摘要：中国边疆治理始终交织着治理思想、机构与政策三重“一体化”要素。萌显于夏商时期的边治思想，后经帝国统治者及思想家充实完善，及至明末清初终成为完整的思想体系。统治者为将国家认同的边治思想发展为可以富边惠民的制度，自商周时起，就开始设置边治机构，制定边治制度，科学有效施政，从而创造出一个有机的中华“大一统”帝国。然而，从久远的边疆治理历谱来看，中国古代边疆治理实践直接或间接地依循了国家主导型范式，从而导致了许多的负面后果。边疆治理中，民族国家在充分赋予边疆社群较大主体性的前提下，应基于国家整体利益和边疆民族多元理性需求来设计和施行制度，从而厚重地建塑边疆民族的国家认同意识，才能真正创造出“国”与“边”、“边”与“民”同一的共同体社会。

关键词：边治思想；边政机构；边治政策

边疆治理机构的设置及相应的边疆治理行动根本性基缘于边疆治理的主导性思想。中国古代边疆治理社会历谱始终交织着边治思想、机构以及政策这个“一体化”的三重要素。然而，由于古代帝国统治者普有“华夷有别”的大民族主义观，致使中国古代帝国边疆治理机构的设置以及相关边治政策制度的设计和施行无不充满着国家主导型色彩，诱引或者说诱发了许多负面后果。边疆治理必须依从于边疆实际，才能实现服务国家边疆建设以及地方边疆民族多重利益的目的。时下，中国边疆社会呈现出许多更为新鲜的问题已是真实事实，依循古代帝国边疆治理历谱，总结帝国“旧邦”经验来“兴命”中国当代有序边疆建设，完全符合和实惠于民族国家以及边疆民族多重利益。

一、边疆治理思想: “华夷有别”、“守中治边”、“德泽洽夷”

“华夷有别”是古代帝国统治者根深蒂固的传统思想。这种观念意识的存在，使帝国统治者延伸出“守中”方可“治边”的传统思想，并期望基于大民族“德泽”而“洽夷”，使“边夷”服事帝国，从而构造一个充分富有“圈层化”的理想帝国。王朝统治者对其强大与先进高度自信，视非华夏文明为蒙昧野蛮，由此形成了亘古不变的“华夏中心”观念。[1]在帝国统治者看来，“国中”乃国之根本，“服事”国家是边疆戎狄应尽之责。这种中心之“华有别于边疆之“夷”的传统观念在秦始皇统一中国并在全国范围内极力推行郡县制之后，便在人们思想中产生了根深蒂固的影响。《汉书》卷五六《董仲舒传》记载，董仲舒说: “故为人君者，正心以正朝廷，正朝廷以正百官，正百官以正万民，正万民以正四方。”“今陛下并有天下，海内莫不率服，广览兼听，极群下之知，尽天下之美，至德昭然，施于方外。夜郎、康居，殊方万里，说德归谊，此太平之致也。”“华夷有别”观念还造就了边疆夷人具有服事中心华夏的服事观。这种观念肯定了单一的政治统治核心的存在，反映了由核心逐步向周边扩散的政治结构。这与先秦社会，特别是典型的分封制社会的总形势是相符的。它是一种在古代具有深远影响的政治思想，反映了以一个政治中心为内核，逐渐向四周扩散，逐渐由治到不治的过渡，并因此产生若干政治层次，而这些不同政治层次之间的界限就是边。[2]( P356－361)秦汉至唐，统治者对开拓及巩固边疆所具有的重要与深远的意义以及开发边疆实现其利用价值的重要性，均认识不足，对边疆经营存在着重统治、轻开发和重投入、轻回报的情形。[3]

