把握定位  紧盯问题

不断提高地方立法的针对性和有效性

南京市人大工作理论研究会课题组

    内容摘要：地方立法作为中国特色社会主义立法体系的重要组成部分，是国家立法的延伸和补充。做好地方立法工作，是地方人大及其常委会发挥地方国家权力机关作用的具体体现。近年来，南京市人大及其常委会高度重视地方立法工作，在党委的领导下，围绕中心、服务大局、贴近民生，坚持人大主导、统筹推进，不断提高地方立法的针对性和有效性，在立法理念和工作格局等方面进行完善和发展，制定了一批适应经济社会发展和改革攻坚需要的地方性法规，为建设“强富美高”新南京、推动高质量发展走在前列提供重要法治保障。

关 键 词：地方立法 定位 问题导向 立法实效

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，提高地方立法工作质量，是加强中国特色社会主义法治体系建设，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代的基本要求，也是推动全面深化改革、创新转型发展的重要保障。南京市自获得地方立法权以来，伴随着国家改革开放、民主法制建设和中国特色社会主义法律体系形成的步伐，创造性开展地方立法实践，地方性法规从无到有，由少到多，实现了从不够完善、不够规范到比较完善、比较规范的历史跨越，初步形成了具有南京地方特色的法规体系。

党的十八大以来，习近平总书记提出一系列全面依法治国的新理念新思想新战略，对立法工作作出新部署。面对地方立法任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大的新形势，我们要牢牢把握新时代地方立法工作的特点，自觉把地方立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划、来推动，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能。为扎实开展提高地方立法质量理论和实践的研究，成立市人大常委会第三课题组，围绕“把握定位，紧盯问题，不断提高地方立法的针对性和有效性”进行调研，并形成研究报告，以理论研究的成果推动实践探索，努力推进新时代地方立法工作与时俱进、完善发展。

一、把握地方立法定位，以高质量立法推动高质量发展

地方立法关乎一方民生，关系一方发展。地方立法如何把握定位，体现地方需求，突出地方特色，是新时期需要认真研究和解决的重要问题，也是建设“强富美高”新南京、推动高质量发展走在前列的重要法治保障。

（一）正确认识地方立法的性质。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家立法的延伸和补充。地方立法不同于国家立法追求完整的法律体系，重在“一事一议”，在立法项目上瞄准地方需求，在制度设计上着重安排解决实际问题，在框架结构上追求精干简约。具体到我市立法工作，新立法法出台前，我市立法权限相对较为宽泛，涉及经济、政治、文化、环境、社会管理等方方面面，通过立法引导、保障和促进我市经济社会全面协调可持续发展；新立法法对地方立法权限作了调整，地方立法工作的重心开始向“立改废释”并重转变。市十五届人大在制定的28部法规中，属于废旧立新的法规就有10部。可以预期，随着我市经济社会的高速发展，前期制定的多数法规将面临修改，法规修改的比重将进一步上升。今后做好我市地方立法工作，一方面，要做好与上位法的衔接和拾遗补缺，进一步发挥好地方立法补充细化作用，补足立法领域短板，保证上位法在我市的有效实施。这是地方立法永恒的任务；另一方面，积极响应国家战略，回应我市经济发展和社会治理需求，逐步从经济领域立法向社会领域立法、从管理型立法向服务型立法、从制定规则向完善规则转变，及时修改滞后的、与社会实际生活不相符的、不适应当前社会治理需要的、不能够满足人民需求的法规。

