机构养老是社会化养老的一种，是社会养老的重要形式，是养老现代化的重要体现。目前，越来越多的老年人开始选择机构养老，这不仅能减轻家庭成员养老负担，更能保证自身养老质量，享受更好的养老服务。本文通过实地访问养老机构的负责人，观察养老机构的现实环境，了解养老机构目前的生存现状和困境，提出在政府财力有限的情况下，未来5年推广“医养结合”的运营机制，试点“公建民营”的经营模式，发展银川市的机构养老，让老年人真正实现老有所依，老有所养，老有所居。

一、银川市机构养老发展现状

2012年7月8日，银川市人民政府印发了《银川市社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》。《规划》提出构建“9073”（2015年底实现90%的老人居家养老、7%的老人享受社区养老服务、3%的老人享受机构养老）的养老服务模式。为此，市财政投入了大量的资金对银川市的养老设施进行整合和提升改造。2015年，银川市已建成养老机构24家，其中：市级养老机构22家（民办18家、公办4家），床位数3122张；自治区级养老机构2家（公办），床位数2460张。已建成社区居家养老服务站142个，社区老年活动中心78个，10个集短期托养、日间照料、文化娱乐、康复护理、助餐为一体的街道老年人日间照料中心。

二、现有养老机构存在的主要问题

（一）公办养老机构存在着“一少二低一弱”的问题。

1. 公办养老机构数量极少。由于市政府财力有限，银川市市级公办养老机构只有4家，自治区级养老机构有2家。两级公办养老机构床位数有3476张。据本文测算，2015年银川市60岁及以上老年人口达到24.41万人，公办床位数占全市老年人口的1.6%，也就是说100位老年分摊不到2张床位数。这与发展中国家平均每千名老人拥有的养老床位30～50张相比差距十分明显，更不用说与发达国家的差距了，难以满足社会养老需求。而且硬件设施好、管理上档次的养老机构微乎其微，如养医结合型、康复护理型的。因此，公办养老机构数量远远不能满足未来的需求。

2. 服务水平较低。由于从事养老服务的从业人员素质整体偏低，难以提供专业化服务。据调查，目前银川市养老机构中的服务人员由于劳动时间长、强度大、劳动报酬相对低（每天工作12小时、工资不足2000元），并且服务人员多为公岗或40～50岁左右的中年人，存在着年龄普遍偏大、护理专业水平较低的问题；而且上岗前没有接受过系统专业化培训，大部分缺乏基本的护理知识、经验和技能，服务水平普遍不高。由此导致低价格―低质量―低入住率的恶性循环。

3. 服务质量不高。多数公办养老机构硬件配套设施差，管理粗放，规范化程度不高，服务也不够专业、细化，只能提供简单的食、宿等基本生活照料服务，而对医疗保健、精神慰藉、法律维权等专业性服务项目较少，加之养老机构服务人员的综合素质偏低，难以满足老年人的多层次需求。尤其是农村由政府托底的公办养老机构的功能、标准、供养水平都很低，如农村敬老院、老年公寓，由于规模、设施、服务等原因，对社会老人吸引力不高，甚至有的“五保”老人不愿入住敬老院，出现一定的“空床率”。

4. 专业队伍较为薄弱。公办养老机构由于编制、薪酬待遇低、劳动强度大、社会地位不高等方面的原因，难以稳定医生、护士、康复师、心理咨询师等专业人才，尤其是医护专科毕业生更难招，且流动性大，不可避免地造成养老专职医护人员队伍不稳定。养老机构人才的短缺，已成为制约养老服务业发展的一个瓶颈问题。

