【内容提要】 印度洋“12·26”地震海啸灾难已经造成15万多人死亡，数百万人无家可归。损失如此惨重的主要原因是缺乏危机预防、预警和预控机制。我国与这次主要受灾的印度洋沿岸各国一样，历史上很少发生海啸，很容易轻视和忽略危机预防、预警和预控。因此，我们应当从这次惨剧中深刻吸取教训，居安思危，努力建立起较为完善的危机前管理机制，真正防患于未然。

　　【关 键 词】地震海啸灾难/预防/预警/预控

　　　2004年12月26日发生的印度洋地震海啸灾难，由于受灾国家对突发事件管理缺乏足够的认识，平时没有进行任何准备，既未制定有关应急预案，进行必要的制度准备、技术准备和物资准备，也没有对各种人员进行海啸逃生的各种宣传和培训，当海啸发生时，没有任何预警信息和预警措施，结果造成巨大的灾难和损失。本文拟对这一危机事件及其原因进行分析，重点是吸取这次悲剧给我们带来的惨痛教训，并针对我国公共危机管理方面存在的问题提出相应的对策。

　　一、印度洋“12·26”地震海啸灾难给我们带来的惨痛教训

　　（一）印度洋“12·26”地震海啸灾难概况

　　2004年12月26日，印度尼西亚苏门答腊岛附近海域发生40年来最强烈的地震并引发海啸，地震震级达到了里氏8.9级，美国地质调查局已经根据震级把此次地震列为有记录以来的第五大地震。地震的威力巨大，相当于3000枚原子弹，地震及其引发的海啸波及的国家包括印度尼西亚、斯里兰卡、印度、泰国、马尔代夫、孟加拉国、缅甸和马来亚等国。甚至连远在东非的索马里，死亡的渔民也超过了100人。这次罕见的地震海啸灾难在短短几个小时内就演变成一场巨大的人间惨剧，至今各国统计的遇难人数已经超过15万（注：《印度洋地震海啸死亡人数超过15万》，责编：刘雅虹，央视国际（2005—01—03—17：06）。）。而且，随着救援行动的进一步展开，死亡人数还会不断攀升。据印度尼亚西驻马来西亚大使鲁斯蒂哈多表示，印度洋海啸的重灾区，印尼齐亚省的死亡人数估计超过40万人，很多受灾地区，搜救人员还没有前往执行救援任务，有些岛屿已不存在人迹。苏门答腊岛西海岸上的一些小岛甚至完全被淹没，已经消失。这场灾难的总死亡人数可能超过50万（注：《遇难者可能超过50万》，《重庆商报》，2005—01—01，B3版。）。到目前为止，受害国已经多达25国以上，受灾人数已达数百万，造成的经济损失更是难以计算。

　　（二）印度洋“12·26”地震海啸为什么会造成如此巨大的损失

　　笔者认为，这次灾难之所以造成如此惨重的人员伤亡，最主要的原因是缺乏公共危机管理中的预防、预警和预控机制，即危机前管理的缺失。按照当前世界上比较流行的理论，危机管理可以分成危机前（Precrisis）、危机（Crises）和危机后（Postcrisis）三个大的阶段，每一阶段可再分为不同的子阶段。危机前阶段可分为三个子阶段。第一个子阶段是危机预防，即危机征兆出现前的危机管理。第二个子阶段是危机预警，即出现危机征兆后，危机大规模爆发前的危机管理。主要是发现信息、处理信息、确认信息和发布信息。第三个子阶段是危机预控，即发现和确认危机征兆后所采取的旨在迅速化解危机，避免危机扩大和升级，避免造成重大伤亡和损失的实质性措施。每个阶段的管理都有自己特殊的目标、任务和措施。每个方面的工作都非常重要。

　　建立公共危机的预防、预警、预控机制是避免危机大规模爆发的有效方法，公共危机的管理能否成功，在很大程度上取决于是否建立了较为完善的危机预防、预警和预控机制。也就是说，危机管理成败的关键在于危机前阶段。因此，预防为主，准备在先，是现代危机管理的一条重要原则。