然而，正如方铁先生提醒我们的一样，中国古代治边思想具有动态发展变化的特点，同时期的内容有一定差异，我们并不能雷同化看待历代王朝的治边思想及其适当治策，或把历代统治者对边疆地区的经营归结为某种固定的模式。[4]元朝，统治者的边治观念发生了很大改变。在蒙元统治者看来，边疆地区与内地相比并无很大区别，边疆不仅是提供赋税物资的来源，也是进攻邻邦的基地和扩大对外交往的门户，统治者十分注意经营边疆，不少方面还采取了相同于内地的方式施治。但及至明朝，朱元璋又继承汉唐“守在四夷”思想，反对扩张。朱元璋把安南、暹罗、占城和真腊等东南亚小国列为“不征之国”，与这些国家一直保持友好的“藩属”关系，对这些国家的朝贡大都回报以厚赐，试图以此达到“四夷怀服”的国家目的。清代，“守中治边”和“守在四夷”，仍然是封建统治者边疆治理的核心思想。清统治者中持有中国“居天下之中”的看法仍十分普遍，希望各民族都普遍承认由人口并不占绝对多数的满洲建立的帝国皇权。清前期，统治者坚持并充分发展了传统的“华夏中心观”，甚至到清后期，当国家面临依靠工业革命而迅速发展起来并开始踏上中国版图抢占殖民地的时候，清统治者依然只是沉浸在以拥有名义的“中心”为国家之大计。对周边邻邦小国，只要还能维持曾经的“朝贡”关系，即便拱手让给西方殖民者，也依然觉得十分“体面”。①

传统的“华夷有别”观还使帝国统治者产生了基于华夏文明教化周边夷人的思想。周王朝建立初，制定了“选建明德、以藩屏周”的制度。最初通过封建亲戚以“屏周”，但随着国家发展，对象扩大到周边民族。秦汉则主要以“四夷”屏中国。《后汉书》记载，汉武帝曾在泰山刻石以颂扬自己的功绩: “事天以礼，立身以义，事父以孝，成民以仁，四海之内莫不为郡县，四夷八蛮咸来贡职，与天无极，人民蕃息，天禄永得。”唐太宗“德泽洽夷”，认为若对边疆蛮夷施以“德泽”，必将缓和封建王朝与边疆蛮夷的矛盾，“德泽洽，则四夷可使如一家。”明朝统治者“华夷有别”思想有很大的淡化。太祖皇帝朱元璋认为，“治蛮夷之道，必威德兼施。”朱元璋多次声明，“天下守土之臣皆朝廷命吏，人民皆朝廷赤子”，“朕既为天下主，华夷无间，姓氏虽异，抚字如一”，“怀之以恩，待之以礼”，“华夷本一家”，“天之所覆，地之所载者，皆朕赤子，岂有彼此”，“人性之善，蛮夷与中国无异。”“好善恶恶，人情所同，岂间于华夷”。清初，“德泽洽夷”的思想依然非常普遍。康熙皇帝说，“本朝不设边防，以蒙古部落为屏藩”，“我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较之长城更为坚固”，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”仍是清朝的重要边疆治理思想。

二、边疆治理机构: 从萌生、完善到规范

中国古代边疆治理机构的雏形最早可追溯到商朝。[5]( P387)作为负责管理边疆民族事务的中央和边疆机构，其发展过程经历了萌生、完善和规范三个时段。商朝，中央设置“宾”，掌诸侯朝觐，教民以礼待宾客，相往来也。周朝设“小行人、象胥、掌客、怀方氏”四职，管理周边民族事务。东周，周王室力衰，蛮夷狄久不“宾礼”，自设主外事的“行人”和掌管边疆事务的“封人”。战国，齐国设负责礼仪宾客的“大行官”，其属有接待宾客的“谒者”和礼仪宾客的“主客”。秦朝中央设置管理民族事务的“典客”，地方则将战国时期中原地区推行的郡县制推广到边疆少数民族地区。郡守以下设郡尉，专管军事，设负责监察的监狱史。郡下设县，县下设乡、里等。边疆民族地区设“道”。西汉承秦制，中央继续设“典客”。汉景帝中元六年更名为“大行令”。武帝太初元年改称“大鸿胪”。“行人”在武帝后改为“大行令”或“大行”。汉武帝还设置属国都尉，具体管辖归附或内属的边疆民族。属国设都尉、丞、侯、千人、主簿等官。汉武帝曾以中郎将出使匈奴。东汉初，正式设置匈奴中郎将官职，使匈奴中郎将成为汉朝派驻匈奴的地方机构和官员。西汉宣帝年间设置西域都护，代表中央管理和经营西域，其属官有副校尉、丞、司马、侯、千人等，分管军事、文书、守望；设护乌恒校尉，主乌桓胡，并领鲜卑，其属官有长史、司马；设护羌校尉，主西羌，属官亦有长史、司马等。北部边疆，汉王朝以长城为主，设置了完善的由塞、障、亭、燧组成的了望、预警和防御边防体系。