（二）民办养老机构存在着诸多问题。

1. 资金周转困难。养老是一项公益性的微利行业，前期投入成本大，回收周期长，社会资本参与度不高。目前银川市养老机构的资金来源比较单一，公办养老机构资金主要是政府拨款，民办养老机构主要靠自筹资金。近年来，水电气、房租、食品价格及人员工资等都有较大幅度的提高，而养老机构由于其行业的公益性以及服务对象的特殊性，定价是不可能随着市场调节过高。在走访的5家养老机构中，有3家民办养老机构资金来源主要以自筹资金和营业收入为主，个别养老院（老人公寓）还有部分银行贷款，虽然能够维持正常运营，但运营资金比较紧张。

2. 经营场地紧张。一些靠近主城区的养老机构，老人入住需求大，但是受场地所限，无法提供更多的养老服务。民办养老机构经营场地一般采取租赁方式，其中不少又是以旧楼改造而成的，受原有建筑的局限，硬件服务设施难以适应老年人行动和住宿等特殊要求，更无力配备必要的医疗设施和活动场所。也有的养老机构因为是租赁场地，有打算改善硬件设施的意愿，但因为承担高租金无力投入更多的钱来进行硬件设施改造。

3. 民办机构入住率不高。据调查，银川市养老机构平均入住率不到50%。在入住方面，公办养老机构有政府托养保障，必须首先保证国家供养人员，加之基础设施较齐全、规模相对较大，有一定数量的娱乐设施和健身活动场所，因而入住率相对较高。而民办养老机构主要接收社会老人，只有具备一定经济条件的老年人才有可能入住，因而民办养老机构的平均入住率不到40%。

4. 服务内容单一化。养老机构服务内容涵盖生活照料、膳食服务、医护服务、康复护理、精神慰藉、休闲娱乐等。在走访的5家养老机构中，大部分养老机构只设有健身室、棋牌室等，散步、看电视、打牌是老人最主要的打发时间的消遣活动，而开展各种休闲娱乐活动如：器械、体育活动、书法、绘画、唱歌、戏曲、趣味活动、参观游览等较少。在服务项目上，主要照顾老人的起居和吃饭问题，对老人的精神慰藉和文化娱乐活动方面还极少，这方面的服务主要依靠社区志愿者和爱心人士的帮助。

5. 政府扶持力度不足。民办养老机构运作主要以赢利为导向，公益导向难以保障。为此，需要政府及时落实优惠政策，加大扶持力度。扶持政策主要是投融资政策、完善相关补贴、减免税费等；帮助提升养老服务的专业化水平，公益化导向等。

三、进一步完善机构养老发展的对策与建议

“十三五”时期是应对人口老龄化的重要窗口期，必须抓住这关键的5年，积极应对人口老龄化，建立起以居家养老为基础、社区为依托、机构为补充、社会保障为支撑的养老服务体系。据测算，到2020年银川市将有45850位老年人愿意去养老机构。为了推进机构养老的发展，在充分发挥公办养老机构自身主体作用的同时，还需要政府、社会、家庭等多方力量的参与，从法律政策、管理制度、行业标准、人才队伍、文化氛围等多个方面采取措施。

（一）加强社会正面宣传、转变居民养老观念。2015年银川市老年人入住养老机构实际床位数5582张，但目前实际入住率还不到50%，一半以上床位空置，没有出现“一床难求”的现象，产生与常理相矛盾的情况。究其原因：一是传统思想观念影响。儿女认为送父母进养老机构，会被亲朋好友、街坊邻居和同事们理解为不孝顺，哪怕在家没人管，也不愿意送进养老机构。二是自身经济收入制约。据养老意向调查结果显示，近四成的老年人每月平均收入在2000元以下，老年人进条件稍好一些和中高档次的养老机构自身收入显然不够。为此，推广机构养老是社会养老的必然要求，是社会进步的表现。应通过宣传和推广机构养老理念，转变旧思想，引导人们接受和认可机构养老。