　　从印度洋“12·26”地震海啸来看，问题似乎主要反映在应急处理阶段，但仔细分析，问题的根子却在危机前阶段，即危机的预防、预警和预控。在印度洋沿岸，竟然没有一个海啸预警中心，也缺乏与国际海啸预警系统的联系途径。地震震中在海底，震波传递到海岸一般需要20分钟到2个小时，而印度洋沿岸各国，如果建立有预警机制，或者与国际海啸预警系统有密切的联系，就能够赢得了这宝贵的逃生的20分钟，如果当地居民和游客又经过了必要的宣传和培训，加之当地政府组织得力，人们完全有足够时间逃生，大部分的死亡完全可以避免。而事实上却恰恰相反，其中的原因值得我们深深反思。笔者认为，这次灾难的主要教训包括：

　　1.危机的预防机制严重缺失。公共危机的预防，是指危机发生前，政府和社会所采取的旨在避免危机发生，防止（未来可能发生的）危机扩大、减少危机损失的各种措施，包括思想准备、组织准备、制度准备、物资准备和技术准备。

　　危机预防是危机管理的第一步，第一个阶段，也是减少危机发生、减少危机损失的关键，是其它危机管理措施的基础。危机预防的目的有两个：一是通过平时采取的预防措施消除危机的隐患，从而避免危机发生；一是通过充分的思想准备、组织准备、制度准备、物资准备和技术准备为（未来可能发生的）危机的爆发设置层层“屏障”、建立各种“防火墙”，提高整个社会抵抗危机的“免疫力”，一旦危机爆发，就能及时启动应急预案，从容应对，从而避免危机扩大，防止危机升级和失控，尽可能减少危机造成的损失。

　　从印度洋“12·26”地震海啸灾难来看，危机的预防机制几乎是一片空白，而危机管理的其他环节，都以危机预防为前提和基础，没有危机预防，其他危机管理环节都不可能发挥有效的作用。印度洋“12·26”地震海啸之所以很快从自然灾害演变为可怕的惨剧，就是因为危机管理没有发挥出应用的作用。

　　（1）对地震海啸火灾缺乏预防意识。由于印度洋很少出现海啸，规模如此巨大的海啸更是凤毛麟角。这就使印度洋沿岸国家降低了防范意识。首先是各国政府对可能出现的海啸灾难缺乏正确的估计，没有在全社会培育必要的预防文化，没有制定出必不可少的应急预案，更没有居安思危地给民众提供防护教育、对民众进行海啸来临的逃生培训。由于对海啸缺乏防范意识，各国在沿海旅游景点修建了大量的房屋，改变了传统村落建在内陆的习惯（注：新华社：《“海景房”被指灾害祸首》，《重庆经济报》，2005—01—02，14版。），使大量的人口都暴露在海啸的威胁之下。当灾难突然降临时，大家都毫无防范，政府无所作为，民众则完全没有意识到这场灾难的可怕程度。许多人都没有自救的意识，在“清醒”过来之前就丧失了性命。不少好奇的小孩为了看个究竟被大浪卷走。更为典型的是，一些人为捡鱼丢了命。美联社摄影记者阿马拉辛哈说：“第一波巨浪带上一大堆鱼，当浪退了之后，一些鱼留在岸上。一些居民跑上捡鱼的时候，第二波巨浪到来了，那些捡鱼的人不见了……不到十分钟后，在一条仅有6公里长的路上，我看到了24具尸体。”（注：《海啸已夺走2万余性命受灾九国面临大瘟疫威胁》，荆楚网，新闻湖北，国际，（2004—12—2806：36：46），资料来源：新华社。）很显然，如果进行了预防教育，这些人都不会丧命。与此形成强烈反差的是，破坏性海啸主要发生在太平洋地区，北美、亚洲和南美环太平洋各国都加入了国际海啸监控网络。但印度和斯里兰等多个环印度洋国家都考虑到印度洋并非破坏性海啸的多发海区，没有加入。太平洋地区各国都不同程度地建立了海啸预警系统，尤其是居住在日本沿海的人、居住在美国加利福尼亚沿岸的人大都接受过海啸逃生的相关指导（注：海啸预警机制亟待建立，http：//www.enorth.com.cn 2004，12—28 10：21，稿源：京华时报，编辑：周世漪。），因此，这些地区的海啸灾难虽然较多，却从未造成过如此惨重的伤亡。可见，危机意识至关重要，思想意识不到位，其他的预防措施也无从谈起。

