最后，边境县是国家边境治理的行政载体和根本依托。客观地说，边境及边境治理本身是“虚空”和抽象的，往往要以一定的行政建制单元为支撑和依托，最终才能被体认并实现治理。我国辖有国家边界的边境地方建制单元有边境省（区）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）、乡（镇）四级，其中，省、地市级因含有许多非边境区域，因而不属于严格意义的边境地方，乡镇因不是完整的一级地方，因此理应纳入县级政区范畴予以看待，相对而言，只有县级政区才是最为恰当适宜的边境地方，涵盖了完备的政权要素和边境要素，是承续和对接国家边境治理任务的具体实践形式。

显然，边境县同时涵盖了“边”和“县”两个维度，并在此基础上造就了其独具一格的边境县域性质和特点。其中，在一般的县域特性之外，基于边境属性基础上的边境县的边境特性也是格外显著的，最为典型的有：一是主权性。由于直接的靠近、毗连国家边界，边境县于边境的设置，不仅是国家治理从而边境治理的需要，更是彰显、标识国家主权的政治符号和行为。同时，边境县在边境区域范围内所进行的某些特定而具体的治理实践，均与国家主权有着密切的关联，典型的如界标管理与维护、口岸管理、“三非”人员管理等。二是军事性。在边境县域之内，为适应守土固边的需要，除了成建制的军事力量的直接设置和驻扎而外，边境县自身也要充分发挥安边固边富边护边实边睦边的功能。在某种意义上来说，边境县的治理，终究应以此作为其衡量标准，而相应的实现程度和水平，也直接关联着边境县的守土固边功能的发挥。三是涉外性。在全球化及国家沿边开发开放深入推进的宏大背景下，边境地方与毗邻国家之间，在基于经贸往来、人文交流、人员互动和边境合作等基础上的官方或非官方涉外活动也日趋频繁、多样和常态，从而彰显了边境县的涉外特性。同时，又由于与他国的“一衣带水”关系，边境地方还常常面临许多需要与邻国共同来协助处理的涉外事项，如边境处突、过境尸体、非法跨界活动等问题，再一次凸显了边境县的涉外特性。

综上可见，边境县不仅具有县域属性，也还内涵特定的边境属性，本质上是一个典型的“双重结构”。离开了其中的任何一个方面，边境县都将因丧失其客观实在性，而不成其为边境县。而且，边境县本身所蕴涵的独特治理逻辑，根本上也取决于边境县的这种特殊性。其中最为突出的是，边境县的这一双重属性决定了，在边境县治理中必然存在着边境治理与县域治理的问题及要求，从而也形成了治理实践中的“边治”和“县治”的双重治理路径。

二、边境县治理中的“县治”路径

所谓“县治”路径，即遵循一般县域治理范式来实施边境治理的行为模式及其实践过程。实际上，无论边境县面临的治理生态、治理问题如何特别或复杂，这并不影响它的县域属性和特质，从而也要履行相应的县域治理功能、职责和使命。而且，边境县的县域功能的发挥，本质上才是其治理实践中的常态，属于典型的区域治理范畴，并趋同于内地县或其他边疆县。这同时也意味着，在具体的治理实践中，遵循一般县域治理的基本路径，按照一般县域治理的理念、目标、方法、手段和举措来进行治理，就成为了边境县治理中的题中应有之义和根本性依赖路径。总的说来，边境县治理中的“县治”路径，主要以一般性的县域问题解决为其基本的实践预设和行为指向，并主要体现于以下方面：

首先，推进边境基层政权建设。边境基层政权，包括县乡两级的政权组织和单位。立足我国统一的政治体系维度下，按照“上下对应、机构对口”的原则[4]，边境基层政权与非边境区域政权的设置，在制度安排、权力架构、功能体系等方面大体一致，都是推动基层治理的重要政权组织形式。诚然，在现代治理语境中，多元、多中心的治理主体，已成为了对传统单一政府治理的重要补充，然而，在此过程中的政府的主导角色和核心地位并未改变。尤其对于处于行政层级之底端的基层政府，更是对应和承接“上面千条线”之下的那“最后一根针”，即直接的行政主体、具体的责任者和最终的实现者，不仅攸关基层治理的程度和水平，也关联着国家治理的成效。究其本质，边境县治理的核心在于权力的配置和运行，并以此来调动各种资源来对边境县域范围内的事务或问题的进行治理的过程。这样一来，加强基层政权建设，自然也就成为了边境县治理的首要前提和关键环节。当然，这一过程完全是紧扣着政府权力的配置和运行而展开的，具体包括：一是“党权”的规范化，即不断提升执政党掌权、用权的科学化、制度化、法治化程度和水平。二是“政权”的规范化，即不断强化政府权力获取、运行和使用的法治化、透明化、民主化和效率化程度和水平。三是立法的实效性，即为重大地方事项或行政事务，提供及时有效的法制供给。四是司法的公正性，即切实维护宪法法律的权威和尊严，严格执法、公正司法。五是权力监督的制度化，即通过实施制度化的巡视、督察、审计，以及公开的权力清单制，构筑权力运行的底线、红线。

