原创 张楠迪扬 搜狐城市 收录于话题 #城论 8个

委托者与代理者之间的“信息不对称”是阻碍政府有效回应社会的重要因素。街头官僚（一线公共服务者，类似于“基层官员”。编者注）与基层距离较近，具备感知社会需求的天然优势，然而由于利益、认知、能力等因素，街头官僚或不能有效感知需求，或有意阻碍信息上传，上级政府难以及时获知社会的实际需求。

由于同样原因，街头官僚在政策执行过程中可能选择、变通、扭曲执行上级政策，在阻碍上级政府回应社会的政策落地的同时，也阻碍回应效果向上级的回传。这种阻滞形成的关键原因在于上下级之间存在“信息不对称”。这是政策执行难以化解的经典难题。

近年来，随着我国深入推进服务型政府的建设，地方政府不断提升服务意识，注重从市民感知角度出发回应社会的实际需求。北京市12345市民服务热线(以下简称“12345热线”)是地方探索新型政府回应机制的典型案例。

12345热线于2019年正式启动“接诉即办”机制以来，市民诉求受理量持续攀升。2020年，北京12345热线全年受理量突破千万，环比增长55.24%。

12345热线内部机制如何，它又是如何发挥作用的呢？

成效转变

年受理量破千万 满意率提升近三成

12345热线即北京市政府非紧急救助服务，最初源于1987年设立的“市长电话”，经过2000年“北京市人民政府便民服务中心”、2007年“北京市非紧急救助服务中心”的成立和发展，已形成较为成熟的服务流程与功能体系，通过接听市民来电，解答咨询，受理问题、诉求、建议等，跟进和妥善解决市民的非紧急类问题。

从2019年1月1日起，12345热线正式启动“接诉即办”机制，将职责明确、管辖权属清晰的市民诉求直接交由各区委办局、街道或乡镇，基层单位快速回应解决，区政府负责跟进工单的督办和考核。

截至2019年9月，12345热线共受理市民来电495.6万件，比2018年同期增长四成，其中170多万个来电为市民来电反映诉求。通过12345热线一共为群众解决诉求80多万件，北京市16区群众诉求解决率从40.11%上升到70.03%，满意率从61.21%上升到89.12%。接到群众表扬电话7,130件，一般性群众诉求在3天内解决的近50%。2020年，12345热线全年受理量突破1,103.94万件，环比增长55.24%，解决了304万件民生痛点问题。

信息发现

整合平台全时服务 技术加持信息求真

12345热线“接诉即办”的回应机制(见图1)包括四个要素维度，即信息发现机制、信息下达机制、信息上传机制和压力感知机制。

首先，信息发现机制能够顺畅发挥作用需要依靠一系列能力予以支撑和保障，包括信息整合和覆盖能力、信息接收能力、技术支撑能力和信息保真能力。此外，源头信息的质量是整体机制发挥作用的根本，将分散在社会中的市民意见作为信息来源是热线机制的特色，最大限度地保持了原始信息的本来面貌。

12345热线整合北京市已有的多条政府热线。截至2020年，12345热线已整合包括北京市12315市场监管热线、96310城管热线在内的16区、36个部门共计52条政务服务便民热线，开通了15个网络渠道。

为实现12345“一号通办”，2021年北京市对国务院有关部门设立并在地方接听的32条政务服务便民热线进行归并整合。同时还尝试建立首都热线联盟服务机制，与12345企业热线、110报警热线实现相互“一键转接”和“溢出承接”。以此保证强大的信息整合和覆盖力。

显而易见的是，12345热线经常面对复杂程度高、个性化程度强的议题，人工坐席不间断地接听市民热线是热线有效发挥信息收集功能的基础保障。

12345热线设置服务热线坐席员达650个，近1,500名工作人员24小时值守。2019年10月，12345热线增设企业服务坐席，每天6时至24时，50个人工专席话务员值守，受理企业来电诉求。按照企业事项的不同类型，来电诉求分别在即时、3天、7天、15天内办结答复。企业坐席实行一周7天接听企业来电，每天18小时工作制。

为了提供标准化应答服务，12345热线建立了知识库，作为坐席人员应答来电的答案模板。热线知识库收集市级相关部门的政策文件等各类信息，存储涵盖超过8万条知识，支持12345热线的标准化应答。

