摘要

规划综合实施方案是北京面向国土空间规划建设实施提出的新思路。文章梳理了规划综合实施方案提出的背景与政策要求，总结了规划综合实施方案的3个基本特征：立足详细规划，做好上传下导；制定综合规划，做好统筹衔接；着力实施规划，做好路线转换。在此基础上，文章结合北京大兴国际机场临空经济区(北京部分)0105街区的实践案例，进一步细化规划策略：提升空间管控的精度，重点关注绿地、街道等公共空间的精细设计；拓展规划统筹的广度，重点面向未来入驻人群需求及未来城市发展要求，增加适应性的规划内容模块；增加实施保障的深度，构建层次指引、刚弹兼备的管控体系，精准传导规划意图，并制定全周期路线图、算好动态化平衡账，助力长效运营管理。

[关键词] 规划综合实施方案；临空经济区；详细规划；国土空间规划

[文章编号] 1006-0022(2022)01-0126-05

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 王鹏．规划综合实施方案的特征与编制策略——以北京大兴国际机场临空经济区(北京部分)0105街区为例[J]．规划师，2022(1)：126-130．

1 规划综合实施方案的提出

规划实施是规划工作的核心要义之一，是社会公众对规划工作的关注焦点。如何实现规划意图的有效传导、保障建设实施的高效运行，一直是学界、业界探讨的重要议题。为深化落实《北京城市总体规划(2016—2035年)》，坚持一张蓝图干到底，以钉钉子精神抓好规划的组织实施，北京贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的精神，提出将编制规划综合实施方案作为国土空间规划编制的底层环节及建设实施的重要抓手，形成适应高质量发展要求的规划编制、实施、保障、监督体系。

规划综合实施方案的基本特征是什么，规划综合实施方案编制的重点内容如何把握，本文结合政策文件解读与具体项目实践对上述问题进行了探索与思考。

2 规划综合实施方案的总体特征

2019年4月28日，修订后的《北京市城乡规划条例》开始施行，首次明确提出“规划综合实施方案”这一概念，并指出“建立向社会开放的多规合一协同平台，依据控制性详细规划或者村庄规划，制定建设项目的规划综合实施方案，其内容包含建设工程设计要求、土地权属、规划指标、城市设计要求、市政及交通条件、供地方式、建设时序等”。2020年4月12日，《中共北京市委 北京市人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》正式发布，建立起北京“三级三类”的国土空间规划总体框架，进一步明确了规划综合实施方案在类型上为详细规划，是规划实施的重要抓手(图1)。其编制类型分为实施单元、建设项目两种，实施单元类规划综合实施方案主要包括统筹建设空间与非建设空间、增量使用和存量更新、资源保护和建设任务、实施方式和成本控制等内容；建设项目类规划综合实施方案主要包括明确土地权属、规划指标、城市设计要求、市政及交通条件、供地方式和建设时序等内容。

图1  北京“三级三类”国土空间规划总体框架示意图

资料来源：https://mp.weixin.qq.com/s/zaRmhNrYgpY2EY2lqyAXgQ。

可以看出，规划综合实施方案的工作立足详细规划，发挥其在规划层级中的“末梢神经”作用，严格落实上位要求、精细指导地块开发及项目实施；制定综合规划，响应各管理部门需求、各利益主体诉求，并应对项目实施的多元性与复杂性，选择相应的规划内容模块；着力于实施规划，比传统详细规划更加关注实施路径设定、实施计划安排、实施机制保障等内容，确保从规划到实施的精准传导。

2.1 立足详细规划，做好上传下导

规划综合实施方案是详细规划的重要组成部分，一定程度上脱胎于原控制性详细规划(地块层面)(以下简称“地块控规”)或修建性详细规划，是政府发挥底线管控作用、保障公共利益的重要抓手，承担着落实上位规划要求并对具体地块的用途和开发建设强度等作出实施性安排的职责。

同时，规划综合实施方案也是详细规划的最底层环节，根据《“多规合一”协同平台工作规则》，其作为签订土地出让合同和办理相关规划审批手续的依据，是政府对国土空间开发保护活动施加管控引导意图的最后抓手。为实现城市空间的高质量发展目标，规划综合实施方案在传导上位要求的基础上应进一步提高规划研究的精细度。其中，实施单元类规划综合实施方案应做到地块控规+，重点增加城市设计深化、专项研究等内容，加强单元统筹和过程管控，系统支撑规划条件的出具；建设项目类规划综合实施方案应做到修建性详细规划或设计方案+，重点增加“交评”“水评”“环评”三项评估、专项研究等内容，加强精准管控和精细治理，切实服务项目方案审查。

