，那么它也将具备愿景、目标、候选策略、策略评估标准、政策工具、政策绩效跟踪和系统营运这样若干构成。以下，我们可以从范式，范式的要素、政策构成这样几个角度来审视可持续交通政策。

——可持续交通政策范式

在可持续概念尚未建立和普遍被接受之前，传统的交通政策通常是一种很小类、低层级的公共政策——换言之，当时关注交通政策的“共同体”，他们的社会层级、专业背景、行业代表性，是有很大的局限性的。他们一般的工作模式，也是和今天的可持续交通政策的制定模式，有着巨大的差异的。以美国为例，在联邦层次，一直到1965年以前，都没有联邦交通部的建制的。联邦政府依靠商务部、农业部、内务部等内部的二、三级机构来制定和交通有关的政策。比如，商务部的公共道路局负责跨州的公路规划和建设。因为当时人们认为公路的主要目的，就是要促进人、货的流通。这些流通被视作商业的范畴。

在这样的背景下，可以说参与交通政策研究制定的主力人员的背景是比较单一的，同时交通政策所涉及的愿景、目标、候选策略、策略评估标准、政策工具、政策绩效跟踪和系统营运等，也是有所局限的。1965年美国交通部的建立，标志着交通政策的层级、范式有所转变。但即使是这样，可持续的概念，长期还是没有系统反映在美国交通部主导的各项联邦交通层次政策、法律当中。1987年联合国《我们共同的未来》报告的颁布，以及后续各国各地区对报告精神的吸收，才慢慢地改变了交通政策的层级、范式，让可持续交通政策的范式逐步深入人心和在实践中被建立和践行。但是，各国各地区的可持续交通政策的范式，至今还仍然存在较大的差异。以可持续交通政策里的温室气体管控为例，西欧各国普遍已经接受了温室气体管控作为一个政策重点。然而，在美国，人们甚至还在为温室气体是否需要管控在持续争辩。

范式转变需要一个过程，并非在实践中每个时髦的变化或曾出现的新趋势都必定是范式转变。只有对于原有范式内核要素的改变，才意味着形成一种新的研究范式。对于可持续交通政策，尽管对其理解千差万别，但是作为一个新的政策范式，可持续交通具有相对于传统交通政策的共同本质特征，就是以需求管控为基础和前提。缺乏交通管控、只强调技术创新和能力提高的交通运输政策，本质上是缺乏韧性和不可持续的。

——可持续交通愿景：同步可持续的社会、经济和环境

一般认为，可持续发展的交通系统必须同步符合社会、经济和环境三方面的可持续要求。社会可持续要求交通运输系统能满足个人、团体和社会的基本运输需求，并能维护人类健康和生态平衡，同时兼顾代际公平；经济可持续意味着价格合理，运行高效，有多种交通方式可供选择，既允许竞争的存在又能平衡地区发展的差异；环境可持续则要求将废弃物的排放量控制在地球可吸收的范围内，对可再生资源的利用速度不超过其再生速度，对不可再生资源的利用速度不超过相应的可再生替代资源的再生速度，同时将用地和噪音的影响降至最低。三个维度的可持续性是可持续交通的愿景，也经常做评估交通系统的概念框架。

——可持续交通的目标

在以上愿景的指引下，可持续交通还应该有系统地定性、定量的目标。例如在联合国层面，它提出的100多个关于可持续发展的定量目标里，有几个直接是和可持续交通相关联的。定性的目标，有减少不可再生资源消耗、减低温室气体、一氧化氮排放、提升城市空气品质等。针对这些定性目标，可进一步凝练出定量目标作为政策的构成，例如：

·人均机动车的燃油消耗量；

·温室气体排放量；

·一氧化氮排放量；

·城市里不同空气污染物的密度。

人们对于定性、定量的可持续交通政策的目标，经历了由少到多，从简到繁，从粗到细的过程。以英国为例，其2000年左右的可持续交通政策目标，主要集中在了五大类：空气污染，交通安全、交通可靠性、可达性和公平性，还有这五大类定性指标衍生出的若干定量目标：人均空气污染物排放量、人均事故伤亡率、人均交通拥挤时耗、30分钟出行距离之内的就业岗位、人均通勤时间、低收入居民的交通支出占全部支出的比例和残疾人能够方便使用的公交车辆比例。但到了2021年，英国的可持续交通的目标，被放置在联合国《2030年可持续发展议程》里的17大类可持续发展目标当中来考虑。减少贫困发生率、增加食品供给的可靠性、安全性、促进健康和生活品质、提升人们的教育水平、增加城市交通的韧性等等，均成为了可持续交通和其它公共政策需要同步、系统考虑的目标和事务。这些，极大地超越上述2000年可持续交通政策的格局。