其次，实施边境的开发与建设。开发与建设，是实施区域治理的重要方式，也是实现发展的唯一方式。特别是对于有着较大差异性和异质性的边境区域，开发与建设尤显关键。开发与建设方式本质上所体现的内在治理逻辑是，通过国家政权力量的推动，把处于相对滞后或长期落后状态的边境地区，直接纳入国家的现代化进程之中，以期实现该区域的“跨越”发展。近年来，伴随我国综合实力的大幅提升，国家完全有能力而且也应该投入更多资源来促进边境区域的发展，以逐步缩小边境与内地的差距，推进二者之间的同质化和一体化进程，从而更好地适应国家发展的全面性和整体性要求。对此，较为典型的做法有：一是边境基础设施建设。总体上，边境地区的道路、交通、通讯、水利等基础设施远滞后于内地，而加快这些方面的建设和投入力度，则是实现边境与内地同步发展的关键。二是实施易地扶贫搬迁。结合国家减贫政策及守土固边战略安排，对确实不适宜人居且“一方水土养育不了一方人”的某些边境村寨，按照统一的规划部署，实施整体搬迁，并尽可能地沿国界一线抵边而居。三是安排建设项目。治理资源匮乏、发展基础薄弱和自我发展能力的有限，是制约边境发展的重要因素。因而，通过国家或上级政府源源不断的项目投入，就成为边境开发与建设的主要形式和根本途径。在这一导向之下，向上争取项目、获取立项支持，也构成了边境地方推进地方治理的重要行径。

复次，促进边境的经济社会发展。经济欠发达，以及由此而至的整体性的社会发育水平低下，社会进程缓慢，贫困的广度、深度、宽度大，等等，是长期制约边境地区现代化建设的关键性因素。为此，国家实施了一系列旨在提振边境经济社会发展的政策举措，较为典型的有：一是推进边境贸易发展。充分挖掘和利用“边”的资源，最大化程度地发挥“边”所内含的积极效应，无疑是就地实现边境县域经济社会发展的便利途径。为此，构筑并依托于口岸、边民互市点、边境经济合作区、跨境经济合作区等载体和平台，推动形式各异、层次纷呈的边境贸易的纵深发展，已然成为了助推边境区域经济社会发展的重要支点。二是发展边境特色优势产业。挖掘、提炼和推介富于边境地方特色的产业，是坐实进而实现区域发展的重要支柱。显然，针对沿边一带潜藏的丰富多样的产业资源，如水资源、生物资源、矿产资源、农特资源、民族文化资源、旅游资源等，努力把这些自然资源转化为治理资源进而治理优势，已成为边境县治理中的基本共识，并得到了国家和上级政府的认可，以及相应的政策引导和支持。三是加强边境社会建设。边境社会建设，旨在于解决一切涉及、攸关边民切身利益的各项民生事宜，如就业、就学、就医、社会保障、健康等。这一点在边境地区具有特别的意义，并为国家决策层所关注和强调，如在国家出台的《“兴边富民行动”十三五规划》中，便专门提及了“民生安边”这一新理念。显然，边境社会建设的水平和程度，直接关系边民能否安心居边，以及居边脱贫，进而居边致富的可能。

最后，维护边境社会秩序。边境社会是由以边民为主体的边境居民所组成。在任何社会条件下，“秩序是先于其他一切价值的。”[5]对于关涉边境发展、安全、稳定、和谐等的各项议题之中，无不关联着边境秩序问题。也就是说，一定程度的必需的秩序供给和秩序基础，是这些核心事项得以有效推进的前提条件。因而，在边境县治理中，构塑、维系和巩固良好地边境社会秩序，也就成为了边境地方实施治理的内在要求和必然逻辑。其中，又尤以一般性的社会管理问题和特殊性的社会管理问题为主。前者主要围绕一般的社会治安的管理而展开，如利益矛盾和冲突的调处、社会治安事件的处置、专项化的“扫黑除恶”行动等；后者主要立足于“跨境”基础上的活动而进行，如边民的跨境管控、境外人员的管理、跨境流动人口的管理、非法跨境行为的防控等。