2.2 制定综合规划，做好统筹衔接

规划综合实施方案与“多规合一”协同平台相伴而生，其编制过程面向各级各类政府主管部门，后续实施过程面向各利益主体，响应各管理部门需求、各利益主体诉求。在编制过程中，应坚持以空间规划要素作为核心管控手段，并通过多维度、多场景、多条件下的博弈与互动，形成规划共识，使规划综合实施方案成为规划实施的行动指南。同时，在编制技术层面，规划综合实施方案的多维度、多场景、多条件等因素催生了编制内容的多元化与差异化，应对接各单元/项目的建设要求、各主管部门的管理需求、各利益主体的切实诉求，在技术指标、实施计划等要求的基础上选择相应的规划内容模块。

2.3 着力实施规划，做好路线转换

城市空间的生产不是简单地从无到有的建设，而是积少成多、从量变到质变的运营，这其中需要规划工作持续跟踪。规划综合实施方案的核心在于实现从规划终极蓝图到项目实施路线图的转换。在编制技术层面，首先应着眼于实施路径的构建，根据实施模式判断并理清实施主体、分解实施任务、统筹空间资源，算好规划账、时间账、效果账；其次关注实施计划的制定，从时间维度理解空间生产规律、分解形成建设时序表与项目清单；最后探索实施机制的完善，从城市管理运营的视角为空间生产提供必要的配套保障政策。

3 规划综合实施方案的编制策略

0105街区位于北京大兴国际机场临空经济区(北京部分)(以下简称“临空经济区”)礼贤片区，与大兴国际机场航站楼的直线距离约为6 km，与北京中心城区的直线距离约为42 km，用地面积约为2.2 km2。该街区位于临空经济区的起步区、启动区范围内，是临空经济区整体范围内的近期实施重点地区；同时，其位于河北自贸区大兴机场片区，是承接国际化、创新型企业与人才入驻的重点地区(图2)。

图2  项目区位示意图

2020年10月，临空经济区控制性详细规划(街区层面)(以下简称“街区控规”)正式批复，绘制了地区整体50 km2的发展蓝图，并重点实现了总量规模、三大设施、绿地蓝网的系统性与结构性管控。为细化落实上位要求、承接重点项目入驻，该街区规划综合实施方案的编制工作以街区控规为基础进一步开展。

本次工作为实施单元类规划综合实施方案的典型案例，基于规划综合实施方案作为详细规划、综合规划、实施规划的总体认识，结合实际需求重点形成提升空间管控精度、拓展规划统筹广度、增加实施保障深度三方面规划策略。

3.1 提升空间管控的精度

立足街区控规的总体要求，从街区到地块的纵深方向进行细化落实，做好上传下导(图3)。同时，坚持以人为本、公共利益优先的原则，重点关注政府核心把控的绿地、街道等公共空间的精细设计，从地块进一步向地块内延伸、提升空间管控的精度。

图3  细化落实街区控规基本内容的技术路线示意图

(1)从绿地到开放空间。

首先，强化开放空间的一体化设计。延续街区控规确立的绿色空间格局、确保公共绿地规模总量不变，并结合城市设计对绿地布局进行优化；在此基础上，将公共绿地与地块内部的开放空间整合为一体化的公共开放空间系统，引导地块内部的公共空间服从城市整体布局的要求(图4)。

图4  绿色空间一体化设计示意图

其次，丰富开放空间内部的功能内涵。针对各类开放空间，从绿化空间、广场空间、慢行通道、服务设施、艺术小品、体育场地等方面提出功能、规模等引导要求，提高综合服务能力、满足各类公共活动需求。

(2)从道路到街道空间。

首先，关注道路红线外空间的整体管控。为营造紧凑连续的街道界面，应适度减少建筑退线(不影响日照的多数南北向次干/支路不退，东西向道路/主干路退5 m)、控制沿街裙房高度(18～24 m)，街道宽高比控制在1.3∶1左右，与国际案例及相关研究基本吻合。为增加街道空间活力，针对综合服务类、生活服务类等街道的临街建筑，引导底层空间对外开放、提供商业等配套服务功能。

其次，关注道路红线内空间的精细设计。坚持慢行优先的原则，适度压缩红线内的车行空间，将慢行空间及绿化空间的占比提升至50%以上；同时，针对街区内部每条未实施道路，提供多情景使用模式下的道路断面设计引导。

3.2 拓展规划统筹的广度

0105街区为整体新建地区，规划范围内基本为一块“白地”(非建设用地约占87%)，部分村庄已先期完成拆迁安置任务，涉及的现状利益主体相对比较单一。本次规划结合临近航空枢纽区位优势、自贸区开放政策等本底条件及上位规划要求，提出打造“空中飞人集聚、前沿产业吸引的国际航空社区”的目标要求，强化对国际化、创新型企业与人才的吸引力。根据基地条件的特殊性，规划重点面向未来入驻人群需求及未来城市发展要求，增加相应的规划内容模块。