——可持续交通的候选策略和相应的评估标准

在不同的（可持续）交通发展愿景和目标的导引下，人们可以、也应该提出不同的可持续交通发展的候选策略及相应的评估标准的。回顾《我们共同的未来》报告发布以来的30余年，人们对于可持续交通发展的愿景，保持着相对稳定的认识，即可持续交通应该是力图在社会、经济和环境三个维度达到同步的可持续。但人们对于可持续交通的定性、定量目标的认识和追求，却是在不断地与时俱进的。

这些，从一些国际组织的政策指南、技术报告等也能看出些许端倪。以OECD的出版物为例。1990年代，OECD的出版物聚焦在了通过技术手段减低小汽车使用带来的排放物。相应的，这些出版物对于低能耗汽车、清洁能源汽车、能源使用效率提升方面的策略和相关的评估标准，给予了更多的注意力。

2002年，OECD出版了《执行可持续城市出行的政策》。在这份出版物里，OECD指出，交通与土地利用的结合、公共交通品质提升、路面交通管理、道路和拥挤收费、交通-温室气体排放联动管控、多维度、多尺度政策协同效益，都是可持续交通应该认真考虑的策略。

到了最近几年，OECD的出版物谈及的可持续交通的策略和相应的评估标准，已经变得日益多元，甚至可以说百花齐放。比如，2019年，OECD的出版物谈及到了可达性作为提升城市交通可持续性的重要策略，提到了如何把可达性的概念更好地渗透到日常的交通规划、交通投资的工作当中。同年，OECD的出版物也涉及到了如何理解顾客怎么选择不同引擎技术的车辆，以及如何引导顾客选择低能耗汽车、清洁能源汽车，以及在设施、政策上如何让低能耗汽车、清洁能源汽车变得经济、有效和便利。2019年以后，随着基于“出行即服务”（MaaS）、共享经济等新事物、新现象的涌现，OECD也开始关注它们对于交通系统的综合影响，对于可持续交通的正面意义。

在国家层面，英国、丹麦、荷兰、瑞典、德国等，在可持续交通的候选策略和相应的评估标准方面，属于走在前列的国家。以英国为例，早在2007年，英国交通部就向议会提交了一份名为《迈向可持续交通体系：在低碳世界里支持经济发展》的报告。这一份报告，不但提出了明确的英国应该追求的可持续交通的愿景、目标，也针对这些愿景、目标，提出了建议的策略及其评估标准。在整体上，报告指出了英国应该看到交通行业面对的大挑战，例如铁路、公共交通使用者减少，交通拥挤有所上升，慢行交通使用不足等。针对这些挑战，报告指出了这样几类的应对策略：

1.重新审视政府和其他利益相关者在政策制定、执行当中的作用；

2.提出清晰、可量化的政策目标；

3.针对挑战、目标，对不同策略、政策的绩效进行衡量，并动态考虑不同的策略、政策执行单元；

4.将不同策略、政策形成不同的选项来应对变化；

5.以可持续性为导引，评估不同选项的性价比。

在学术界，针对可持续交通的愿景，不少学者也提出了推荐的策略。例如，Dalkmann and Brannigan (2007)提出了ASI策略分类框架（Avoid, Shift and Improve，简称ASI），受到很多其他学者、机构的关注。规避(Avoid)着眼减少交通需求，至少减少人与货物机动车交通需求的增加，例如可以通过建立避免占用空间的交通结构，通过应用财政激励政策和其他的一些政策工具来提高短距离交通；转换（Shift）则从不利的交通模式上转换交通需求（根据对环境、社会与经济的影响），使其对人和自然产生较少的负面影响；提升（Improve）确保可用的最好技术能够在交通车辆、交通管理、运输工具等方面得到充分利用。

——可持续交通政策工具

为了执行不同的可持续交通策略，人们还需要系统因时因地地考虑不同的政策工具及其组合。在国际上，无论是国际组织、政府机构、个别学者们，都经常在努力小结和更新这些工具及其组合，以及针对它们执行过程中实际的效益进行持续的跟踪和评估。以OECD为例。2002年，它就组织编撰了环境可持续的交通指南。在这份指南里，它指出了环境可持续的交通的主要政策工具有四大类。

第一类是那些和交通能源有关的，例如使用可持续的风能、水能、太阳能来做为交通工具的能量来源，这将有助于减少人们对石油的依赖，以及石油燃烧带来的空气污染和温室气体排放；