　　（2）缺乏危机管理的常设机构。发达国家一般都设有危机管理的常设机构。这些机构平时负责组织各种危机的研究，总结经验教训，制定有关的政策和措施，组织落实危机预防的各种工作，进行各种准备。危机一旦爆发，这些常设的危机管理机构就成为危机应急的指挥部。而这次地震海啸灾难的各受灾国几乎都没有建立危机管理的常设机构，造成对海啸毫无认识，毫无研究，毫无准备，毫无防范。海啸灾难发生之后，才匆忙组建临时的救灾指挥部。根本没起到避免危机造成重大伤亡的作用。

　　（3）缺乏海啸预防和应急救援的法律规范。对于任何一个现代社会来说，灾难危机都是不可避免的。为了战胜危机，政府负有不可推卸的责任。但政府的行为必须受到法律的规范，同时，也只有通过法律的规范，才能真正整合全社会的力量，来战胜危机。从这次地震海啸灾难来看，各受灾国普遍缺乏较为完善的应对海啸的法律规范。前文提到的在海边大量建造“海景房”，人口向海边聚集，就是制度规范缺失的典型例证。由于缺乏有效的法律规范，也就不可能建立起行之有效的应急预案，就不可能把危机损失控制在最小范围。

　　（4）缺乏应对地震海啸灾难的技术准备。应对危机需要大量的技术和设备，包括软件和硬件。软件主要指危机预防和应急处理的技术，包括理论和技术研究、各种监控测试技术、应急预案、各种评估指标等；硬件主要是指各种危机应对的设施和设备，包括预防设施、预警设施、预控设施、救援设施等。这次地震海啸灾难的各受灾国无论是在软件和硬件方面的准备都存在严重的不足。预防、预警、预控和救援技术都十分落后，各种设施设备都十分缺乏，就连最基本的预警技术和设备都处于空白状态。所以，一旦灾难降临，人们都全无所知，毫无防备。灾难发生后，由于交通设施破坏严重、救援技术落后，加上有的地方政府完全瘫痪，救援行动举步维艰，甚至还可能爆发大规模的瘟疫。

　　（5）缺乏应对地震海啸灾难的物资储备。按照应急预案，对各类物资做好战略储备，是战胜危机的重要条件。从这次地震海啸灾难来看，各受灾国在物资储备方面都存在不同程度的缺陷。各种救援物资都存在较为严重的短缺。尤其是救援物资和各种药品出现较大范围的断档。有的地方到处堆满了经过海水长时间浸泡已经高度腐烂的尸体，人们的生存环境受到极大破坏。这些都给救援行动和重建家园带来了很大困难。

　　2.危机的预警和预控机制缺失。公共危机的预警是指在已经发现可能引发危机的某些征兆，但危机仍未爆发前所采取的危机管理措施；如有关危机的信息搜集、信息传递、信息处理和信息识别，以及信息发布等。

　　建立危机预警机制的目的有两个：一是及时发现危机信息，对爆发危机的可能性作出准确的判断；二是及时发布危机可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员，或全社会的警惕。科学的危机预警机制是应对危机、战胜危机的法宝。但是，由于危机具有突发性、紧急性和高度的不稳定性，加之危机的先兆可能很微小，很不容易察觉，很容易被忽略，因此，其预警工作难度很大。有时候，也可能危机征兆出现的频率很高，以至麻痹了人们的神经，未能引起人们重视。还可能从先兆出现到危机爆发的时间很短，有关部门来不及作出反应。因此，能够准确捕捉到危机的征兆，并从这些征兆中预测到危机可能发生，并迅速采取预控措施，同时，按照法定程序，对公众，或者对特殊群体发布危机的有关信息，引起公众的警觉，是战胜危机的关键。

