日前，自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》。市级国土空间总体规划是市域国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领，是“多规合一”改革成败的关键。《指南》的发布，预示国土空间规划体系中承上启下的关键层级已经全面展开，引发业界热烈讨论。现邀请专业人士从不同层面对《指南》的要点展开解析。

在转换与调整中提升空间价值

李宗义 勾斌 项亚楠 黄秋童

在生态文明建设背景下，国土空间规划面临着促进区域协调发展、形成绿色生产生活方式、塑造高品质人居环境、实现国家治理水平现代化四大方面的新要求、新考验。市级国土空间总体规划作为“五级三类”规划体系中的重要部分，起到承上启下的关键作用，是对国家战略部署的细化落实与区域开发保护的具体安排，也是对这些要求的技术性落实，其重要性不言而喻。

近日，自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），明确了市级总规是城市落实新发展理念、实施高效能空间治理、促进高质量发展和高品质生活的空间政策，确定了九个方面的主要编制内容，为我们编制符合新时代新要求的市级总规指明了方向。结合实际工作，我们认为，围绕国土空间规划面临的四大考验，在规划编制中需要重点处理好四组关系。

全局视野与地方特色

把握全局和地方的关系是促进区域协调的关键所在，在《指南》的九项内容中，重点体现在明确发展目标战略、优化空间总体格局、彰显地方地域特色等部分。

首先，规划不能只着眼于本行政区域，要树立全局视野，把握发展大势，充分体现战略性。以四川的城市为例，在战略目标的研究过程中，要主动把地方发展放到党中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局、推动成渝地区双城经济圈建设等重大战略部署中进行谋划，通过区域规划统筹协调各类要素并处理好相邻关系，找准城市自身的目标定位，使城市在借势实现发展的同时也为大局贡献力量。其次，在总体格局的构建中，要贯彻落实协调、开放、共享理念，增强中心城市和市域内优势区域的经济和人口承载能力，统筹要素指标，在市域内构建优势区域重点发展、生态功能区重点保护的发展格局。同时，也一定要重视国土空间的地域特征，不能脱离地方的自然地理格局来编制规划。“一方水土养一方人”，规划要尊重地方的资源禀赋和发展特征，不论是评价评估指标体系的建立、国土空间发展问题风险的把握，还是地域特点和文化特色的彰显，都要因地制宜、符合实际。

资源利用与价值提升

我们要形成绿色的生产生活方式，关键在于处理好资源利用和价值提升的关系，规划编制中要切实掌握《指南》九项内容中强化资源环境底线约束和推进国土整治修复两个部分的要求。

从国土空间全域全要素来看，人与自然是生命共同体，整个国土领域的有效利用和价值提升并不只是从人的角度出发，各类资源要素本身就已经有着自己的价值体现，即使是无人的原始森林也是一种空间利用方式。国土空间规划是对一定区域国土空间的开发保护在空间和时间上作出的总体部署与统筹安排，因此规划本质上就是对空间现有使用方式的一种调整和转换，而不是在一张“白纸”上自由作画。每一寸国土都是有价值的，当我们规划将某种资源的一种用途转换为另一种用途时，应对规划的可行性和必要性从底线约束和价值提升两个方面进行检验。底线约束方面，通过坚持生态优先、坚持粮食安全不可动摇、科学划定三条控制线等，对用途的调整进行刚性管控。价值提升方面，首先要对价值进行判断，包括社会价值、经济价值、环境价值等；其次重点对不同价值之间进行取舍，如“绿水青山就是金山银山”体现了不因一时利益破坏生态环境的生态价值，又如最近热议的“合村并居”反映了尊重村民意愿、不得损害村民利益的人本价值。总体而言，国土空间规划不是简单的工程问题，其目的是在综合考虑社会、人文、生态等价值体现的基础上，通过资源合理利用、空间用途调整实现空间价值的提升。

规模发展与结构优化

塑造高品质人居环境需要改变传统发展模式，处理好“量”和“质”的关系，在规划编制中要重点落实《指南》九项内容中优化空间结构和提升连通性、完善公共空间和公共服务功能、完善基础设施和推进城市更新等部分的相关要求。

