张良福 海南大学法学院教授 海南省南海政策与法律研究中心常务副主任

4月18日下午，民政部网站发布《关于国务院批准海南省三沙市设立市辖区的公告》，国务院于近日批准，海南省三沙市设立西沙区、南沙区。三沙市西沙区管辖西沙群岛的岛礁及其海域，代管中沙群岛的岛礁及其海域，西沙区人民政府驻永兴岛。三沙市南沙区管辖南沙群岛的岛礁及其海域，南沙区人民政府驻永暑礁。

这是中国政府继2012年设立地级三沙市后采取的进一步完善三沙市行政管理体制的正常行为，必将有利于进一步加强我国对西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域的行政管理和开发建设，维护中国海洋权益，保护南海海洋环境。

西沙区人民政府驻永兴岛

南沙区人民政府驻永暑礁

西、南、中沙群岛：中国最早设府管辖

我国政府最早发现、最早命名、也最早确立对西、南、中沙群岛拥有领土主权。

两汉时，汉武帝元封元年（公元110年），海南始置珠崖、儋耳郡，标志着中央政权对海南岛及南海诸岛直接统治的开始。此后，随着生产发展和航海技术的进步，我国人民经常航行于南海之上，并在西沙群岛和南沙群岛一带居住和生产。

最迟在唐宋时期，南海诸岛就在我国政府的有效管辖之下。唐初，海南岛环岛已建置有北部的崖州、西部的儋州、南部的振州（今三亚市）。《旧唐书·地理志》在“岭南道：振州”部分，记载有振州管辖海南岛南部海域的内容。自此以后大陆中原王朝对南海诸岛的行政管辖从未中断过。

宋代，唐时位于岛北的崖州南移，改振州为崖州，后易名为朱崖军，继后又改为吉阳军，由吉阳军直接管辖南海诸岛。当时，北宋朝廷建立了巡海水师，巡管南海海面。《武经总要》对此有详细记载：“命王师出戍，置巡海水师营垒……从屯门山用东风西南行，七日至九乳罗洲”。“九乳罗洲”即今西沙群岛。

元朝，元世祖至元十五年（公元1278年），将海南的琼州改为琼州路，仍由吉阳军管辖南海诸岛。是时，宋代的军制多已改州，吉阳（今三亚市）军未改为州，是以特殊行政制度管理边疆的方法，可见当时统治者对海防边疆的重视。

明初，海南设立统一的地方行政管理机构——琼州府，隶属广东，恢复崖州、儋州、万州，将南海诸岛划归琼州府领属的万州管辖，并南海诸岛明确区分为“南澳气”、“七洲洋”、“万里长沙”、“万里石塘”等四大岛群（即今天的东沙、西沙、中沙、南沙群岛）。

清朝前期和中期基本沿袭明制不变。至清朝后期，东沙群岛归属惠州管辖，西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛仍由海南的万州管辖。自此南海诸岛分属于不同的两个州级地方行政机构管辖。

近代：民国政府将东、西、南、中沙群岛暂交海军代为管辖

1911年辛亥革命后，广东省政府宣布把西沙、南沙群岛划归海南崖县（今三亚市）管辖。

第二次世界大战结束后，根据1943年中英美三国的《开罗宣言》和1945年7月《波茨坦公告》的精神，中国政府指派高级专员，于1946年11月和12月率海军舰队前往西沙、南沙群岛进行接收，在岛上举行接收仪式，重竖主权碑，并在西沙群岛的永兴岛和南沙群岛的太平岛驻军守卫。

1947年5月中华民国行政院将东沙、西沙、南沙、中沙四群岛一律划归广东省政府的辖区，同时命令暂由海军司令部代为管辖，海军设置了东沙、西沙、南沙群岛管理处，执行各群岛的军政事宜。海军定期对守岛士兵进行补给、换防并在岛上开展气象观测工作，建立航标灯塔以及进行自然和资源调查。