三、边境县治理中的“边治”路径

所谓“边治”路径，意指立足于“边”的特殊内涵和属性来进行边境治理的实践过程。在实践层面，边境县在面临一般县域问题的同时，还直面着各种基于“边”之基础上的特定边境事务和问题，而且也对应和承接着国家边境治理的各项安排和任务，构成了国家边境治理的具体实践形式和最终实现环节。毕竟，这些特定的边境事务和问题，存在于一定的县域范围之内，并有赖于在该区域范畴基础上来解决，并且，边境治理也需要转化为一般性的地方或基层治理，并在特定的行政区域内方可真正实现。与此相对应，在边境县治理之中，自然也就蕴涵着“边治”这样一条实践路径及其趋向。边境县治理中的“边治”路径，主要以解决“边”之特性基础上产生的各种特定边境问题，以达成一定的边境治理目标为依归，属于边境县治理的特殊性范畴。在这其中，通过实施专门性、针对性和特殊性的边境治理举措、手段和方法等，来解决特定的边境问题，常常是边境县治理中“边治”路径的具体体现。对此，可从以下三个维度来加以认知：

一是开展了专项性的治理行动。我国的疆域面积广阔，由于各个区域之间的异质性和差异性，自古以来在国家的整体疆域结构中，便始终存在着“核心-边缘”的疆域形态及其分殊。在这样一种情况下，便催生和孕育了针对边缘性区域而开展的治理实践，即“运动式治理”。对此，最早可追溯到首先萌生和发端于晚晴新政时期实施的“边疆迁移垦荒”行为，以及后来国民政府开展的“开垦蒙荒”运动、“乡村建设运动”“边疆服务运动”[6]。需要指出的是，运动式治理的形成，需要以国家或政府极强的政治动员和宣传能力，尤其是政治权力对基层社会的整合能力为前提。这样来看，晚晴和民国时期对边疆进行的社会运动治理行动，因受制于当初“皇权不下乡”体制的限制，以及民国政权的破碎性影响，其至多只能算作运动式治理的雏形和始端。显然，真正意义的运动式治理方式的确立和广泛运用，是在新中国成立之后的事。这一时期，较为典型的有边疆社会改造、屯垦戍边、移民开发、开发北大荒、西部大开发等规划及行动[7]。在这一进程中，伴随边疆治理的持续进行和深入推进，作为民族国家时代特有的政治地理空间现象——边境的战略地位、作用和意义又逐渐显现，并在边疆基础之上成为了一个单独的需要特别予以关注的治理领域。这样，于上世纪90年代末期，形成并实施了专门针对边境治理的“兴边富民行动”。这一行动规划延续至今，所产生的影响和意义不可谓不深远，并构成了国家边境治理的行动纲领。而对于坐拥广袤边境线的云南，则更进一步实施了旨在改善沿边群众生产生活条件的三年行动计划[8]。可以看到，目前所有的边境县的县域治理实践，无不是在遵循、贯彻和落实国家统一的专项性边境治理行动谋划、部署和安排基础上进行的。同时通过这些力度空前的专项性治理行动，边境区域的整体面貌也随之发生了翻天覆地地变化。

二是实施了专门性的治理政策。客观而言，新中国成立以来的边境治理，在很长一段时间内是从属和内含于边疆治理范畴之中的，并通过边疆治理方式来予以实现的。当然，这与边境在这一期间的重要性未能充分凸显，进而未被受到足够重视有关，其中也还有国际国内等因素的限制。从边疆治理视阈来看，新中国成立之后所采取的专项性边疆治理政策工具是多种多样的，涵盖了边疆地方政权建设、民族工作、开发与建设、经济发展、边境管理与维护等领域。应该说，这些政策体系是全面的、系统的、深入的，涉及到了边疆社会的方方面面，治理力度之大是空前的，由此而与王朝国家时代的传统边疆治理方式，即以“恩威并施”“因俗而治”“以夷制夷”等为基本范畴或内核的治边之策的狭隘性、单一性有着本质性的区别。而边境及其治理的被关注并付诸于实践，则与全球化、区域一体化的迅猛发展大势密不可分。在这一过程中，边境在国家整体发展和外向发展中的战略支点作用及地位也越来越突出，并渐至成为了国家治理中的一个特殊领域和重要版块。在此期间的“边治”之策，主要围绕沿边开发开放和兴边富民行动的实施，从而形成了丰富多样的边境治理政策体系，涉及社会保障、民生、扶贫、产业、财税、金融、土地、口岸、边境贸易、生态补偿、人才等系列特定政策举措。在很大程度上，边境地方尤其是边境基层治理实践，就是在这些具有显著边境内涵和特色的政策体系、政策工具的指导、执行和落实基础上得以推进的，实现并发挥了治理边境的功能和要求。