除传统来电应答，12345热线还运用互联网、大数据、云计算、人工智能AI客服、APP、微信公众号等信息化技术手段，与市民和企业互动。通过政务微博、政务头条号、政务网站和APP等多个互联网渠道，接收咨询、诉求，并进行评论互动，常态化提供政策咨询，诉求受理、办理、督办、反馈、回访、评价等。

还有一点很重要的是，12345热线信息发现机制的重要特点是信息供给主体的“全民化”。通过热线寻求帮助的人既有基于自身需求投诉、咨询和提出建议的企业和个人等利益相关者，也有发现的问题不直接与自身利益相关，希望主动将信息提供给政府的“热心群众”。这些信息发现主体外在于行政系统，或出于维护自身利益，或出于自发向政府提供信息的强烈意愿，不存在与基层政府同谋的动机，在很大程度上消解了行政系统内部下级利用信息优势对上级的抵抗。

通俗来说就是，来自公众的信息在不经过各级职能部门的情况下由12345热线直接接收，最大限度地确保信息不被过滤扭曲。

那么，这些来自“全民化”的信息被发现之后，又是如何变成有效指令传达下去的呢？

信息下达

分类处理直接传达 双向督办限时答复

与传统“自上而下”层层下达行政指令不同，12345热线直接将社会投诉派发至相应的政策执行者，免去了行政层级对行政指令的解读和过滤，确保行政指令从顶层直接派至基层政策执行者。具体的信息分发方式包括12345热线直派市属部门、市级公共服务企业、区分中心、区级部门、街乡镇。

同时，12345热线对不同类别的信息采取不同的处理方式，按照咨询类、诉求类、投诉举报类和建议类等对信息进行划分。

对于咨询类来电，一般咨询问题由接线员根据知识库直接答复；对于复杂咨询问题，则形成服务工单，派单至市级相关部门、区政府或承担公共服务职能的企事业单位，由承办单位向来电人回复。对于诉求类事项，有明确办理部门的诉求派单至相关部门、单位办理;；涉及部门职能交叉，难以分派的诉求，由专人专门研究办理方案后再派单。投诉举报类事项，直接派单至市级相关部门、区政府或承担公共服务职能的企事业单位办理。

而派单仅仅是个开始，想要诉求真正被执行则需要严格、限时的督办机制。

12345热线的督办机制分为横向和纵向。横向机制为“12345+网格化指挥管理平台”；纵向机制为区级督办机制。

另外，12345热线按照事项不同类型划分紧急程度，实行即时、3天、7天、15天的四级限时执行反馈机制。

一般咨询类问题实行即时答复，复杂咨询问题涉及单个部门3天之内答复，涉及多个部门7天之内答复。诉求类和投诉举报类事项，一般事项实行7天之内办结答复，复杂事项15天之内办结答复，时限内不能办结的事项会向来电人反馈下一步工作措施和办结时间，进行挂账处理。接近限时或限时到期当天，派单系统将通过提示灯自动催办和督办。超时限未回复，系统会在此提示，派发催办单。若仍未处理，工作人员将进行人工督办。

执行到这一步，流程还远未结束，12345热线回访以及信息回流同样是重要一环。

信息上传

及时回访对照反馈 承办部门计入考核

12345热线通过建立“双反馈”及回访机制收集政府回应的实际效果信息。首先，市民来电诉求的承办部门在事项办结后，会同时向来电市民、12345热线反馈回应情况；其次，12345热线主动回访来电市民，在行政体系之外返回未经基层政策执行者加工的末端信息，直接向政策对象收集的回应效果信息，与作为政策执行者的承办单位反馈给12345热线的办结信息形成对照。

而在回访机制的实际操作过程中，12345热线在收到承办单位的反馈后，统一对来电人进行回访，具体问题包括:“有人跟您联系没有”“给您解决了没有”“您满意不满意”等，12345热线通过来电市民对这三个问题的答复，对承办部门的回应工作进行评价，对各承办部门进行响应率、解决率、满意率评价，计入承办部门的考核成绩。

需要特别指出的是，12345热线的信息回流机制搭建在行政系统外部，一端是来电市民，另一端是热线的市级工作平台。承办单位作为政策执行者负责代表政府向社会作出回应，但不作为信息回流的中间层级，避免回流信息受到下级政府的干扰。此外，12345热线市级平台联通市政府领导，回流收集的信息会直接报送给市政府领导参考。