1949—2012年：西、南、中沙办事处和工委行使驻岛管辖

中华人民共和国成立后，我国政府继续对西沙、中沙、南沙群岛及其附近海域行使主权（南海诸岛中的东沙群岛仍在台湾地区控制下）。

1959年3月24日在西沙群岛的永兴岛设置“广东省西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛办事处”，由广东省人民政府授权，在当地行使行政管理权，处理有关事务。自此政府行政机构开始驻岛行使主权，组织开发建设工作，加强对西、南、中沙群岛岛礁及其附近海域的行政管辖。1969年3月4日改称“广东省西沙、中沙、南沙群岛革命委员会”。

1981年10月22日经国务院批准在永兴岛设立“西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处”，作为广东省人民政府派出的相当于县级的办事机构，由海南行政区公署直接领导。

1988年4月13日，全国人大七届一次会议决定成立海南省，并授权海南省管辖西、南、中沙群岛的岛礁及其海域。西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处相应划归海南省管辖。“中共海南省西、南、中沙群岛工作委员会”和“海南省西、南、中沙群岛办事处”，成为该区域的党政管理机构。

2012年：设立地级三沙市

2012年6月21日国务院批准，撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立地级三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。三沙市人民政府驻西沙永兴岛。自此，海南省三沙市依法履行对西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域行政管理和开发保护的神圣职责。

三沙市自2012年成立以来的八年里，在政权建设、基础设施建设、生态环保、民生改善和军民融合发展等方面取得了一系列重大成就。特别是南海岛礁扩建工程的稳步推进和投入使用，大大增强了我国主动塑造和主导南海地区局势演变的实力，历史性地提升了我国开发三沙、维权三沙的能力。在基层组织和政权建设方面，三沙市已经设立了永兴（镇）、七连屿、永乐群岛、南沙群岛等4个工委、管委会，在如何有效行驶对西沙、中沙、南沙群岛的行政和民事管理方面进行了积极探索和具体实践。此次国务院批准三沙市设立西沙区、南沙区，是对三沙设市8年来政治、经济和社会发展成果、行政管理实践和成功经验的认可和提升。

设立西沙区、南沙区：正常、正当之举

当前，我国正处于实现国家富强、民族伟大复兴的关键时期。中国特色社会主义进入新时代。三沙市由280多个岛、沙洲、暗礁、暗沙和暗礁滩及其海域组成，陆海面积约200万平方公里，是我国开发海洋资源、发展海洋经济和产业、保障国家安全和海防安全、维护海洋权益、建设海洋强国的重点区域。尤其是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动建设海南自由贸易区和中国特色自由贸易港，并赋予海南“三区一中心”（全面社会改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务区）的战略定位。三沙市需要从新的战略定位和时代条件出发谋划行政管理体制和基层政权建设，以便更好地承担新使命、实现新发展。此次设立西沙区、南沙区，必将进一步完善三沙市治理体系，提升三沙市行政管理水平和治理能力，必将有利于进一步加强我国对西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域的行政管理和开发建设，保护南海海洋环境，推动三沙市经济建设与生态环境保护协调发展。

当前南海地区形势总体稳定。但美国近年来频繁派遣军舰、飞机在南海地区大肆活动，成为严重威胁南海地区和平稳定的重要因素。即使在当前，包括美国在内的有关国家正处在抗击新冠疫情的关键时期，中国政府致力于做好国内疫情防控、帮助有关国家抗击疫情、推动国际和地区抗疫合作之时，美方仍然派出军舰、飞机频繁在南海滋事。南海地区个别国家仍在派遣船只进入我国南沙海域非法进行油气勘探开发活动，并对我国在南海地区的正当活动进行干扰和抗议。当此之时，中国政府批准海南省三沙市设立西沙区、南沙区，必将有利于有效回应个别国家的南海侵权行动，进一步维护我国海洋权益。

中国政府批准海南省三沙市设立西沙区、南沙区，有可能会引起美等域内、外国家的非议、污蔑和抗议。对此，我国应泰然处之。南海诸岛自古以来属于中国。中方在自己领土上开展有关活动，完全是主权范围内的事，正当合法。

（张良福 海南大学法学院教授 海南省南海政策与法律研究中心常务副主任，联系邮箱：[email protected]）