2011年8月11日，安徽省郎溪县风光。近年来，郎溪县正以前所未有的速度建设和发展着 图/CFP

“近年来，在国民经济保持持续发展和国家财政收入连年快速增长的背景下，县乡级财政困难越来越突出。”这是十一届全国人大第四次会议召开之前，来自山东的全国人大代表姜健通过走访调研了解到的一个事实。她告诉本刊记者，这是由于一方面分税制财政体制的实施，上级集中了较多收入；另一方面县级财政负担了大量的刚性支出和配套支出，导致县级财权与事权不一致。为此，她在全国人代会上领衔提交了《关于进一步完善县级财力保障机制的建议》的议案。

无独有偶，在那次会议上，来自江苏的的全国人大代表潘永和也提出了《关于建立和巩固全国性县级财力保障机制的建议》。“外界可能会有一种观点：江苏是经济发达省份，县乡财政应该普遍较好，即使存在少数经济相对落后地区，也完全可以在发达地区以及省级的带动下，实现县级基本财力保障绰绰有余，不应存在基本财力缺口。但是，实际情况并非如此。”作为江苏省财政厅厅长，潘永和对本省县级财政状态非常了解。据他介绍，2010年江苏省地方财政一般预算收入超过4000亿元，上缴给中央的税收也超过了4000亿元，而从中央财政得到的税收返还和各项转移支付只有900多亿元。“与此同时，省级收入规模偏小且增长缓慢，2010年省级一般预算收入为314.3亿元，仅占全省的7.7%。因此，相对苏北和黄桥、茅山老区等面广量大的欠发达地区，仅靠苏南少部分市县和省级带动和扶持，无异于‘小马拉大车’。”

潘永和告诉本刊记者，近年来，政府职能不断转变，公共财政覆盖的范围越来越广，县乡基层政府提供公共服务的内涵和外延不断发生变化，支出的责任和压力越来越大。即使是发达地区也由于在城市基础设施建设、公共服务以及教育、社保等民生保障等方面需求层次较高，加上经济转型压力较大，自身也存在财政收支矛盾。财政部部长助理王保安也曾公开表示,“当前财政困难主要体现在县级。”

姜健、潘永和等多位代表关于在全国范围内建立起有效的县级基本财力保障机制体系的建议引起全国人大的高度关注，并把他们的建议作为重点处理建议交由财政部牵头办理，全国人大财政经济委员会督办。

人代会结束就是建议办理的开始。会议结束后，财政部立即制定了重点建议办理工作方案，全国人大常委会也启动了督办工作。2011年4月至7月，全国人大财经委和全国人大常委会预工委派出调研组，有关领导亲自率队，先后到山东、广西、河南、湖南、福建、浙江、陕西、安徽等8个省区，实地调查了县级基本财力保障工作的具体做法、取得的成效和存在的问题。作为该重点处理建议的主办单位，财政部也全程参与了专题调研。8月，国务院办公厅组织调研组专门就县级基本财力保障机制赴江苏、山东两省开展调研。10月中旬，财政部再次赴山东省就县级基本财力保障机制重点办理建议进行实地考察和调研，并邀请姜健、潘永和等全国人大代表召开座谈会。通过密集的调查研究，“我们充分听取了各方面意见，全面了解地方县级财政运行状况，为完善县级基本财力保障机制建设提供了参考，为全面客观地办理回复意见夯实了基础。”财政部向本刊记者表示。

实际上，国家已经关注到县级财政困难。在2010年，国家发布《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，县级基本财力保障机制以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院各项民生政策的基本财力需要。县级基本财力保障机制的最大创新在于实行“以奖代补”，建立健全激励约束机制：中央财政对县级基本财力保障较好的地区，给予激励性奖励；对消化县级基本财力缺口取得成效的地区，给予保障性奖励，支持地方财政弥补财力缺口。

在中央决定全面建立健全县级基本财力保障机制以后，国家大幅增加了奖补资金。据财政部介绍，2010年中央财政下达县级基本财力保障机制奖补资金475亿元，2011年这一资金则增加到775亿元。“以奖代补”政策极大地调动了地方各级政府加强县乡财政建设、保障和改善民生的积极性，取得了“四两拨千斤”的显著效果。江苏省的9个基本财力缺口县由于积极缓解财力缺口，都得到了国家的资金奖励，“今年全省的县级财政基本没有问题了。”来自地方财政管理部门的潘永和对这一机制给予高度肯定，“弥补了地方财力不足，是对已分配转移支付的补充和完善，激励地方努力缓解县乡财政困难。”

因此，他建议，“进一步建立健全全国性的县级财力保障机制，针对不同地区实际，完善奖补办法，加大补助规模，加大激励补助力度。”对于潘永和的呼吁，财政部也给予了明确答复，“将继续完善县级基本财力保障机制奖补政策、加大奖补力度，健全对地方的激励约束机制；督促地方政府强化责任，加大对基层财政的财力倾斜和支持力度，逐步提高县级财政基本财力保障水平。”

“财政部专门跟我联系说，2011年县级基本财力保障奖补资金比2010年增加了300亿元，2012年还将增加。有实际举措的回应，力度也大，我非常满意。”潘永和对本刊记者表示。

姜健代表通过调研也看到现行县级基本财力保障机制的可行和实效，不过，一些地方财政部门也向她反映，由于县级财政的支出责任和范围仍未明确划分，使得一些县财力与支出责任仍然难以匹配，县级基本财政保障机制有待完善和稳定。“应该把重点放在保障县级政府的一般公共服务、公共安全、教育、社会保障、环境保护、农林事务等支出，至于县级政府的经济性支出和未来不断变化的增量性的公共服务项目支出，则可以根据社会经济发展形势的变化及其对财政基本支出的实际需要，进行适当调整。”姜健建议。

代表们还认为，建立、完善县级财力保障机制的同时，应该对现有财政制度进行改革，完善省以下财政体制，推进“省直管县”财政管理方式改革。

“从当前和今后发展来看，完善中央和省级财政对县级基本财力的转移支付保障机制，必须发挥好激励和补助的政策导向，在完善奖补结合的财政体制方面，关键是解决财力性转移支付资金比例过低、专项转移支付资金比例过高的转移支付资金结构不合理问题和转移支付资金拨付不能及时到位问题，通过完善转移支付实施办法，调整转移支付资金结构和采取转移支付资金限期拨付到位等措施，确保县级财政能够统筹安排与合理使用上级拨付的转移支付财力。”姜健建议完善财政管理体制，明确上级财政的转移支付保障责任。

对此，财政部在答复姜健的建议时表示，“中央财政将逐步提高一般性转移支付的规模和比例，大力推进专项转移支付的清理整合工作，不断改进转移支付测算办法，提高财力薄弱地区的基本公共服务保障能力。”“财经委、财政部对代表建议的态度非常认真，财政部作出了有实质举措的答复，我感到了他们对代表建议的重视。”姜健告诉记者她对建议的办理很满意。

“县级财政是国家财政的重要组成部分，是维护基层政权运转和社会稳定、向群众提供基本公共服务的物质基础。通过办理重点建议，不断完善支持县级财政发展的政策措施，促进了基层财政良性运行、县域经济发展乃至整个社会的和谐与稳定。”财政部在向全国人大常委会办公厅报告重点建议办理情况时表示，县级基本财力保障机制的建立和完善，离不开全国人大的关心和指导，更离不开人大代表的支持和推动。（记者 谢素芳）

以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，2010年，国家建立和完善了县级基本财力保障机制，实行了“以奖代补”的激励约束机制 图/CFP