（二）科学构建地方立法的空间。习近平总书记明确要求，地方人大及其常委会“要创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。随着我国各个领域法律制度的不断完善，地方立法空间与以往相比有很大不同。地方立法要有所“突围”，必须探索创制性立法空间，特别是在社会建设领域，地方立法更要有所作为。因此，我市今后的立法工作要进一步加强社会领域立法，保障和改善民生，使改革发展成果更多更好地惠及广大人民群众，坚持“重大改革于法有据”、“先立后破、有序进行”的思路，对于国家立法条件不成熟的领域，大胆探索、先行先试，创造性地解决改革发展中遇到的新情况新问题，充分发挥地方立法“试验田”的作用，既为解决地方实际问题提供法制保障，又为国家立法积累经验。比如，针对当前全社会对加快推进信用立法呼声不断高涨的情况，为充分发挥地方立法先行先试作用，为国家立法积累经验、提供南京实践样本，我市人大制定了《南京市社会信用条例》。这部条例在制度设计上实现新突破，被专家学者誉为信用立法的南京模式，得到上级部门的充分肯定。科学构建地方立法空间，具体来讲，在立法权限上，要坚持“不抵触”原则，不得与上位法的具体规定相抵触，不得违法设置行政处罚、行政许可、行政强制；在立法精神上，不得与上位法的基本精神、立法宗旨相违背，避免部门利益和地方保护主义法制化；在立法内容上，对上位法没有明确规范的“地方性事务”，按照“急需先立、特色为重”的思路，制定特色法规，创造性地解决地方问题；在立法程序上，要按照法定程序公开、民主听取意见建议。

（三）准确把握地方立法的方向。随着全面推进依法治国战略的实施，法治作为治国理政的基本方式成为社会共识，地方经济社会亟待解决的问题、深化改革法治先行的现实需要、人民群众对立法工作的期待，使立法工作迎来新的高峰。习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。因此，以立法回应改革和人民群众关心的热点问题，才是地方立法的正确方向。具体来讲要把握以下几点：

一是地方立法必须坚持党的领导。坚持党的领导，是立法工作必须坚持的基本原则，也是必须遵循的客观规律。地方立法要全面贯彻落实习近平总书记关于人大工作的重要论述，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作。深入学习贯彻习近平总书记视察江苏工作时的重要讲话精神，把握立法方向、明确立法思路，积极主动、不折不扣地在地方立法工作中贯彻落实中央决策部署。

二是地方立法必须围绕服务大局。紧扣国家和省、市委重大决策部署和中心工作，围绕民生和社会治理，抓好惠民立法，及时回应人民群众的期待，对事关全市经济社会发展全局、具有长远性和综合性的事项进行立法。坚持立法决策与改革决策相结合，适应经济发展新阶段，发挥立法维护稳定、保障民生、促进发展、推进改革的作用。

三是地方立法必须突出地方特色。地方立法要从我市独特的资源禀赋、发展定位和社会急需出发，主动对接重大发展战略举措，主动回应人民群众的立法关切，找准制度需求，提高立法效益，彰显地方特色。

四是地方立法必须注重可操作性。法律的生命在于实施。地方性法规制定得好不好，质量高不高，要看这部法律是否有利于促进经济社会发展，是否有利于维护人民群众切身利益，这都要靠实践来检验，其前提是这部法规能为社会所遵守和执行。因此，地方立法必须注重可操作性，高度重视本地区真正需要解决的问题，做到好用、管用。

二、深刻理解问题导向意义，切实提高地方立法质量

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上强调，要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。只有坚持问题导向，才能做到“针对问题立法、立法解决问题”，使立法回应人民群众呼声和社会关切，满足人民群众期盼，真正实现良法善治。

（一）坚持问题导向，有利于发挥人大主导作用。发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是十八届四中全会提出的理论创新成果之一。新立法法明确规定“人大主导立法”，是我国对立法体制创新改革成果的制度肯定。当前，我们正处于法律体系发展完善的关键时期，法规项目中难点问题多、协调难度大、涉及面广的“硬骨头”将越来越多。人大相较于其他主体而言，居于优势地位，能够对立法的发展方向、具体环节和制度设计发挥决定性作用。人大主导是地方立法获得正当性和公正性的基础。按照问题引导立法的理念，人大主导就是把“存在什么问题”和“如何解决问题”放在立法工作的首位。《南京市住宅物业管理条例》是我市人大主导立法的生动实践：立项之初，就成立了以常委会分管领导为组长的立法工作领导小组，负责协调解决相关问题，统筹安排立法各环节相关活动，以及法规重要制度设计、重大利益调整的研究决策；审议之中，人大各位常委会副主任分别带队，下到各个区进行调研座谈，深入听取各方面意见，这在以前都是没有先例的；通过之后，在人大主导下开展了一系列学习培训、宣传贯彻工作，实施一年后又开展了执法检查，全面检验法规的执行情况。