三国时期，魏、蜀、吴三国都设置了管理边疆民族的机构或官员。中央设大鸿胪卿，掌诸侯及四方归义蛮夷，四方夷狄封者，边疆民族首领进京朝贡时的接待事宜。由两汉时期尚书发展而来的“尚书台”在这一时期发展成为国家最高行政管理机构，属官有左右玉、郎中、典事员、令史员、尚书郎等，多达数十人。尚书台列曹尚书中，主外国夷狄，偏重于边疆民族事务管理。黄初三年，西域内附，魏国设戊己校尉，专治高昌事务。蜀国在东南夷居住地区置郡，专管来降都督。西晋初年，中央列曹尚书中的“客曹”主护驾羌胡朝贡事。太康年后，客曹被拆除，中央设大鸿胪，统大行、典客，负责接待边疆民族来京师使者。尚书省列曹尚书中设主客曹，主外国夷狄事。元康年间，改护羌校尉为凉州刺史，西戎校尉为雍州刺史，南蛮校尉为荆州刺史，设护匈奴、羌、戎、蛮、夷、越中郎将，加强对周边民族的管理。东晋，边疆民族事务由中央机构中的祠部尚书掌管。地方机构，东晋省去南蛮校尉，后来复置于江陵，改南夷校尉为镇蛮校尉。南北朝时，北魏中央设大鸿胪。北齐时改为鸿胪寺，置卿、少卿、承等官。南朝，宋、齐及梁初均设大鸿胪，其属官有乘黄令、客馆令等，掌四方宾客。不过，南北朝时鸿胪寺卿的作用已明显下降为清闲之职，管理边疆民族事务主要由尚书省中的有关机构负责。

隋朝，中央有完整的三省六部制，尚书省中的礼部尚书统礼部、祠部、主客、膳部四司。其中，主客司负责管理边疆民族。此外，中央还设鸿胪寺，置卿、少卿、丞、主簿、录事等官。鸿胪寺统管典客、司仪、崇玄三署，各置令。典客署设掌客，司仪署设掌仪，均有管理边疆民族事务之责。隋朝地方设校尉和郡县。唐朝的三省六部制更加完备。尚书省中设六部尚书。其中，礼部尚书辖礼部、主客等司，各设郎中、员外郎、主事等官，管理边疆民族事务。唐朝中央政府保留鸿胪寺，领典客、司仪二署，各设令、丞等职。边疆民族地区设都护府、都督府、州等军政建置。唐朝管理云南、广东、广西、海南及越南北部的南部边疆的军政机构主要是安南都护府、桂州、琶州、戎州、姚州都督府。辽朝是契丹族建立的封建王朝。辽朝专管边疆，尤其是北部边疆部族的中央机构是北、南大王院，设管理边疆地区军政的边防机构，主民政的坊、场、局、冶、牧、厩等官。金朝是女真人在北部建立的又一个封建王朝。中央设礼部，掌四方使客，诸国进贡，又有宣徽院，下辖引进司，掌进外方人使贡献礼物事。西夏先后与北宋、辽、金、南宋对峙。其中央和地方统治机构中，既有仿照宋朝建立的官制，也有由党项人及其他少数民族首领担任的专授蕃官。

宋朝中央设有礼部，掌朝会、宴飨诸政令。礼部下辖的主客司，设郎中、员外郎、吏等官，执掌“以宾礼待四夷”之朝贡。中央还设鸿胪寺，下置卿、少卿、垂、主簿等官职。卿掌边疆民族朝贡、宴劳、给赐、送迎等事；少卿辅佐，承参与，宴设以及册封等各种仪式，核实贡物数量报四方馆。宋朝还设置“总领”来具体管理边疆少数民族事务。元朝中央设宣政院，掌释教僧徒及吐蕃之境而隶治之。宣政院下设院使、同知、副使等官。宣政院下辖吐蕃等处宣慰司都元帅府，吐蕃等路宣慰使司都元帅府，乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府。地方机构中，有行中书省，置丞相、平章、右丞、左丞、参知政事、郎中、员外郎、都事等职，以及掾史、蒙古必阁赤、回回令史、通事、知印、宣使等员，负责地区钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事。明废中书省和丞相制，权归属六部，各部尚书直接对皇帝负责。礼部掌诸蕃朝贡接待给赐之事。洪武六年置尚书、侍郎等官以及主客等司。主客司有郎中、员外郎、主事等官，具体管理本司事务。设提督四夷馆，置少卿等官，负责和边疆少数民族有关的翻译事宜。永乐五年特设蒙古、女真、西番、西天、回回、百夷、高昌等馆，各设译字生、通事，负责书面和口头语言的翻译。明中央的鸿胪寺和行人司，负责边疆民族首领在京活动中的各种仪礼。鸿胪寺下设卿、左右少卿、左右寺丞等官，下设主簿厅，司仪、司宾二署，各设主簿和署丞。行人司设于洪武十三年，有司正、左右司副、行人等职，负责抚谕诸蕃。地方机构主要是军事机构。明朝推行土司制度和军政合一的卫所制度。归各省都司和行都司统率，隶属中央兵部和五军都督府，由兵部武选司掌卫所土官的选授、升调、袭替、功赏等事。卫所守土、领民，遇有外来侵扰不能抵御时，可以求助边军。南方经济发展和交通便利的边疆地区设置与内地相同的府、州、县，或土府、土州、土县。南方边远民族地区设宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司等土司机构，兼有军、民两权，隶中央兵部。宗教方面，中央设僧录司统管全国释教，地方府州县设僧纲司分掌其事。设茶马司，管理与藏族、羌族等的茶马互市。