三是形成了特殊性的治理领域。在边境地方治理中，除了一般性的区域治理事务而外，还面临诸多“边治”内涵和特点显著的边境事务及问题。需要特别强调的是，这些事项是边境区域特有的，所进行的治理实践也是边境区域独有的，因而常常需要采取针对性、专项化、特殊性的政策举措来加以治理，构成了边境县域治理实践中的特殊领域。第一，边防建设。“有国必有边，有边必有防。”加强边防建设，不仅关系边境安全，也关联着内地的安全、发展和稳定局面。这样，于边境设防，以建立常态化的边境管控体系，便是边境国防建设的题中之义。除边境驻军系统而外，这一重任，自然也落到了边境地方身上，并构成了其重要的治理议题。第二，边境管控。现实中，边境管控主要围绕“边界”和“跨境”维度而展开，前者涉及边界、界标、边民、出入境、边境生产作业等的管理，后者涉及非法跨界、非法移民、跨境犯罪、边境处突等事项。当然，这两方面完全可能出现交叉、重叠的情况，并进一步导致了边境管控形势的剧化，凸显了“边治”实践的重要性。第三，边境特殊区域管理。在边境地区，还存有一些特有的并需专门划定进而予以特别治理的区域，典型的有口岸、边境通道、边境小道或便道、边境禁区、边境旅游区、红色教育基地等。因而，针对这样的边境现实，除了遵循一般的地方治理逻辑，更多地还须依照或结合“边治”路径来进行治理，构成了边境县治理中的重要实践维度。

四、“边治”与“县治”的结合

可以看到，边境县的县域属性和边境属性是十分明显的。在此基础上形成的边境县的治理，其实主要就是围绕着“边治”和“县治”维度而展开的逻辑实践过程，共同构成了边境县治理的基本路向。当然，这种形式上的相对划分和区别，不过是治理实践中的各有偏向或侧重而已，也分别对应着不同的问题领域和具体指向，本质上却难以掩盖二者有机结合、相互促进和合而为一的特性，并由此从根本上确保了边境县治理过程的完整实现，尤其是既定国家边境治理目标的顺利达成。

首先，“边治”与“县治”的结合可能。作为两个重要的治理维度，“边治”和“县治”乃边境县治理中的“一体两面”，相互间存在着高度的相关性、契合性和一致性，并就此为二者的有机结合提供了可能。一方面，“边治”要以“县治”为基础。显而易见的是，“县治”领域中的边境基础设施建设、社会公共服务体系建设、经济社会发展等，可以为“边治”实践的推进创造条件、提供保障，与此同时，“边治”实践所涉及的各种特定边境事务和问题的治理，都存在于既定的边境县辖区之内，并要转化为一定的区域治理形式才能得以更好解决。另一方面，“县治”要以“边治”为保障。在边境范围之内，除面对一般性的县域事务，往往还面临诸多特殊性的边境事务，如边界管控、出入境管理、口岸管理、非法跨境活动防控、边境处突等，并需要采取专门、特殊的治理举措。显然，针对这些特殊性方面，单纯的县域治理方式是难以凑效的，还有赖于“边治”功能的发挥。在实践层面，“边治”和“县治”都是在政府这一核心治理主体主导下的，各有偏重且互为一体的政治过程，统一的国家和地方行政建制及其治理的制度框架，为二者的有机结合奠定了坚实的政治基础和制度保障。这也意味着，任何一方面的治理弱化，都将导致另一方治理效能的衰减，进而滞迟边境治理的整体效果。可见，在边境县及其治理中，唯有立足于“边治”与“县治”相结合的视阈，方能实现最大化的边境治理效果。