　　预警机制的缺失是印度洋“12·26”地震海啸灾难酿成惨剧的一个重要原因。预警机制缺失也是缺乏预防意识的直接后果。预警机制缺失的表现：第一，是没有建立起高效的危机预警监测系统，在印度洋沿岸，竟然没有一个海啸预警中心，无法搜集海啸即将来临的宝贵信息。此次大海啸来临时，科学家和气象监控网络已记录到了印尼地震的数据，但在海啸发生的印度洋地区，由于没有部署监控海浪的传感器，科学家无法判断海啸的袭击方向，只能任由海啸袭击前的宝贵预警时间一点点流逝。第二，没有建立起开放、灵敏、准确的信息搜集和信息传递系统和信息确认系统，也未建立相关的制度，自己无法搜集和传递海啸来临的信息，即使搜集到信息，也没有制度来保证有关部门发出预警警报。据泰国《国家报》报道，泰国气象局在收到信息时因为担心会给旅游业造成重大损失而没有发布海啸预警（注：中新社：《泰国气象部门有警不报》，《重庆经济报》，2004—12—31，A22版。）。第三，预警机制的缺失，还造成印度洋沿岸国家在与其他国家分享信息时渠道不畅。此次海啸前，美国地质调查局检测到地震后，试图通知印度洋沿岸各国做好准备，可竟然无法找到与这些国家沟通的途径（注：《海啸已夺走2万余性命受灾九国面临大瘟疫威胁》，荆楚网，新闻湖北，国际，（2004—12—2806：36：46），资料来源：新华社。）。地震震中在海底，震波传递到海岸一般需要20分钟到2个小时。这次海啸从苏门达腊到斯里兰卡用了半小时，到印度1.5小时，到泰国1小时，到马尔代夫2小时，而在大多数地方，人们跑到安全地方只要几分钟。显而易见，如果印度洋沿岸各国，建立有预警机制，或者与国际海啸预警系统有密切的联系，就可以在最短时间内获得预警信息，就能够赢得宝贵的逃生时间，如果当地居民和游客又经过了必要的宣传和培训，加之当地政府组织得力，人们完全有足够时间逃生。大部分的死亡完全可以避免。

　　2004年12月27日的《曼谷邮报》援引泰国气象厅前预报专家他玛萨罗·史密斯的话说，虽然地震很难预测，但地震引发的海啸却具有可预测性。气象局有1个小时的时间发布紧急预报，从而疏散人群，但他们没有做到。气象厅首席大气预报员卡塔武滴·马莱罗加纳西里说，气象厅在26日上午9时通过电视和广播发出了泰国南部海域可能发生大浪的预报。但是这一警报来得太晚了，此时第一波海啸已经席卷了泰国南部安达曼海沿岸地区（注：《印度洋为何没有“海啸预警”？灾难凸现无奈》，www.xinhuanet.com.2004—12—28，15：51：10来源：新民晚报。）。泰国总理他信正视察旅游胜地曾吉岛时也明确表示，过去我们没认识到，现在认识到了预警机制的重要性，无论有没有外国的支援，我们都要建立预警机制（注：中央电视台新闻屏道新闻节目，2005—01—03，8：00。）。建立预警机制需要花费数百万美元，但与海啸灾难造成的损失相比，只能是九牛一毛。

　　危机的预控，是指在发现危机征兆和危机信号，并进行确认后，迅速采取措施，对危机进行及时、有效的控制，防止危机扩大，尽可能用较小的代价迅速化解危机，避免造成重大人员伤亡和危机升级。危机预控的目的主要包括两个方面：一是发现危机征兆，确认危机可能爆发时，迅速采取措施，把危机消灭在萌芽状态；二是即使不可能把危机消灭在萌芽状态，也要尽可能采取措施缓解危机程度，避免危机扩大和升级。

　　危机预控和危机预警都是公共危机管理的两个阶段。从相同之处来看，它们都是发现危机征兆后所采取的一系列危机管理措施。从时间顺序来看，危机预警在前，危机预控在后，因为必须首先发现有关危机的信息，并对这些信息进行传递、分析、确认，然后才可能采取预控措施。可见，危机预警是前提，是基础，而危机预控是对危机预警的理性反应，是危机预警的延续。危机预控对危机预警有很大的依赖性，没有危机预警提供及时准确的危机信息，危机预控就不可能实施，更谈不上效果。相反，没有危机预控，危机预警的作用就不可能充分发挥，因为危机预控是危机预警的一个主要目标，危机预警的很多措施，就是为了给危机预控留下更大的空间，就是为了使危机在大规模爆发前被控制。可见，二者相辅相成，缺一不可。

　　这次印度洋“12·26”地震海啸灾难，由于危机预警机制的缺失，危机预控就成了一句空话。当可怕的海啸来临时，人们根本没有认识到这是一场巨大的灾难，甚至还跑去看希奇，跑去捕捉海浪带来的鱼。因此，无论是政府，还是其他组织，都不可能采取预控措施，避免海啸造成巨大的破坏。