(1)面向未来入驻人群需求。

针对未来入驻人群的国际化特征，由单纯关注政府建设基础保障型公共服务设施向引导市场增加品质提升型设施转变。一方面，落实街区控规要求，按照总量不变、空间布局优化的原则，优先保障基础保障型公共服务设施落地；另一方面，对标国际社区案例，调研在京外籍人士及从事生物医药、航空行业等目标人群的实际需求，参照《首都国际人才社区建设导则(试行版)》的配套服务体系及标准，进一步增加品质提升型设施，主要包括国际教育、国际医疗、多样化文化活动空间和室内外体育服务空间等。

(2)面向未来城市发展要求。

针对地区发展的新趋势，在传统城市建设框架的基础上，进一步融入智慧城市、低碳城市等建设理念与建设要求。在智慧城市建设中，以人的需求为导向，谋划智慧交通、智慧环保等应用场景，近期重点推动5G、智慧道路等重点基础设施建设及其在空间上的落实落位。在低碳城市建设中，全面提高对绿色建筑比例的控制要求；充分发挥浅层地热能等禀赋优势，积极推广分布式地源热泵站、光伏技术的应用；预留加氢站等基础设施，试点推广氢燃料电池应用。

3.3 增加实施保障的深度

基于街区控规对总量规模、三大设施、绿地蓝网的系统性和结构性管控，构建“街区—单元—地块”的空间分解层级及“3级、6类、36项”的指标分解层级，精准传导规划意图；同时，基于街区控规对资金账的整体匡算及实施时序的初步安排，进一步制定全周期路线图、算好动态化平衡账，助力长效运营管理，实现一张蓝图干到底。

(1)构建层次指引、刚弹兼备的管控体系。

首先，建立“街区—单元—地块”的层级指引的规划管理模式。重点在街区和地块之间建立与实施衔接的管控单元，分单元形成单元指引，明确主导功能、总量规模、三大设施、高度、强度和规划实施等内容，加强单元内各地块之间的整体统筹，作为传导街区层面管控要求、引导建设用地有序分布实施的抓手。地块层面传导精细化管控内容，形成“1图则+2导则”，即核心管控图则、城市设计导则(控制总则+风貌导则)、地下空间导则(地下一层导则+地下二层导则)(图5)。

图5  “街区—单元—地块”的规划管理模式示意图

其次，建立“3级、6类、36项”的刚弹兼备的控制要素体系。在传统地块控规单项指标的基础上，建立6类系统性管控要素，并通过3级管控实现系统性内容的有序落地与市场发展需求的弹性应对。其中，1级管控为严格执行，是落实系统性管控要求的核心抓手，按照规划有序执行；2级管控为引导执行，是实现系统性要求的重要保障，在总量规模、空间结构等系统性要求不变的前提下，可在下一层次规划(建设项目规划综合实施方案)中适当深化调整；3级管控为参考执行，是体现空间品质的主要依据，是建设实施的技术参考(表1)。

表1  规划控制要素分级分类一览

(2)制定全周期、动态化的实施路径。

首先，制定全周期路线图，统筹近远实施。结合临空经济区整体发展要求、产业项目发展诉求、基础设施保障需求等各项内容，强化基础设施和民生设施的投资力度与时序优先性，促进难易捆绑、经营性与公益性项目捆绑，划分近期、中期、远期计划，并建立分类实施项目库，引导区域有序发展(图6)。

图6  分期实施示意图

其次，算好动态化平衡账，统筹成本收益。一方面，动态评估收益。考虑到临空经济区建设发展的长期性及现状区位条件的偏远性，以2020年地区市场评估单价为依据，并叠加对未来土地市场走势的分析判断，确定本项目各用途土地的近、中、远期市场价格；同时，结合开发建设周期确定地块入市的供应时序，进行土地收益估算。另一方面，整体平衡成本。经预测，本街区土地入市实际出让收益扣除开发成本后尚有盈余，基于临空经济区整体一级开发的实施模式，将本街区的资金盈余部分纳入地区整体资金池并分摊临空经济区内其余街区的实施成本，保障地区建设的整体持续运转。

4 结语

目前，北京正处在逐步完善国土空间规划体系的重要时期，规划综合实施方案的提出体现了北京规划建设的重心逐步从土地的开发向项目的高质量引导转变，从空间管控领域向社会、经济、环境等综合领域拓展与转变，以及从短期开发建设向长效运营管理转变。为满足高质量发展要求，规划综合实施方案应注重提升空间管控的精度，重点关注公共空间部分的精细设计；应拓展规划统筹的广度，重点面向人群需求及城市发展要求；应增加实施保障的深度，精准传导规划意图，助力长效运营管理。