国土空间规划是一个通盘的考虑，既强调了约束，也关注了发展；无论针对人还是针对用地，都要既体现量的改变，更注重质的提升。过去，我们把人作为一种生产资料来进行配置，重点关注的是人口规模。在新的国土空间规划中，需要更加关注人口的结构、人的行为活动和人的各方面感受等内容。在发展方式上，摒弃“先生产、后生活”的发展思想，强调开发与保护并重的规划建设模式，追求宜业宜居的生产生活环境，从工业逻辑回归人本逻辑，实现从“产城人”到“人城产”的转变。在发展规模上，避免城市“摊大饼”“画大圈”现象，改变规模驱动方式，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，通过空间结构的供给侧改革，合理确定城市规模。在空间布局上，一方面停止对单一功能大区域的规划，推动产城融合，从结构性的变革入手解决城市病；另一方面推动城市更新补齐民生短板，通过对人群结构和相应需求的科学分析，合理配置公共服务设施，围绕生活圈的构造保证城市的公共利益。同时，将传统的集中式大型城市公园打散，合理构建包含社区公园、口袋公园的绿地系统，让城市景观资源辐射更大的空间范围，让更多身处城市不同地理位置的市民享受到城市公共开放空间带来的舒适便利。

美好蓝图与实施管理

实现国家治理水平现代化，需要在规划中处理好蓝图规划和政策规划的关系，在市级国土空间总体规划编制中更加注重规划的实施性。一方面，国土空间规划是能够直接反映群众幸福生活的美好蓝图。通过全面落实顶层设计，对空间发展进行战略性、系统性安排；通过构建社会发展和资源环境相协调的空间格局，为人民群众创造良好生产生活环境；通过探索解决不平衡不充分问题的发展新路子，创造高品质生活。另一方面，国土空间规划不只是预测未来，也不仅仅是描绘未来，而是要能够对未来的不确定性进行应对，进而塑造更加美好的未来，更强调操作性和实施性。具体而言，主要体现在时间和政策两大方面。时间维度上，规划要编制国土空间近期计划、年度实施计划等内容，作为分阶段实施国土空间总体规划的重要依据，并且做好统筹协调，规划目标要与国民经济和社会发展规划相衔接；政策维度上，规划要注重政策设计，没有政策和机制保障的规划没有实施价值。因此，在落实和细化主体功能区等政策的同时，规划需要结合实际情况，提出具有针对性、可操作的财政、投资、产业、环境、生态、人口、土地等规划实施政策措施，以保障规划目标的实现。

（作者单位：四川省国土空间规划研究院）

市级规划“一张图”建设路线图

范延平 赵越

自然资源部印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，明确指出要开展国土空间规划“一张图”建设，形成市级总规数据库，作为市级总规的成果组成部分同步上报；建立国土空间基础信息平台，基于国土空间基础信息平台同步建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

因此，开展市级国土空间规划“一张图”建设是开展市级国土空间总体规划编制工作的重要内容，也是全国国土空间规划“一张图”的重要组成部分。

数据标准先行，确保数据质量、协调统一

为了确保数据上下一致、规范统一，需要数据标准先行。国土空间规划“一张图”建设的数据标准，包括一张底图建设的相关数据标准以及国土空间规划的数据标准。

一张底图的建设需要根据数据构成，参照各类国家或行业数据标准，如第三次全国国土调查数据库标准、基期数据转换规则等。国土空间规划的数据标准包括数据库标准、成果汇交要求和数据质检细则等，规范各级各类规划编制成果的内容、格式与组织形式等。

市级国土空间总体规划数据标准由自然资源部统一制定，在纵向上对接部、省下达的相关要求，向下衔接县、乡镇总体规划及详细规划数据标准，横向上衔接相关专项规划的数据库要素与汇交成果内容。各地可在国家统一标准的基础上，根据实际需要对数据标准内容进行拓展，指导本地区国土空间规划“一张图”建设。

形成一张底图，统一国土空间规划底数

新时代的市级国土空间规划要在充分尊重自然本底、国土空间开发保护现状及风险评估的基础上进行编制。因此，以第三次国土调查数据为基础，整合、叠加补充调查以及“双评价”（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价）、“双评估”（规划实施和灾害风险评估）和规划编制所需的自然地理格局、生态环境、历史文化、社会经济、现行规划和审批管理等各类数据，形成全市坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图。一张底图形成后应统一纳入国土空间基础信息平台，作为全市开展国土空间规划编制工作的基础。

支撑规划编制，落实全域统筹、规划传导

开展“双评价”和“双评估”，打好规划基础。基于一张底图，在资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价以及规划实施和灾害风险评估成果的基础上开展分析，找出人地关系矛盾、开发与保护之间的矛盾，掌握资源环境承载能力短板以及潜在的灾害风险，为规划决策提供支持，为科学编制规划提供重要依据和参考。

