2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》1月27日发布，这是我国第18个以“三农”为主题的一号文件，也是自2004年以来中央一号文件连续第13此聚焦“三农”。

文件中多次提及相关水利工作，尤其是农业绿色发展，对高效节水农业有重要影响。那么，我国高效节水农业现状如何？怎样进一步加快高效节水农业的发展，从而进一步推动农业绿色发展？带着这些问题，本期我们邀请中国农业科学院农业资源与农业区划研究所姜文来研究员，请他谈谈自己的看法。

一、农业绿色发展对高效节水提出了新要求

中国水利报现代水利周刊：农业绿色发展对高效节水农业有什么影响？

姜文来：中共中央国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》2016年1月27日发布，这是2016年《中央一号文件》。《中央一号文件》连续13年聚焦“三农”，今年《中央一号文件》首次明确提出农业绿色发展，指出：“推动农业可持续发展，必须确立发展绿色农业就是保护三农生态的观念，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。”农业绿色发展对高效节水农业具有重要影响，为高效节水农业发展提出了新的要求。

所谓的农业绿色发展，简单地说农业的发展不是以牺牲环境为代价，同时满足农产品产出高效、质量安全的新型农业发展方式，它与绿色农业既相互联系，同时又有区别。绿色农业是以生产并加工销售绿色食品为核心的农业生产经营方式，通常围绕“三品”即无公害农产品、绿色食品和有机食品为中心生产和经营。客观地讲，我国农业的绿色发展并非刚刚起步，而是有了一定的发展基础，并且发展势头较好，但不可否认，农业绿色发展面临着前所未有的挑战和机遇，这些机遇和挑战对高效节水农业产生不同的重要影响。主要挑战包括：一是主要农产品缺乏竞争力， 目前我国主要农产品的价格与配额内国外农产品价格相差无几，个别农产品价格甚至偏高，农产品价格优势靠关税来保障，随着世界经济一体化进程加快，依靠关税支撑农产品竞争力的潜力越来越小，面对国际农产品竞争的压力和我国农产品生产成本的逐步升高，主要农产品竞争力越来越弱，在农业不赚钱的大背景条件下，开展高效节水农业缺乏原动力支撑。二是水土资源刚性约束越来越强，农业发展需要水土资源的支撑，农业发展所依赖的水土资源刚性约束越来越强，水土资源短缺，水土资源污染严重制约着农业的发展，短缺的水资源呼唤高效节水农业技术的实施，高效节水农业是解决水资源短缺的重要手段，大形势对高效节水农业有利。三是生态文明建设对农业提出新要求，生态文明建设对农业发展提出了新要求，对节水、节能、节地、节肥、节药等环境友好型农业生产技术提出了更高的要求，现实的农业生产技术和生态文明要求还有一定的距离，其成本、技术等适应性还不能完全满足要求，高效节水农业是农业实现生态文明的重要路径，为农业生态文明提供重要抓手。

尽管农业绿色发展面临严峻的挑战，但也面临着前所未有的新机遇，主要表现在：一是国家支持农业绿色发展。 2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，是今后5年发展遵循的理念，为农业绿色发展提供了新的动力，2016年《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》进一步明确提出“加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展”，农业绿色发展需要高效节水农业等农田水利的支撑，这为高效节水农业的发展提供了政策支持。二是我国农业直接补贴接近天花板，WTO贸易允许农业直接补贴，发达国家可以补贴农业生产总值的5，发展中国家可以补贴农业生产总值的10，但是中国在最后谈判的结果是补贴农业生产总值的8.5，目前我们的农业直接补贴接近这个数值，下一步的农业补贴除了调整农业直接补贴的结构之外，重点是利用农田水利等为“绿箱”政策支持的有利条件，大力发展农田水利，这为高效节水农业的发展提供了空间，也为高效节水农业农业提供一定的资金保障。