清中央政府主管边疆民族事务的机构是理藩院。理藩院的设置，表明我国边疆管理机构已经完备。理藩院初名蒙古衙门，崇德元年置，设承政、参政各官，后更名为理藩院，定承政、左右参政、副理事官等额。顺治十八年，理藩院设录勋、宾客、柔远、理刑四司，各置满、蒙郎中、员外郎、主事等职。乾隆二十七年，调整增设为旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六司，并成定制。清中央还设隶属于翰林院和负责边疆少数民族来使语言翻译的会同四译馆。乾隆十三年，省四译馆划归礼部，改名会同四译馆，下设西域、百夷二馆，以礼部郎中兼鸿胪寺少卿衔管理。清管理边疆的地方机构主要有将军、都统、专城副都统等。下属参赞大巨掌佐画机宜，领队大臣掌分统游牧，总管、副总管掌分理营务。西北设驻防伊犁将军，统辖天山南北军政事务。乌鲁木齐设都统、副都统。东北设盛京、吉林、黑龙江驻防将军。北疆设定边左副将军，驻防乌里雅苏台，下设参赞大臣二员。科布多、库伦、塔尔巴哈台等地设参赞大臣、办事大臣、帮办大臣、副都统等员。西藏设办事大臣二人，统领全藏地方事务。后期，随着边疆管理需要，以加强国家对边疆民族事务管理，清理藩院更名为理藩部。

三、边疆治理政策: 从化外“羁縻”到化内“制治”

历代边疆治理政策均是基于不同历史时期客观的社会背景设置的。夏时，为保东夷诸氏族部落的归属，夏对诸氏族部落酋长曾用赐予爵或物来加强他们同夏后氏的关系。商特别注意用高官厚禄收买方国的酋长。周“封邦建国”，将大批姬姓和异姓贵族分封到商人残余势力集中居住区和东夷北狄西戎等民族分布区，“以藩屏周室”。秦灭六国，分天下以为三十六郡，不断吸收少数民族上层人物参加，在当时的各民族中，几乎都有其上层人物参加到中央或地方政权机构中，使秦、汉王朝扩大和提高了对边疆地区各族的管辖范围和管理职能，为后世中央王朝的边政奠定了基础。[6]( P44)秦重视边疆民族的政治地位和经济利益，扶植和发展以农业为主要内容的边疆经济是秦汉重要的边疆政策。为给与西部作战的秦军补充军粮，秦始皇令监御史开凿了沟通湘水和漓水的兴安灵渠。汉王朝对强大的匈奴先后采取和亲、武力进攻政策，将匈奴纳入管辖之下，并设置使匈奴中郎将进行管理；对西域诸国先后采取频遣使者往来以密切关系、武力征服、和亲、屯田、册封官爵等政策和措施，最终设置西域护统辖整个西域地区。西汉统治者认识到“因故俗而治”和“轻赋税”的重要性。公元前138 年，汉使张骞出使西域。在西南夷地区设治，拓建由今四川通达西南夷的南夷道和西夷道。武帝即位，“开地广境”政策，扩大领土，移民实边，兴办屯田。在西北边疆建设起一个又一个农业生产点，变河西为“谷来常贱、畜为天下饶”的农牧业发达区。