（二）坚持问题导向，有利于彰显地方立法特色。有特色是地方立法的灵魂。与国家立法不同，地方立法针对的是地方经济社会发展中的具体问题，甚至是地方特有的或者较为突出的、其他地区并不普遍的特殊问题。创制性地解决地方特有问题是地方立法的首要任务。市人大及其常委会在解决重点、难点、突出问题时，深入挖掘地方立法特色，注重解决实际问题，为地方发展服务。南京作为国家公祭活动举行地，制定《南京市国家公祭保障条例》，有利于填补国家立法空白，具有鲜明的地方特色和深远的社会影响。条例坚持问题导向，对“精日”行为划出“法律红线”，加强对国家公祭设施的保护管理和利用，把许多公祭仪式行为以地方立法形式固化下来，规定南京大屠杀幸存者关爱制度，等等。在审议其他法规时，同样注重把制度创新作为地方立法的切入点和着力点。如，《南京市城市绿化条例》，注重彰显人文绿都特色，加强城市绿化管理，条例划定城市绿线，确定城市各类绿地范围的控制线，明确“永久性绿地”的保护程序，加强对绿色廊道的保护；《南京市房屋使用安全管理条例》，根据“共享发展”理念，坚持城乡统筹，扩大了适用范围，在全国率先迈出房屋安全管理“城乡全覆盖”的步伐，增强群众的获得感；《南京市轨道交通条例》，在青奥会举办之前通过，促进南京轨道交通管理，保障青奥会顺利召开。

（三）坚持问题导向，有利于实现立法制度创新。地方立法要发挥引领和推动作用，就要善于、敢于在本地特殊矛盾和问题面前，走自己的路，以差异化的立法思路来解决地方的独特事务，把有限的立法资源用在创制性立法上，自主攻关，先行先试，为国家立法积极探索、积累经验。对于实施性立法，立法思路和框架内容的设计也要注意总结本地改革开放实践中的成功经验，并把创新性的内容写进法规中。《南京市院前医疗急救条例》作为创制性立法，大胆突破，依法治理影响救护车快速通行的难点问题，首次明确执行急救任务的救护车应当优先放行，免收道路通行费和道路停车费，这一举措为患者进行急救争取了时间。《南京市未成年人保护条例》充分体现了我市实施性立法的开拓性和创新性。目前，只有我市将未成年人保护委员会及其办事机构设在政府，而且规定未成年人保护委员会主任由市长担任，这在全国属首创，具有里程碑意义。此外，还解决了监护人资格“撤销难”、政府责任“托底难”、特殊群体“救济难”三大症结，更加突出法规的可操作。

（四）坚持问题导向，有利于推进法规贯彻实施。徒法不足以自行。地方立法的实施效果如何，是体现立法价值、实现立法初衷、彰显立法权威的重要标准。衡量立法质量高低，不能仅以法规条文写得好坏为标准，而是取决于法规能否得到有效实施、能否解决实际问题。市人大常委会拓展立法工作思路和空间，开展立法后评估和法规实施情况报告工作，坚持问题导向，着眼于增强监督法规实施的针对性和有效性。在继续对法规宣传贯彻情况、主要制度实施情况、法规配套规定制定等主要方面进行监督检查的基础上，更加深入地研究、推进我市地方立法得到有效实施。此外，市人大常委会还探索开展立法前评估，将保障立法质量的关口前移，由人大主动“培育”立法项目，使立法项目有充足的时间保障和理论支撑酝酿成熟。 2018年，首次尝试对《南京市国家公祭保障条例》开展立法前评估，确保了立法质量。