　　二、我国必须深刻吸取惨痛教训，完善危机管理体系

　　总的来说，公共危机的预防、预警、预控同样也是我国公共危机管理中的薄弱环节。我们应当从印度洋“12·26”地震海啸灾难吸取什么教训呢？

　　（一）建立较为完善的危机预防机制

　　危机管理成败的关键在于危机前阶段。因此，预防为主，准备在先，是现代危机管理的一条重要原则。但在现实生活中，危机预防又是最容易被轻视、被忽略的方面。就海啸灾难而言，我国与这次主要受灾的印度洋沿岸各国一样，历史上很少发生海啸。据中国地震局提供的材料说，中国渤海、黄海一般不产生地震海啸大洋海啸对其沿岸也无影响。东海、南海，特别是台湾岛附近海域具备产生海啸的条件，是产生地震海啸的危险地段。中国处于浩瀚的太平洋的西部，海区辽阔，海岸线绵长曲折。我国海区大部是浅水大陆架地带，该带平缓宽阔，外围又有成串的岛屿、暗礁环绕，形成一道天然屏障，不利于地震海啸波的传播。1960年智利大海啸，对菲律宾乃至日本这些地方都造成了灾害，但传到中国东海的吴淞一带，浪高仅15至20厘米，没有形成灾害。历史上，1605年7月13日，海南岛琼山7.5级地震引起了海啸，导致近海的70多个村庄沉陷为海。1867年12月18日发生在台湾基隆北海中的6级地震引起了海啸，说明从台湾到海南岛一线的海区，存在地震海啸的可能性（注：海啸预警机制亟待建立，http：//www.enorth.com.cn 2004，12—28 10：21，稿源：京华时报，编辑：周世漪。联合国官员称亚洲海啸预警系统2005年前建成，作者：星晨，编辑：王秀，来源：tom科技时间：2004—12—31 09：55：20。）。

　　可见，历史上很少发生海啸，很容易成为我们放松警惕，放弃危机预防的借口，从这次印度洋“12·26”地震海啸灾难来看，这正是最大的危险所在。因此，我们应当从这次惨剧中深刻吸取教训，居安思危，努力建立起较为完善的危机预防机制，真正防患于未然。而危机的预防，可以概括为几个方面的准备：

　　1.思想准备。要防止危机发生，各级政府和全社会都必须牢固树立公共危机的预防意识。预防公共危机发生是政府的职责。政府应利用各种媒体和宣传手段，培养民众的危机意识，在民众中广泛宣传应对危机的各种知识，对可能面临某种危机的群体进行有针对性的教育，有针对性地开展各种演练和培训，让广大群众学会危机状态下的自救、互救，以及如何配合公救。在全民中培养公共危机的“预防文化”。

　　2.组织准备。目前，我国尚未建立全国性的常设公共危机应急机构，全国性的公共危机应急系统也尚未形成。一旦危机发生，往往是临时成立应急机构，或者临时把应急任务交给某个政府部门，头痛医头脚痛医脚，整个运行机制还不顺畅。因此，当务之急是组建常设性的危机管理机构。中央政府和省一级政府都应建立公共危机管理的常设机构，全国形成一个危机应对的网络。这些机构平时主管总结危机管理经验教训，制定危机管理预案，制定和实施预防危机发生的各种措施。一旦危机爆发，这些机构立即成为应对危机的一元化指挥中心，负责指挥、协调各种危机管理机构。要建立高效的、多元化的应急救援队伍。在政府与政府之间，地方政府与中央企业之间，不能有危机管理的“脱节”和“盲区”。在危机管理方面，各省、自治区、直辖市应当实行资源共享，一方有难，八方支援。同时，还必须建立政府与社会应对危机的合作机制。

　　3.制度准备。在修改宪法的基础上，尽快制定《紧急状态法》，努力完善各层次、各领域的应急法律规范，逐步建立和健全公共危机管理密切相关的法律制度、包括应急行政程序制度、应急行政强制制度、应急政府信息公开制度，应急行政征收征用制度、应急行政指导制度、紧急刑事法律制度，以及纠纷解决制度、国家赔偿（补偿）制度等。使危机预防和危机管理规范化、制度化。