二、高效节水农业任重道远

中国水利报现代水利周刊：请问我国高效节水农业取得了哪些成就，存在哪些问题？

姜文来：推动高效节水农业是水利对农业绿色发展的最大贡献。近年来，我国高度重视高效节水农业工作，多年来《中央一号文件》将高效节水农业作为一项重要内容加以推进，特别是2011年中共中央国务院出台的《关于加快水利改革发展的决定》，是中央首个关于水利的专门决定，对水利进行了科学战略定位，提出了突出加强农田水利等薄弱环节建设、全面加快水利基础设施建设、建立水利投入稳定增长机制、实行最严格的水资源管理制度、不断创新水利发展体制机制等途径，进一步促进了高效节水农业工作。2012年12月国务院出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，进一步提出了“加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设，加大农业节水力度，完善和落实节水灌溉的产业支持、技术服务、财政补贴等政策措施，大力发展管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉。2014年习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力” 十六字重要治水思路，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务，其将节水放在突出的位置，节水的战略地位更加凸显，高效节水农业的推动力进一步加大，高效节水农业工作得到了迅速的发展，取得了显著成就，“十二五”期间，东北节水增粮、西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等区域规模化高效节水农业灌溉，发展高效节水灌溉面积1.2亿亩。此外，在灌区改造和新建方面成就非凡，对344处大型灌区、637处重点中型灌区和184处大型灌排泵站更新改造，新建东北三江平原等24处大型灌区，新增农田有效灌溉面积7500万亩、改善灌溉面积2.8亿亩。近年来，农业用水效率得到了很大提高，全国灌溉用水有效利用系数平均值由2010年的0.50提高到2014年的0.53，提升了6，每年提升了1.5，这是一个了不起的成就，说明我国农业高效节水水平有了不小的进步。

尽管我国农业高效用水取得了显著成就，但和国外先进水平（0.7—0.8）相比相差很大，和国内最先进的上海和北京相比（2014年上海市灌溉用水有效利用系数为0.73，北京为0.70）也有不小的差距，我国高效节水农业还有很大的改善空间。我国农业高效用水存在的主要问题包括：一是部分地区高效节水农业“接地气”不足，高效节水农业除了要考虑当地气候、水土等社会因素外，必须充分考虑实施地区种植习惯、灌溉理念和群众的文化水平，充分与当地群众需求相结合，是群众想要的，不是政府压任务分配下去的，高效节水农业需要在“接地气”上下大工夫，实现由政府给到群众要的转变；二是高效节水农业工程质量有待于进一步提升，由于工程设计重视不足、专业人员缺乏和监督不到位，导致部分高效节水农业工程质量不高，影响工程的可持续运行；三是高效节水农业工程配件产品质量不高，2016年1月14日，国家质检总局在其官方网站公布了高效节水农业中滴灌带产品质量国家监督抽查结果，共抽查了13个省（市）70家企业生产的70批次滴灌带产品，抽查产品合格率仅为67.1，有32.9的产品不合格，质量问题主要集中在炭黑含量、拉伸性能/耐拉拔性能、流量均匀度不合格，这些质量问题可导致滴灌带老化破裂加剧，既增加用户灌溉成本，也为推广高效节水农业蒙上了阴影；四是高效节水农业工程后期管理维护跟不上，由于高效节水农业投资的限制，缺乏后期管理资金或者资金到位不及时，导致高效节水农业工程后期管理滞后，部分高效节水农业工程甚至只用一年，难以持续发挥作用，令投入大量资金的高效节水农业工程成为“摆设”，群众不满意，也影响高效节水农业工程声誉。

三、推动高效节水农业再上一个新台阶的五大措施

中国水利报现代水利周刊：请问如何进一步推动高效节水农业持续发展

姜文来：高效节水农业工程是一项战略性工程，对于提高我国农业用水效率具有重要的推动作用，无论从我国水资源供需状况，还是从支撑农业绿色发展角度来看，都具有必要性。为了进一步推动高效节水农业工程上一个台阶，提出以下5点建议：

一是开展高效节水农业供给侧结构性改革。中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了供给侧结构性改革的思路，这个思路也适用于高效节水农业领域。高效节水农业可持续发展，取决于高效节水农业供给与需求的平衡，除了供给侧持续推进之外，重要的是需求侧有持续的需求。目前我国高效节水农业供给与需求不十分匹配，需求侧需要的成本低、管理方便、操作简单的“傻瓜式”高效节水农业技术供给不足，高效节水农业部分地区供给具有一定的“强制性”，需求侧接受意愿不强，部分地区甚至抵触情绪较强，供需不“对缝”现象较普遍。深入分析高效节水农业需求侧，掌握其需求的意愿、技术、经济、操作性等多方面的需求，根据这种需求对高效节水农业供给侧进行结构性改革，找出政策等激励措施刺激需求，使高效节水农业供给与需求高度契合，对高效节水农业持续发展至关重要。