12345热线还会对全市各街乡镇的“响应率”“解决率”“满意率”进行排名，形成《市民热线反映》日报、周报、月报，以“自然日”“周”“月”为时间单位报送市领导。

“日报—周报—月报”报送制度形成频率梯度，兼顾信息的实效性和周期性特征。以“自然日”为最小时间单位报送相关信息，市领导每天可获悉重点难点等最新信息，报送内容涵盖来电姓名、时间、地点、反映具体情况等细节信息。周报、月报主要呈现周期性特征，供市领导掌握阶段趋势。

压力感知

下级知道上级知情 考核激励相互支撑

以上种种细节和举措，构成了12345热线压力感知机制的一部分。而12345热线压力感知机制的主要特点是：下级代理者可以明确感知上级委托者能够获得基层的实时信息，即“下级知道上级知情”。这一机制的制度效果可以将上级行政指令最大限度地被下级内化，并直接作用于外部行动。且12345热线压力感知机制受到领导能力、绩效考核能力和激励能力的综合支撑。

依照传统模式，如果领导的注意力分散在全市范围的事务上，则难以令重点工作获得足够重视。12345热线“接诉即办”工作由市委书记亲自牵头督办。12345热线突破了传统“一把手”工程更多关注单一事务或领域的限制，将“一把手”工程拓展到对工作机制的关注。

在市级层面，市领导每天阅读《市民热线反映》详细标注并批示重点问题。领导批示促使信息由顶层传回并有效作用于下级政策执行者。在区级层面，各区党政“一把手”承担“接诉即办”工作主体责任，各街乡“一把手”成为第一责任人，对12345热线直派的群众诉求亲自签办、亲自督办，形成了全市范围“书记抓、抓书记”的“一把手”领导责任体系。

在考核机制上，12345热线实行具体工作“下管两级”，由市级平台直接将回应任务交办到街乡镇层面，对街乡镇进行考评，考核结果压力回传给区级政府。在考核指标上，12345热线主要通过“三率”“七有五性”对政策执行者进行考核。

“三率”包括响应率、解决率、满意率，其中，响应率占30%权重，解决率和满意率各占35%权重。“七有五性”是北京市考核社会民生工作的主要指标。“七有”包括劳有所得、病有所医、老有所养、住有所依、弱有所扶、幼有所育、学有所教。“五性”包括便利性、宜居性、安全性、公正性、多样性。

12345热线“接诉即办”对全市街乡镇分别考评、排名。排名结果在每月区委书记点名会上进行通报，排名最后10名和进步幅度较大的前10名都将在会上通报，排名结果向社会公布。

而在激励机制上，12345热线的激励机制分为正向激励和负向激励。正向激励机制主要为集体绩效激励。集体绩效激励以工作任务难度为基础，鼓励基层政策执行者勇于面对和挑战难度较高的治理问题。“对于解决群体性诉求、历史遗留问题的单位进行加分，反映问题人数越多、历史遗留问题存在时间越长，加分激励力度越大”。

负向激励机制主要包括人事晋升一票否决机制、纪委监察督办机制。

如西城区就将12345热线的办理情况纳入日常监督清单和全面从严治党(党建)考核评估指标体系中，建立问题线索移交督办机制，明确责任部门主体责任，由区纪委监委党风政风监督室对移送问题线索进行分类、移交、督办。对工作中存在形式主义、官僚主义、失职渎职、推诿扯皮等造成市民合理诉求得不到及时解决、损害群众利益、造成重大影响等情况依法依纪进行责任追究。

在正向、负向激励机制的共同作用下，基层政府可随时感知“自上而下”的政策执行压力。“接诉即办”相关工作受到各区的高度重视，将“接诉即办”列为常态化的工作。有的区约80%的委办局、街乡镇将“接诉即办”作为每周最为重要的工作议程。

破解上下级信息不对称是政策执行理论和实践的经典难题。12345热线“接诉即办”工作机制通过建立信息发现、信息下达、信息上传、压力感知等机制，联动社会力量实现信息发现、信息末端回馈，在行政执行系统外部搭建信息循环机制，形成了“政策执行靠行政系统内部、信息发现和回馈两端靠社会”的信息闭环机制。12345热线的工作机制有效破解了委托者与代理者之间的信息不对称难题，提升了政府对社会需求的回应能力。

作者：张楠迪阳，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，公共管理学院副教授

编辑：陈亚辉，搜狐城市发展智库研究员

文章选编自《“全响应”政府回应机制:基于北京市12345市民服务热线“接诉即办”的经验分析》，原文发表于《行政论坛》2022年第1期 。

原标题：《城市治理如何打破基层执行“猫鼠游戏”？揭秘北京12345运行机制》

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