第二类是和建成环境的改善有关的，例如土地利用和公共交通更加紧密的结合，这一结合，可以降低人们出行的需求和强度；

第三类，是在更小的地理范围，而不是全国乃至全球的范围来组织生产。这样，可以减少长距离的物流和相应的能耗、空气污染和温室气体排放；

第四类，是提高人们的环境、环保意识，促进他们转向低能耗、低污染和少温室气体排放（即低碳）的生活、交通方式。

在英国，在《迈向可持续交通体系：在低碳世界里支持经济发展》的报告里，作者们指出，可持续交通政策的工具包括了经济手段、工程手段、技术手段、法律制约、市场机制、系统思维等。例如，针对最拥挤的路段和设施，至少经济手段、工程、技术手段和系统思维必须同时使用。经济的手段包括了拥挤收费，而工程、技术手段一方面是最大限度的使用路段和设施的已有承载力，另一方面是在适当的时候，扩充相关的承载力。而系统思维，则是考虑既有最拥挤的路段和设施的使用者，他们是否能够错峰出行或者转向其他方式来满足需求，例如小汽车驾驶员转向公交乘客。

在小结了典型的可持续交通的目标例如生态完整性、居民健康、经济效益、社会公平和社会效益之后，利特曼和本维尔（Litman and Burwell, 2006）也指出了达成这些目标的不同政策工具及其组合。（见下表）

——可持续交通政策的绩效跟踪

在可持续交通政策具备了明确的愿景、目标，采取了特定的策略，采纳了某些政策工具或其组合之后，各级政府部门或者第三方组织，是可以在不同的时空范围内来跟踪可持续交通政策的绩效的。例如在世界范围内，节能减碳，逐步淘汰以石油为能量来源的机动车，已经成为越来越多国家和地区的可持续发展、可持续交通政策追求的愿景和目标。为达到这些愿景和目标，不少国家和地区制定了策略，也采纳了某些政策工具或其组合。这些策略、政策工具或其组合的落实的绩效，理论上都是可以跟踪和评估的。然而，至少到目前，人们对于相关绩效的跟踪、评估，似乎只局限在了某些维度。以美国为例。1970年代以来，美国联邦政府、州政府都颁布了严格的空气污染物排放的标准。与此同时，联邦、州、州下的各地区或者少量的跨州的地区，都建立了专门监控各行各业的空气污染排放的机构。对于地区层级交通规划，则需要考虑交通-环境的联动，特别是考虑机动车辆使用带来的空气污染。没有考虑好这个问题的地区，或者是机动车辆使用带来的空气污染持续增长的地区，是没有资格申请、或者是很难申请到任何联邦政府在交通领域提供的资金的。因为这个原因，地区层级交通规划组织在美国纷纷建立。同时，这些组织都陆续向交通出行-汽车尾气排放模型投以了重金，建立起了一大批得到联邦政府认可的交通出行-汽车尾气排放模型，并对这些模型进行持续的改进和升级。之所以如此，是因为这些模型的输出，就是联邦政府非常关注的各个地区机动车辆使用带来的空气污染状态的各种量化指标。以上的空气污染物排放的标准、针对空气污染排放的机构、地区层级交通规划组织和交通出行-汽车尾气排放模型、联邦资金和地区空气质量及其改善挂钩等，从根本上改变了美国交通-空气污染事务管控的格局，也部分促进了美国各地的蓝天白云再现。从可持续交通的角度上说，美国对于可持续交通的环境维度，尤其是空气质量跟踪、管控方面，取得了明显的绩效。然而，美国在联邦政府层面，至今没有对温室气体有系统、完整的标准、机构、资金、绩效评估等方面的考量。

——可持续交通政策的系统营运

如果说愿景、目标、候选策略、策略评估标准、政策工具、政策绩效跟踪构成了政策的骨骼和血肉，但如何让它们有机结合，成为一个能够站立和行动的整体，而且让这个整体有力和持久，则就是系统营运的问题。这个问题，应该说是全球、各国、各地区不同层面、不同版本、不同侧重的各国可持续交通政策的痛点和难点问题。各国各地区绝大多数有专门的交通职能部门来分管交通政策的事务。但是无论是哪个交通职能部门，都很难全方位覆盖哪怕是单维度的（可持续）交通政策愿景、目标、候选策略、策略评估标准、政策工具、政策绩效跟踪这些工作内容。除了交通系统内部因素，可持续交通还取决于土地利用、经济和人口统计等因素。这使得交通部门难以在没有同其他机构部门合作的情况下单独自发推进可持续交通工作。有关的协调，协商和合作，则就是系统营运的核心问题。在可持续交通政策范畴、实践里，构成系统的组成部分，既有相对能看得见、摸得着的不同机构、部门及其具体的工作人员，也有看不见、摸不着的他们各自的愿景、观念、价值观、立场、利益、知识、习惯和偏好等等。管中窥豹，可以说系统营运是最终决定可持续交通政策绩效的最大全局性因素。全球、各国、各地区不同层面、不同版本、不同侧重的可持续交通政策，其根本目标就是不断地认识和提升特定时空内的系统营运能力，还有扬弃影响这种能力的不同机构、团体和个体的观念、立场、规则、机制、思想、行动等。

编辑 | 肖静秋

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2021年12月号

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原标题：《【封面文章】可持续交通的概念演进与范式体系｜中国投资》