“双评价”和“双评估”形成的相关成果应随同级国土空间总体规划一并论证报批入库并纳入国土空间基础信息平台。

统筹全市开发保护总体格局，划定空间底线。在“双评价”和“双评估”的基础上，城市应充分体现底线思维，以保护优先、协调发展、高质量发展等为原则，落实国家和省主体功能区战略，形成国土空间开发保护总体格局，科学有序布局生态、农业、城镇等功能空间。

优先统筹、协调和落实生态保护红线评估调整、自然保护地整合优化、永久基本农田整改补划等工作，划定生态保护红线与永久基本农田，强化底线约束；全市上下联动，逐步协调、划定城镇开发边界。此外，各地应根据地方资源禀赋，针对历史文化、能源矿产、生态绿地、河湖水网等需要保护或存在洪涝等灾害风险的区域，划定城市“四线”（城市绿地、历史文化街区和历史建筑、重要城市基础设施、城市地表水体的边界控制线）、洪涝风险控制线等。

全市总体格局与重要控制线确定后应根据市级数据库标准的要求，统一纳入全市国土空间规划“一张图”。

分级分类落实规划目标、坐标、指标传导。在总体格局和空间底线之上，全市通过市域、中心城区、县（区）、乡镇等各个层级，以及总体规划、专项规划、详细规划等三类规划，分级分类落实省级主体功能到市县规划分区、乡镇以及详细规划用途分类的分区功能传导，落实主体功能区战略目标、重要控制线的空间管控边界以及规划的核心约束性指标，落实规划目标、坐标、指标与空间战略和要素的传导。

市级国土空间规划“一张图”要支撑对重要管控区域、边界及指标的动态监测、评估和预警。

审查规划成果，确保上下一致、横向衔接

全市各级各类国土空间规划成果按照数据标准逐级上报后，可充分利用信息化手段，基于市级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，辅助规划成果的审查报批工作，确保下级国土空间规划不突破上级国土空间规划确定的约束性指标，不违背上级国土空间规划的刚性管控要求。

市级交通、水利等相关专项规划在编制和审查过程中应与“一张图”进行核对，从而避免“规划打架”，确保规划目标、坐标、指标的传导落实。市级规划管理部门可根据实际，通过信息化手段实现规划成果接件、任务分派、意见征询的全过程信息化支撑。

各级总体规划、详细规划和相关专项规划批复后，应按照国土空间规划数据标准，逐级汇交，形成全市国土空间规划“一张图”。

加强实施监督，保障依规实施、动态维护

全市国土空间规划“一张图”是实施国土空间用途管制和规划许可的前提和依据。在规划成果纳入国土空间规划“一张图”后，可通过国土空间基础信息平台为相关行业主管部门提供规划底板数据及合规性审查、规划条件提取等服务，依据市级总体规划、专项规划辅助重大项目选址与用地预审，确保用地符合国土空间规划，支撑“多审合一”；依据市县详细规划以及城市设计，提取规划设计条件，作为核发规划许可与土地供应的重要内容，以及建设方案审查与竣工验收规划核实的重要依据，推进“多证合一”“多验合一”，确保各类开发利用行为依规实施。

在规划实施过程中，应充分借助信息化手段，加强规划实施监督，及时发现问题与风险。通过系统接入规划实施过程中产生的各类数据，基于规划实施监督的指标体系与模型体系，辅助全市开展规划实施动态监测预警和城市体检评估。重点监测由国家及省分解下达到市、县、乡的传导管控约束性指标执行情况以及违反生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、城市“四线”等重要控制线管控要求的开发利用行为；定期对城市发展体征进行综合体检评估；针对全域及所辖区、县（市）地区在规划实施中和实施后出现底线突破、指标执行不力及疑似违法行为等问题进行及时预警，并可通过系统推送等途径进行告知和警示。

通过对规划实施的支撑和监督监管，为规划的调整、修编提供决策依据，实现全市“一张图”的动态维护。

建设国土空间规划“一张图”是在新时期规划改革的背景下，对数据内容、数据标准、系统应用和配套机制等规划信息化建设多方面的重构与创新，是支撑规划全周期管理和城市体检评估统一的重要保障。目前，各地国土空间规划编制及“一张图”建设的工作仍需要汇集多方智慧，借助信息化技术，基于国土空间基础信息平台与国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，建好市级国土空间规划“一张图”，为形成全国国土空间规划“一张图”、打造智慧规划和智慧城市打下坚实基础。

（作者单位：自然资源部信息中心）

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