隋朝沿袭秦汉羁縻制，任用当地民族首领为羁縻郡、州长官，轻徭薄赋，允许以土产代纳租税，进行相对宽松的统治。隋时，云南洱海周边分布着蒙舍等六个部落( “六诏”) 。蒙舍诏位于其他五诏之南，故称南诏。南诏立国，唐朝的支持是一个很重要的因素，而唐朝之所以支持南诏，则是与吐蕃争夺洱海地区的控制权有着很大关系。唐朝助南诏立国是想利用南诏牵制吐蕃。南诏王皮逻阁则想借唐力量统一六诏和抵制吐蕃压迫，将自己的势力扩展到滇池地区。南诏只是表面上保持与唐朝友好交往，唐朝在云南及其附近地区依靠设置的羁縻府州来管辖。唐时，突厥对西北构成威胁。高祖皇帝“追革前弊”，广置羁縻府州，实行较灵活与宽松的治策。唐太宗即位，“怀之以文德”的思想成为治边策略。《资治通鉴》卷一九七记载，唐太宗说: “夷狄亦人耳，其情与中夏不殊，人主患德泽不加，不必猜忌异类。盖德泽洽，则四夷可使如一家，猜忌多，则骨肉不免为仇乱。”《资治通鉴》卷一九八，贞观二十一年五月条记载，唐太宗说: “自古皆贵中华，贱夷狄，朕独爱之如一，故其种落皆依朕如父母。”羁縻州县的设置是在较少民族偏见的前提下对内地与边疆非平衡性社会现实的承认，它在一定程度上体现了对边疆民族经济条件和社会习俗的尊重，唯其如此，它才能在辽阔的边疆普遍推广，并切实收到了稳固、开发边疆的积极效果。此后的土司制、盟旗制、伯克制等，实际上都是羁縻府州制基本精神的发展，可以说羁縻府州制的建立，是唐边疆政策最突出的成就。[6]( P137)

元朝在建立完善边疆管理体系基础上，采取了许多有效政策。对吐蕃采取“政教合一”政策。中央设置管理吐蕃事务的帝师和宣院机构。帝师是主管全国宗教事务的官员，一般情况下并不直接管理吐蕃事务，而是通过宣政院或皇帝推荐吐蕃地方官的形式来实现。吐蕃地方，设置两个宣慰使司都元帅府，隶属于宣政院。漠北是元朝的兴起之地，其地设置岭北行省，基本行政单位仍是蒙古传统的千户、百户、十户，分属于诸王、贵戚、勋臣，并晋王直接管理。部署大量军队，戍守的同时进行屯田。东北边疆设置辽阳行省，下设7 路1 府，辖下有军民万户府、元帅府和刑按察司、巡防捕盗所等，对境内民族“因俗而治”。西北边疆通过册封、联姻等，笼络当地民族首领，使之成为维护西北边疆地区安定的重要力量，以防备西北诸王势力的增长。西南边疆，先是采取大帅或都元帅辖下的万户、千户制度，后改为行省制度，兼领军、民二政，大量推行任用当地土族首领“因俗而治”的土司制度。

明统治者放弃元朝向外扩展的做法，而承汉唐“守在四夷”。《太祖洪武实录》( 卷六八) 记载，洪武四年朱元璋对大臣说: “海外蛮夷之国，有为患于中国者，不可不讨；不为中国患者，不可辄自兴兵。”对蒙古族各部始终缺乏有效的对策和实力，北部边患一直在困扰着明王朝始终。朱元璋推行“诸子守边”政策，朱棣为守住北方蒙古族，将都城从南京迁到北京，采取“皇帝守边”的边疆战略。与元相比，靠内地区的上官统治区域减少，明政府直接控制，委派流官的地区增加。数十万军队平定南方各省，为控制这些地区，镇压各部头人的反抗和人民的起义，将大部分军队留驻该地，在要冲地点建立军事卫所，隶属各省都司或行都司。少数民族聚居的都司下，设都司土官，并将诸土司的土兵也纳入都司的管辖之下。都司和卫所的官员均由中央任命，土官可以世袭。为解决卫所兵员不足，招募当地汉族、少数民族入伍，收降元朝驻军，将谪发、充军者编入卫所，又从各地籍选( 抽丁) 。未建州县地区的卫所，兼管军事和民政。同时，迁入大批回回人和汉族进入西南边疆地区，“移民宽乡”，通过民屯的方式，开发和稳定边疆。在平定、收降南疆少数民族地区各部时，承认元朝授予各族首领官职，承认其辖区并保留其士兵。对元朝在各少数民族聚居的府、州、县所设的土官，也基本上以原官授职，设立土府、土州、土县。土司、土官皆世袭，由中央颁发符印，确定其等级、品秩和俸禄，并规定承袭、考核、缴纳贡赋、应征等制度，允许土司在辖区内仍然保留其传统统治机构和权力。后期，土司制弊端突出，政府开始“改土归流”。