三、注重地方立法实效，扎实推进地方立法工作

立法工作是一项系统工程，包括立法前、中、后三个环节。地方立法只有形成环环相扣、科学严谨的全过程立法工作机制，才能适应不同立法需求和任务，切实提高针对性和有效性。

（一）坚持源头把关，科学编制规划和计划。立法规划和计划是指导一段时期地方立法的纲要，是开展立法工作的基础。科学的规划和计划，有利于立法项目的系统论证，避免零敲碎打，有利于区分轻重缓急，合理安排立法进程，避免仓促立法和重复立法。为了合理统筹分配立法资源，增强地方立法的前瞻性和指导性，保证立法工作有序进行，需要科学编制立法规划和计划。一是紧扣全局性，按照地方立法权限和职能定位，处理好我市法规与上位法及政府规章之间的关系，加强与国家和省立法规划和计划的衔接，保持适度超前；二是坚持系统性，按照完善中国特色社会主义法律体系的要求，坚持立改废释并举，对与上位法相抵触、与社会发展不适应、与同位阶立法不协调的法规，及时予以修改或者废止；三是体现前瞻性，注重在我市改革发展大局中谋划立法任务，围绕市委中心工作安排立法项目，把群众关注度高、社会发展急需、必要性和可行性强的项目纳入立法规划和计划。

（二）强化人大主导，把握正确方向和重点。人大主导立法，关键要改变过去的观念，由“被动”参加转为“主动”介入，切实主导地方立法的方向、进程、节奏，要在“立什么”和“怎么立”上充分掌握主动权。法规立项、起草、审议是立法工作的三个重点环节，把握好这三个环节，对于人大主导立法、提高立法质量至关重要。一是主导法规立项，对政府提出的立法建议，不能简单照单全收，要关口前移，加强与政府有关部门的联系，了解法规立项情况，参与前期的调研论证工作，对立法思路、框架和重点、难点进行规范引导；二是指导法规起草，坚持提前介入法规起草工作，把握起草的进展和动态，加强与起草单位的沟通协调。对于部门职能划分、机构设置等需要重点协调的事项，尽量在政府环节解决。对于事关民生福祉和重大利益调整的立法项目，要站在全局的高度，加强统筹协调，全面主导起草；三是提高审议质量，常委会组成人员由于受界别和专业的限制，很难对专业性很强的法规草案发表针对性的意见并保证审议的科学性。为常委会组成人员聘请法律助理，是贯彻落实科学立法、民主立法、依法立法要求的创新举措，也是强化地方立法机关职能的重要载体。下一步要充分运用好法律助理制度，发挥智囊作用，切实提高审议质量。

（三）科学制度设计，发挥立法先行先试功能。当前，改革发展进入关键时期和攻坚阶段，更加注重立法的顶层设计，需要更多地在制度设计上主动谋划，用制度创新引领改革、支撑改革、促进改革。制度设计要发挥双向作用，即通过强制性规定，加大处罚力度，还要注重发挥正向激励作用，通过鼓励性、倡导性规定实现规范目标。科学制度设计，关键要做到：一是坚持依法立法，坚决维护国家法制统一。充分认识到地方立法在国家法律体系中的从属性、补充性地位，牢牢守住不同宪法相抵触、不违反上位法、不超越地方立法权限的底线；二是增强可执行性和可操作性，注重“小切口、大作为”的立法效果。立法内容不必贪大求全，解决问题的指向简单明了，以较小的切入点去解决社会实践中遇到的和普遍利益有关的问题；三是勇于制度创新，引导推动改革发展在重点领域和关键环节取得突破。对与群众生活密切相关、迫切需要解决的突出问题，不能简单地以现行法律法规没有依据予以否定或者忽略，对发展中可能出现的问题要大胆预判，深入开展立法调研，积极主动地研究提出解决问题的办法。