二是进一步明确落实高效节水农业投资与维护主体。将高效节水农业工程维护与建设同等重视，落实维护与投资主体。高效节水农业需要大量的投资，其维护运行也需要一定资金，明确高效节水农业工程投资和运行维护管理投资非常重要。高效节水农业工程是支撑农业绿色发展的基础性工程，关系到国家粮食安全和生态安全，将高效节水农业工程作为重要工程纳入农业基础工程，像城市自来水工程那样作为公益性工程是今后发展的方向。从实践的角度来看，尽管目前我国高效节水农业工程投资的主体是国家和地方政府，但从法治的角度来看，并没有相应的法律法规对其进行对其进行规范，明确责任、义务、投资方向、投资比例等，制定相应的法律法规实属必要。高效节水农业工程维护管理是持续发展的重要组成部分，进一步明确高效节水农业工程维护管理的主体，将高效节水农业工程维护资金落实到位，对其维护管理进行绩效考核。落实维护管理责任和义务非常重要。要彻底改变长期以来形成的重建设轻管理的客观现象，对于高效节水农业工程建设和维护管理具有特别重要的意义。

三是采取综合措施推进高效节水农业工程。事实表明，如果不采取综合措施，只就高效节水农业工程论高效节水农业工程，工程难以持续发展下去，也难以发挥引领高效作用。下一步推动高效节水农业工作，应该采取综合措施协同推进，共同提升农业用水效率。高效节水农业工程应该借鉴2014年农业水价综合改革模式进行整体推进。2014年在全国80个试点县进行农业水价综合改革，试点任务明晰农业初始水权、建立合理的农业水价形成机制、建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制、加强农业节水工程建设、推进农田水利工程管理体制改革、推广农业节水措施、加强宣传引导、加强资金使用管理、建立工作机制等，经过1年多的试点，取得了一定的经验，试点区农业用水效率得到了很大的提升。当然农业水价综合改革试点还有一定不尽如意的地方，需要进一步改进，但其采取综合性的措施推进农业水价改革模式确实值得借鉴，特别是对推进高效节水农业更具有特别借鉴指导意义。

四是高度重视并推进旱作高效节水农业。高效节水农业，不仅仅指高效节水灌溉，也包括高效节水旱作。尽管我国灌溉耕地提供了70左右的粮食，但仍然有30左右的粮食需要旱作耕地来提供。随着我国灌溉耕地面积不断扩展，灌溉耕地发展潜力得到充分挖掘，旱作耕地高效节水农业的地位更加凸显。在大力发展高效节水灌溉的同时，充分挖掘旱作耕地的高效节水的潜力，重视并发展旱作高效节水农业具有战略地位。旱作耕地区一般经济发展比较落后，旱作耕地承担了农民就业、提高农民收入、保护生态环境、维护社会稳定等多重任务和功能，在旱作耕地区开展高效节水农业具有投资小、见效快、经济效益高、社会效益大等优点，在推动高效节水灌溉的同时，重视并推进旱作高效节水农业工程，加大投资力度是非常必要的。

五是做好休耕地高效节水农业相关研究。习近平主席在“关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明”中提出了关于探索实行耕地轮作休耕制度试点。基于耕地开发利用强度大、地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾以及国内外市场粮价倒挂明显、国内粮食库存增加较多，仓储补贴负担较重等国内外诸多因素考虑，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展耕地轮作休耕制度试点工作。为了配合这项工作，建议对这些地区高效节水农业如何持续发展进行专题研究，并提出政策性建议供决策参考。研究主要内容包括：休耕轮作区高效节水农业发展现状、休耕轮作区高效节水农业发展模式、休耕轮作区高效节水农业工程维护模式、休耕轮作区高效节水农业工程与维护运行投资、休耕轮作区高效节水农业相关政策法规等。

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