清朝边政最先是着力完善国家行政建制，派军队驻守，监督与管理，发展边疆经济。清初，东北地旷人稀，清廷鼓励中原人到东北垦荒种地。当时，北方八旗蒙古族生计困难，清决定向东北迁移北京地区的闲散旗人垦种，先后在宁古塔、伯都纳、阿勒楚喀、三姓、珲春、长春等地，作为垦荒区。乾隆五年封禁，但关内人仍源源不断出关谋生，封禁政策并不能阻挡内地人口出边开发。康熙、雍正时，内地人口急剧增加，灾害频发，内地的劳动人民被生计所迫，大批迁往塞外边地谋生。中原地区的汉族农民成群结伙，“闯关东”，“走西口”，在边外安家落户，由长城边向北推进，在塞外形成了一部分农业区和半农业区。然而，在北方，清政府鼓励的“移民实边”，导致大量流民拥入边疆开垦，草原受到破坏。与此，大批满汉官吏拥进蒙古地区，随意侵占和私自包揽大片蒙地，转手渔利，敲诈勒索，中饱私囊，激起蒙古族人民的强烈愤怒。最终，“移民实边”政策演变成“攘地夺田”的民族压迫政策，从而在蒙古地区掀起了以保护牧场土地为中心的反垦斗争。在政治方面，清初，统治者对诚心归向者，均保留和承认他们原来统治本民族本地区的特权，给以优厚俸禄，封以崇高爵位，并与部分边疆民族上层人士家族实行联姻，尤其和蒙古王公贵族实行满蒙联姻。清朝对蒙古的联姻取得了完全成功，收到了不可估量的效果。[7]后期，清帝国遭遇西方列强豪夺，边疆原有的很多制度早已经不能适应需要，清政府便开始“新政”救国。边疆民族地区进行改土归流，实行土流兼治，是清朝在“新政”期间推行适边政策的又一项内容。清朝在蒙古地区实行旗、县兼治的原则，规定凡在“蒙古各部已开作府、厅、州、县之处，应无论蒙民汉民皆受制于地方官”，削弱了蒙古封建领主的权力。在新疆，继续进行新疆建省以来的改土归流，削弱封建伯克、台吉的权力。然而，诸此，终因受到外来列强的入侵而未能得到有效施行，帝国遭遇极度的危机。

四、边疆治理经验: “一体多元”抑或“多元一体”

中国古代，由于帝国统治者和各派思想家普遍保有“华夷有别”的传统观念，使得历代统治者在治理边疆的过程中始终没有真正做到把生活在边陲的边疆民族作为与政权拥有者相同身份的族属构成来进行管理。在“化内”有别于“化外”思想观念的主导下，“边疆”与“国家”始终被作为有形帝国实体的两级来看待。统治者认为，“边夷”永远只能作为外围圈层来服事“国家”，因而自秦始皇郡县制开始，包括后来的土司制度，几乎终其中国古代帝国的整个发展历程，帝国统治者对边疆民族均采取“羁縻”而治的政策。直至清朝“大一统”思想上升并成为统治者治国之根本意志之后，帝国边疆治理才在“多元一体”民族平等思想主导下，转型到内外一体的规范制度治理范式上来。尽管清后期，清帝国遭遇西方列强侵辱，但“中华民族多元一体”的国家格局始终刚性存在。李治亭先生研究发现，清以前，历代实行两种国家行政管理体制: 一是内地行郡县制，二是边疆少数民族行朝贡制。这种朝贡制，如同西周分封的诸侯，名义上尊周天子为最高统治者，实际上，他们这些诸侯世袭不变，且实掌其封地的一切大权，势力强大，就分庭抗礼。边疆少数民族各部落自主其地，世代承袭，一则各部落间互争雄长，攻杀不已；一则强大，或中原王朝势衰，就与之为敌，“侵暴”不已，甚至打垮或灭亡中央王朝。这种后果，是国家管理体制的严重弊端所造成的。因此，清以前的“大一统”，实质是“华夷有别”的“大一统”，不过是形式上的“大一统”，质言之，就是没有真正完成国家的完全统一。[7]直至清朝，帝国统治者才一改历代王朝的传统做法，把郡县制直接深入推进到遥远的边疆民族地区。然而，遗憾的是，18 世纪末期，特别是鸦片战争以后，清王朝腐败，无力应对西方列强威胁和入侵，边疆领土被割占，藩属国家丧失进而殃及边疆，从而使得整个的边疆形势和边疆治理走下坡路，王朝国家无力将已开始的以区域治理为内容的边疆治理方略继续下去。