（二）采用“订单培养、定点上岗”的培养方式，实行特殊岗位津补贴制度。现有的养老机构专业护理员匮乏，极大地制约了银川市养老服务业的发展，也严重影响了养老服务业的发展质量。为了从根本上解决养老护理员的短缺问题，一是要采用“订单培养、定点上岗”的培养方式。首先，鼓励中等职业学校和民办职业技能培训机构，开设为老年人服务的职业技能专业，如：老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等，解决专业服务人员短缺问题。二是要充分借助职业技能培训中心这一平台，搞好初级资格培训，提高养老护理人员服务水平。依托院校、医院和养老服务机构，建立养老服务实训基地，特别是对城市、农村中没什么技术的妇女同志进行专业化培训，提高她们的服务能力，加快养老服务人员队伍建设。三是加大政府资金投入力度，设立一定数量的专项资金，对承担养老护理员培育工作的学校和医院，在基础设施配备、实习实训平台建设等方面给予必要的投入，确保受训人员在质量和数量上满足社会需求。四是建立社会工作者人才引入机制，通过政府购买服务方式，在养老服务行业中，探索设置社会工作专业技术岗位，推动养老机构社工岗位开发，培育养老服务志愿者队伍，逐渐形成以专业人员为支撑、以志愿者为补充的联动服务机制，不断提升养老服务专业化水平。五是探索建立护理人员薪酬递增机制，增加岗位吸引力，稳定队伍。同时，规范养老服务用工制度，解决公办养老机构工作人员无编制现状，对护理人员执行特岗津补贴，提高他们的社会地位，彰显他们的社会价值。

（三）大力推广“医养结合”的运营机制。充分发扬医养结合的优势。“医”包括康复、保健、医疗和护理服务；“养”包括生活照料、心理服务以及文化活动服务等。医养结合将医护技术与养老服务相结合，既能看病，又能养老，整合养老和医疗两方面资源，为老人提供及时、便利、精准的医疗服务，将生活照料、身体康复和临终关怀相结合，在一定程度上既省去了老年人频繁往返于医院和养老机构的麻烦，还能缓解医疗资源紧张，提高医院床位的周转率。同时，还可以优化医疗资源使用效率，提高医疗服务上门能力。通过推进医养结合，规范为居家老年人提供医疗护理服务的项目，对于符合规定的医疗费用纳入医保支付的范围；通过支持养老机构设立医疗机构等措施，提高养老机构提供基本医疗服务的能力。此外，还为社会力量留出空间。鼓励社会力量针对老年人健康养老需求，通过市场化运作方式，开办医养结合机构以及老年康复、老年护理等专业医疗机构。

（四）积极试点“公建民营”的运营养老模式。在传统家庭养老保障功能萎缩、政府财政支付压力加大的情况下，仅靠各级政府来承担基数庞大的老龄人口，无疑是一个重担。因此，增强多元养老保障体系建设，已成当务之急，而选择“公建民营”应该是行之有效的运营养老模式。“公”和“民“如何实现无缝对接，这是公建民营模式最重要的关键，而解决这个关键就是要滤清政府、民营养老机构（运营者）、社会职责所在。首先，政府的职责。统筹规划、政策引导、资金投入、典型示范和监督管理。既然公建民营是由政府出资兴建并拥有所有权的养老机构，委托给具有一定资质的社会力量进行运营和管理，政府应负总责。政府职能部门民政局应统筹全市养老机构公建民营工作，制定各项政策，明确工作流程，制定合同范本，建立行业规范，负责市属养老机构公建民营的组织实施工作。其次，运营者具备的条件。公建民营养老机构的运营者通过社会招投标方式来确定。招投标人应当具有专业养老服务管理经验、经营业绩突出和社会信誉良好；又有与承接项目相适应的专业服务团队和注册资金。把养老机构的运营权交给这样的社会力量和企业去办，才能真正做到发展增量，盘活存量。第三，建立社会公众监督机制。公建民营操作过程，应该接受社会公众的监督，建立公开监督机制，引入第三方机构评价，确保“公建民营”运营养老模式公平、公正。

（执笔人：郭 婷）

（宁夏《共产党人》杂志授权人民网－中国共产党新闻发布，请勿转载）