（四）坚持开门立法，畅通民意表达渠道。法为民而立，法应民所求。随着人民群众对保障自身权益、维护社会公平正义的关注度不断提高，参与立法表达利益诉求的愿望也在不断加强。畅通民意表达渠道，增进社会认同的最大公约数，赋予了立法工作新使命，也为提高地方立法质量带来了新机遇。新立法法要求拓宽公众参与立法途径，列举了不同参与形式。这些形式要在实际操作中不断完善，需要扩大公众参与立法的范围，实现立法前、中、后全方位、全过程的参与。一是立法前，包括立法项目征集、筛选论证，都应当积极主动广泛地听取社会各方意见，并将其作为确定立法规划和计划的重要参考依据；二是立法中，要进一步完善法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛征求意见，变立法过程为普法过程，扩大法规民意基础。还要完善法规草案调研制度，深入基层、深入群众开展调研；三是立法后，要进一步发挥立法后评估、法规实施情况报告、执法检查的作用，吸纳群众参与到上述工作中来，听取群众对现行法规的立法质量、实施效果的评价和修改完善意见。

（五）加强法规宣传，提升全社会遵法守法意识。加强法规宣传，是党的十八届四中全会和新立法法提出的明确要求。加强立法全过程宣传，及时对法规作出权威解读，有利于加强舆论引导，使各方面准确理解立法的背景、目的和法规的原则、内容，为法规正确实施营造良好社会环境。为确保法规宣传效果，一是做到主要宣贯对象全覆盖。事先周密计划组织，确保条例规范的主要对象都能参与进来，并形成带动效应，引起相关群体的广泛关注；二是充分准备并提供法规释义、立法说明、热点问题解答等书面资料。通过法规释义和立法说明，详细解读立法背景、争议焦点和条文含义。通过发放通俗易懂、方便携带的普法释法读物，满足不同群体的需求；三是可以区分对象分类培训。针对不同群体分类重点培训，培训内容既包括立法过程、立法精神和制度设计，又要针对不同对象解读和强调各自的法定责任和法定义务，使培训富有指导性和实用性。

《南京市国家公祭保障条例》公布实施后，国家、省、市主要媒体包括网络媒体都进行了及时、全面的报道，由于宣传教育到位，在2019年公祭日活动保障过程中，相关部门根据条例规定的“公民、法人和其他组织应当履行社会责任，自觉参与、支持国家公祭活动”“任何单位和个人不得妨碍国家公祭活动”等相关内容，依法顺利解决了过去需动员、协商才能做到的活动现场附近高楼安保问题，确保了公祭活动的安全。

（六）开展执法检查，跟踪法规实施效果。执法检查是人大监督工作的重要组成部分，是保证法律法规得到有效实施的一把“利剑”。目前，我市现行有效九十多部地方性法规，经济社会各领域基本实现了有法可依。但是，再好的法规，如果不通过严格执行来体现其权威性，不通过有力监督来彰显其威慑力，也只是一纸空文。地方人大坚持问题导向，开展执法检查，深入查找影响地方性法规实施的突出问题，不仅有利于发挥人大监督职能，而且有利于在实践中进一步完善人民代表大会制度。从提高法规实施的刚性考虑，一是综合运用好法规实施的监督制约机制，通过立法后评估、法规实施情况报告、执法检查等“三位一体”手段，强化执法主体严格规范、公正文明执法的意识，促进执法体制不断完善，推进法治政府建设，督促行政机关依法行政、严格执法；二是完善规范性文件备案审查制度，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，综合施策，对审查发现存在违法不合理问题的，坚决依法撤销纠正；三是落实行政执法责任制，加强对没有依法办事责任单位的惩处，建立健全执法全过程记录制度，确保所有执法工作有据可查，预防随意执法、粗放执法等现象，推进严格规范、公正文明执法；四是建立执法检查反馈机制，加强跟踪监督，督促有关方面认真研究改进工作，并在规定期限内向常委会报告整改落实情况。对法规实施中一些长期得不到解决的突出问题，可以再次组织执法检查或者审议相关专项工作报告、开展专题调研，持续监督，一抓到底，确保取得实实在在的效果。

课题组组长：单景南

副组长：侯成新

主要执笔人：夏公喜  石焕平  路菲