当然，从帝国制度更变的整个历谱来看，国家始终是古代帝国边疆建设过程中的重要角色。明末清初，为了更为有效地开发疆域，统治者从湖南、江西等地大量移民到云南与越南接壤的边境地区，利用滇南地区的资源优势，基地化种植橡胶，致富边民同时，有效地维护了边疆民族社会秩序。然而，这种完全国家主导的边治，也存在很多的问题。因为，基于不同文化和区域环境构造出来的边疆是一个多元理性的大社区。这种多元理性的客观存在，很难折中出能够使构成边疆的边民群体接受的价值。更何况，在国家意识主导下，国家不仅不基缘于边地边民来设计制度，而是将国家整体提炼的模式，为了实现国家的基本意志，强加到边疆民族地区。没有基缘于边地边民的生活实际而预设的国家制度，施与地方边民的时候，根本性缺乏在边疆异境的生存能力，因而不仅难以在地方边疆“作为”。由于不能有效“作为”地方边疆，因而更不可能有机会迎合和满足地方边民的利益需求和文化诉求。民族国家的这种“一体化”行为角色与地方民族“多元化”特性有着切合和矛盾的两面性，这也就是国家边疆稳定与否的重要原因所在。国家边疆治理行为较大程度地代表着边疆民族利益和心理需求，国家就能在边疆治理的过程行动中，将地方边民改造成高度认同国家的爱国护边群体。相反，国家边治行为远离甚至威胁着地方边疆民族的多重理性需求，则国家意义层面的惠边行为就会挫伤边民的国家认同感，边疆民族受到新的文化刺激，便极有可能导致群体性危害国家边疆社会。国家边疆治理范式的“一体”并不能切合边疆“多元”民族的构成和需求是国家边疆治理的问题根本。因此，民族国家“一体化”边治方式必须包容边疆民族“多元化”事实。这是民族国家能否治理好边疆社会的关键。

边疆民族构成、文化特征以及民族心理等方面都共同具有“多元化”的要素( 常成为引发地方边疆民族矛盾冲突的因素) 。而民族国家作为一个有形国家实体，其边治行动始终代表着统治阶级的主导意志，边治实践过程中始终保有“一体化”的特征，即遵循民族国家主导意志而推行边疆治理和建设。于此，走出民族国家与地方边疆民族“身心”不调和的困境，民族国家只有将其“一体化”的边疆建设进程充分地关涉到边疆民族“多元化”需求，为边疆民族尽可能地创造出合理化的利益表达和获取的社会机会，民族国家才能基于边疆建设以实现边治的根本目的。

注释：①《清世宗实录》( 三十一卷) 记载，雍正三年，云贵总督高其倬建议向安南索取被侵占的 240 里土地，但雍正帝诏: “安南自我朝以来，累世恭顺，深属可嘉，方当奖励是务，宁与争尺寸之地，况系明季久失之区乎? 其地果有利耶，则天朝岂宜与小邦争利? 如无利耶，则又何必与之争? 朕居心唯以大公至正为期，视中外为赤子。且两地接壤连境，最易生衅，尤须善处以绥怀之，非徒安彼民，正所以安吾民耳。即以小溪为界，庸何伤? 贪利倖功之举，皆不可以为训。”《清史稿》( 二八八卷) 记载，在得知高其倬奏书的内容后，安南国王黎维陶上书辩解，雍正帝命鄂尔泰处理此事。鄂尔泰提出划分的新界，自旧界后退 80 里。黎维陶上表称谢，雍正帝“嘉其知礼”，又再给安南40 里土地。

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