其次，“边治”与“县治”的结合体现。就实际情形来看，不论专门性的边境治理方略，还是一般性的区域治理部署，无不程度各异、深浅不一地内涵并体现着“边治”与“县治”交叉、互促和共进的实践趋向。就此，较为典型的有：一是在治理主体结构方面，边境县政府中的各部门机构，除要履行一般性的县域治理任务，也都会程度不一地涉及到一定的“边治”事务，需要发挥一定的“边治”功能。例如，边境管控虽以边防部队为主，但也关联着公安、外事、国土、发改等职能机构。同时，驻军系统作为专门针对特殊“边治”事务的重要主体，除日常的勤务实务而外，因其又置身边境县域之中，因而也必须承担一定的“县治”任务，发挥一定的“县治”功能。二是在边境治理的具体举措方面，较为突出的是，国家或上级政府制定出台的专项化边境治理方略，当其在边境地方落地之后，一定程度上又常常成为了边境地方，尤其是边境基层赖以实施边境区域治理的重要举措，构成了“边治”特色与“县治”内涵，“边治”路径与“县治”路径的完整体现。三是在国家整体的治理谋划方面，面对我国各区域间的差异性和异质性现状，便分别形成了国家治理中的整齐划一和差别化的治理取向和实践形式。前者为国家治理中的“常态”，具有一定的普遍性、稳定性和延续性，后者则是国家治理中的“例外”，属于特殊性、专门性和临时性的制度框架体系。而在边境这一特定区域，它对于国家治理中的这两种制度安排和实践形式，都有着内在的需求和深刻体现，并同时都在根本上起到了治理边境的作用，为达成既定边境治理目标发挥了应有的效应。

最后，“边治”与“县治”的结合维度。毋庸置疑，“边治”与“县治”的有机结合，并非自然而然的结果，它完全是一个综合各方面因素的必然逻辑体现和结果，并深刻存在于各个治理维度之中。一是制度维度。在我国中央集权体制之下，统一的政治体系建构，以及全国整齐划一的地方建制，是“边治”与“县治”结合的制度基础和政治保障。应该说，离开这一点，“边治”或“县治”都将难以由可能成为现实，更难以走向统一进而结合，更不可能成其为边境地方尤其是边境基层赖以实施治理的基本依赖路径。二是行政维度。在政治时代，无论何种层面、性质、类型的治理活动，也不论核心区治理，亦或边缘地带治理，无疑都离不开政府这一核心主体的主导。由是，在边境县域之内，由于同时的县域治理和边境治理要求，便分别形成了“边治”和“县治”的实践形式，在此过程中，边境地方政府的行政管理功能和治理主导地位，又使二者有机、完整地结合到了一起。三是实践维度。在边境这一特定的地理空间范围内，其所面临的最大现实便是，既有一般性的县域事务及其问题，又直面着特殊性的边境事务及其问题。而这一现实情势体现到具体的边境县治理过程之中，也就分别对应着“边治”和“县治”的实践维度、具体要求，以及二者的内在结合过程。

注释：

[1]严格说来，在前民族国家时代，国家只有边陲而无边界，相应地也就没有边境。边陲常伴随国家实力的消长而呈现出盈缩变化，而边界的出现、运用和确认，使得国家之间有了明确固定的边境，以及相对稳定的领土疆域。具体可参见高杨：《“一切地理都是政治的地理”——从领土属性看中国民族国家之形成》，《文化纵横》2016年第6期。

[2]吴羽：《边境管理法律制度通义》，法律出版社2016年版，第5页。

[3]徐勇：《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2009年第6期。

[4]朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津人民出版社2008年版，第42页。

[5][美]格伦·蒂德：《政治思维：永恒的困惑》，潘世强译，浙江人民出版社1988年版，第112页。

[6]参见孙保全：《中国民族国家构建与边疆架构的转型》，云南大学博士学位论文2016年，第234-236页。

[7]参见周平主编：《中国边疆政治学》，中央编译出版社2015年版，第63页。

[8]详见《云南省深入实施兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件三年行动计划（2015-2017年）》（云政办发[2015]57号）。

【作者简介】夏文贵（1984-），男，云南昭通人，云南大学民族政治与边疆治理研究院助理研究员，主要从事政治学理论、地方政府与边境治理研究。

【原文来源】《西南边疆民族研究》第25辑。返回搜狐，查看更多