　　4.技术准备。技术准备的范围很广，主要包括以下几类：（1）针对一切可能发生的危机，分别制定预防措施和应急预案。但是，各地发生的许多危机表明，不少地方制定的危机管理预案在应急处理中没有发挥应有的作用。其主要原因，一是不少应急预案是千篇一律、互相抄来抄去的官样文章，没有经过专家论证，预案缺乏科学性和可操作性，这样的应急预案在实践中自然就起不到作用。二是应急预案制定以后就被束之高阁，各有关部门都没有按预案做好充分准备，一旦危机发生，应急预案当然就难以实施。三是各级地方政府、政府部门、事业单位、企业都制定有自己的应急预案，但相互之间缺乏协调，各种预案相互矛盾，难以操作。四是地方和部门把应急预案视为自己推卸责任的护身符，这样的应急预案，无论怎样“立即启动”，都只能成为摆设和“作秀”。要使应急预案具有较强的科学性和可操作性，就必须做到：第一，认真研究有关危机管理的先进理论，反复、深入地开展实证调查，把理论与实践有机结合，经过充分酝酿，制定出应急预案的草案；第二，组织各方面专家，进行反复论证和修改；第三，为应急预案的实施做好充分的准备；第四，在实践中反复修改、不断完善。（2）建立社会心理行为指标预警系统和各种灾害的监测系统，使我国政府能及时监测到危机影响下人们的心理行为变化，预测民众可能出现的个体、群体以及区域性的社会心理行为，监测各种可能发生的灾害、事故，以便有针对性地采取相应的科学措施，稳定社会情绪，安定人心，防止危机扩大。（3）危机管理机构和各级政府应对社会的各个方面进行经常性的诊断，找出可能导致危机发生的各种潜在因素，尽可能消除危机隐患。对于可能造成公共危害的企业，应该进行事先的安全和环保评估。划定伤害半径，不允许在人口较为稠密的地区建立高危企业。（4）加强公共危机预防的理论和技术研究，为危机管理提供有效的理论支持。不断改进和更新危机管理的技术装备，提高危机管理的整体效率。（5）整合特号资源，建立紧密联系，高效运作的应急信息系统，为快速预警提供有效的技术支持。

　　5.物资准备。为应对突发危机，必须做好物资上的充分准备，其中也包括技术装备。由于危机种类繁多，危机管理物资准备主要分两类，一类是各类危机都需要的通用物资，另一类是某一种危机的专用应急物资。物资准备主要包括三个方面：（1）按照每一种可能发生的危机分别制定的预防措施和应急预案，制定详细的应急物资储备计划。原则是既要满足危机应急处理的需要，又不要造成浪费。（2）建立石油、粮食等战略物质的应急储备和应急供应制度。（3）各级政府应做好危机管理的物资储备和设备维护工作。对各类危机都需要的通用物资的储备应由各级危机管理常设机构进行统筹和协调，避免各自为阵，造成浪费。

　　（二）强化公共危机的预警和预控机制

　　1.采取有效措施，强化公共危机管理的预警机制。主要包括以下内容：一是建立高效、快速、灵活的危机预警组织体系。二是分别建立针对各种危机的灵敏、准确的信息监测系统和各系统之间的信息共享机制；建立各种信息的传递、汇报制度、及时捕捉、收集相关信息。三是列出一切可能导致危机发生的各种事件和因素，建立快速、准确的信息分析系统和危机确认的指标体系，并在实践中不断加以改进和完善。这样，在发现危机征兆和迹象时，就能迅速进行分析和整理，及时作出准确的判断，按照可能发生的危机大小，采取相应的措施。四是在预测到危机可能爆发时，国家行政机关可依法决定和宣布我国的某一地区或某些地区进入预警期，或者发布某些预警信息，向公众发布可能受到威胁或者损害的警告或者劝告。决定和宣布预警期或公布预警信息的国家行政机关有权按照法律、法规的规定采取紧急预控措施，但不得擅自扩大自己的职权，侵犯公民的基本权利。五是宣布预警期或发布预警信息的国家机关要及时向全社全发布有关危机变化的新信息，让公众随时了解事态的发展变化，以便主动参与和配合政府的危机管理措施，提高危机管理的效率。六是在危机预警期间，国家对媒体的报道应进行适当的管理和引导，在充分保障老百姓信息知情权的前提下，防止媒体的非理性行为造成不必要的负面影响。七是加强危机预警的理论研究，加快危机预测、预警设施、设备的科学研究和攻关，不断提高危机预警能力。

　　2.建立健全预控机制。主要包括以下内容：一是建立高效的危机管理机构，事前作好危机处理的各种准备，使危机管理机构具有迅速控制危机的各种手段。二是预控措施能否成功，一要平时准备充分，二要预警信息快速、准确，三要有一支反应灵敏、行动迅速、效率很高的应急处理队伍。三是预控不是进入紧急状态，各级政府不能使用紧急权力，只能在政府的权限范围内依法采取必要的措施，如果仍不能迅速控制危机，应及时启动下一步预案。四是为了使政府既能有效采取预控措施，防止危机升级或扩大，又不至于破坏危机爆发前或进入紧急状态前的正常法律秩序，应在《紧急状态法》中明确规定政府在采取预控措施时的权力界限，即在涉及宪法和法律规定的公民基本权和问题时，政府的措施不得超越宪法和法律的明确规定。五是对于难以预见的突发事件，在宣布进入紧急状态之前，地方政府有临时处置的权力，但不得超越宪法和法律的明确规定，同时必须立即报请中央政府确认。中央政府有权依法制止地方政府采取的错误预控措施；全国人大有权依法制止中央政府采取的错误预控措施。

　　（三）加强国际合作，建立地区和全球的危机预防、预警机制

　　印度洋“12·26”地震海啸灾难是地区性灾害，但是其受害国却遍布全世界。这次灾难也明确告诉我们，灾害的预防和预警需要国际合作。这次海啸灾难损失惨重的一个重要原因，就是缺乏必要的国际合作。就拿海啸预警系统来说，由于价格昂贵，不可能每个国家都独自建立一套预警系统，最好的办法就是建立地区合作机制和全球合作机制，成本分摊，资源共享，信息共享。联合国国际减灾策略机构主任布里斯诺在一次发言中称，下月在日本神户，联合国将举行世界减灾大会，这次会议很可能为建立与太平洋预警系统相似的印度洋海啸预警系统打下基础。布里斯诺称，“各国政府应该更加重视灾难的预防，而不要只是在灾难发生后加以应对”。他预言一年之内南亚和东南亚地区将建立海啸预警系统（11）。日本拥有世界上最先进的海啸预警系统之一。日本气象厅一名官员28日说，日本会在明年3月建立一个预警中心，更好地为邻国提供帮助。日本还表示将为其他亚洲国家建立预警系统提供相关技术和经验（注：《印度洋海啸预警困局地震使小岛漂移20米》，作者：庄北宁，《世界计算机》，it.icxo.com（日期：2004—12—29 10：11），来源：《新闻晨报》（新华社供本报特稿）。）。

　　在危机管理方面加强国际合作，建立地区和全球的危机预防、预警机制，对我国来说是一个全新的课题。但在当今全球化背景下，我们必须转变观念，顺应历史潮流，为在我国建立更加开放，更加高效的危机管理机制而努力奋斗。

　　总的来说，危机预防、预警、预控机制是我国公共危机管理中的薄弱环节。存在的主要问题：一是缺乏足够的危机预防意识，无论是政府，还是公众，都不肯在危机预防上下功夫，而是等到危机爆发时再匆忙应战，效果当然不好。二是危机教育严重缺失，几乎处于空白状态。日本小学6年就有近40个课时的危机教育教学内容分别被安排在地理常识、历史启蒙、人与自然、国文等课程中。台湾危机教育内容在整个小学教学阶段也达到近30个课程，且延续到大学阶段，内容依次提高。我国危机教育缺失的后果是及其严重的。例如，2003年11月25日莫斯科友谊大学学生宿舍发生火灾，中国留学生死11人，失踪6人（已经无法辨认尸体），而邻室的日本留学生却无一人死亡，就是很好的证明。重庆“12·23”井喷事故的教训也告诉我们，如果事故现场周围的群众具有起码的自救、互救知识，绝大部分的死亡都可以避免。三是没有常设的危机管理机构，危机管理政出多门，投资分散，指挥混乱，联动困难，危机管理的预防、预警和预控机制很不健全。四是信息网络体系不完善，信息传递不畅通，缺乏严格的信息汇报制度，有的地方甚至对重大事故故意隐瞒不报。五是信息的分析和确认机制不健全，导致发现危机征兆后反应迟缓，错过危机预控的最佳时机。六是缺乏有效的预警和预控措施；没有预案或预案设计缺乏科学性和可操作性，导致预控效果不好或者彻底失败。

　　印度洋“12·26”地震海啸灾难告诉我们，危机预防、预警、预控是公共危机管理的关键环节，建立有效的危机前管理机制，是我国公共危机管理亟待解决的重要课题。

　　作者单位：西南政法大学公共危机管理研究中心。（重庆400031）　　

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