亟待WTO重新发挥引领作用，推动新一轮农业谈判为全球经济复苏和持续稳定发展注入新动能

文 | 程国强

2020年下半年，几个当年参加中国加入世界贸易组织（WTO）谈判的老同事，提议应该纪念中国加入世贸组织20年。他们说，复关入世谈判是中国历史上一场重要谈判，谈判历程艰辛，对中国影响深远，因此当年参与中国复关入世谈判的成员应该写一写亲历复关入世谈判的回忆文章，供后人借鉴。

确实，作为入世谈判亲历者，当下对这段历史最好的纪念，莫过于写点个人亲历的谈判花絮、随笔。我是中国入世谈判代表团唯一以专家学者身份参加谈判的成员，见证并直接参与了以入世为标志的中国全面对外开放的历史进程，这段经历弥足珍贵，是我这一生中不可磨灭的记忆。

亲历中国当年的入世谈判

1996年9月，我在中国农业科学院师从刘志澄研究员，从事农业经济方向的博士后研究，即将出站留在该院农业经济研究所工作。当时我接到一个来自对外贸易经济合作部（下称外经贸部）国际经贸关系司二处的电话，说易小准处长希望和我见面谈谈，并约了见面时间。

记得见面是一个上午，时任国际司二处处长易小准（注：易小准历任商务部副部长、中国常驻世界贸易组织代表、特命全权大使，世界贸易组织副总干事）和官员张向晨（注：张向晨历任商务部部长助理、商务部国际贸易谈判副代表，中国常驻世界贸易组织代表、特命全权大使，商务部副部长、世界贸易组织副总干事）如约来到我办公室，和我们研究团队成员开一次小型座谈会。易小准问我是否知道关贸总协定和WTO，对农业国内支持是否了解，并说看到我发表的论文，知道我专门研究农业保护和农业补贴问题，还有农产品贸易问题。

我的博士论文就是研究关贸总协定（GATT）乌拉圭回合农业贸易谈判影响，特别是模拟分析了中国复关对农业的影响。我们团队正在研究乌拉圭回合《农业协定》，刚刚从WTO秘书处索取了农业协定文本（当时只有纸质印刷版，WTO秘书处邮来WTO官方文件，同时还给我邮寄了一本乌拉圭回合协定文本导读），但我们还来不及翻译，也没有得出评估研究结论。对于农业保护和补贴问题，我介绍了在《经济研究》（1993年第4期）发表的论文“农业保护与经济发展”以及其他几篇文章。“农业保护与经济发展”采用OECD研究农业国内支持政策的PSE方法，主要用于测度一个国家的农业补贴水平，并由此来判定该国对农业的保护程度。

听完我的介绍，易小准简要说明来意，并介绍了当时中国加入WTO的背景情况，其中农业问题是中国入世谈判的重中之重、难中之难。农业谈判中，除了农产品市场准入外，农业国内支持（domestic support）是一个技术性强、谈判难度大、敏感度高的问题。乌拉圭回合谈判期间，主要谈判方也曾邀请政策专家为农业国内支持谈判提供技术支持。有鉴于此，时任外经贸部部长的吴仪同志要求国际司商请专家提供农业谈判的技术支持。

易小准希望我们参与入世谈判相关工作，为农业国内支持谈判提供技术支持。我深感责任重大，当即表态，马上组织团队力量开展WTO农业国内支持谈判技术研究，为农业谈判提供支持和服务。

就这样，我作为一个专家学者加入WTO代表团，参与到这个关乎中国对外开放全局、具有历史性意义的谈判。当时的主要团队成员为孙东升（现为中国农科院农经所副所长）、彭廷军（现为农业农村部国际合作司副司长）、丁平（现为财政部国有金融资本运营评价中心处长），以及部分在读研究生。

按照入世谈判代表团的要求，我们团队的主要职责是，负责农业国内支持谈判的技术支持、方案评估与政策咨询；参与农业国内支持的技术问题谈判，回应各方对农业补贴问题的质询；入世谈判中其他涉农问题的决策咨询。

开展农业谈判技术支持工作

从农业国内支持谈判看，当时最紧迫的任务是根据入世农业谈判需求，尽快研究制定“农业国内支持通报表”，并根据此来确定中国入世的农业国内支持的减让基期和承诺方案。而提供“农业国内支持通报表”，是WTO对申请加入国家《对外贸易制度备忘录大纲格式》第4条的要求，即“各申请加入WTO的国家必须以与《农业协定》通报义务要求相一致的方式，提供实际执行的国内支持和出口补贴措施方面的真实资料”，是加入议定书的重要支持文件。为此，WTO秘书处专门发布文件WT/ACC/4“申请加入WTO国家应提供的农业国内支持和出口补贴信息技术说明”。

为此，我们确定了谈判技术支持实施框架和推进路径。

第一，准确把握WTO《农业协定》条文的法律涵义与谈判适用性。WTO《农业协定》将农业国内支持措施分为两类，一类是不引起贸易扭曲的政策，称“绿箱”政策，可免予减让承诺；另一类是产生贸易扭曲的政策，叫“黄箱”政策，要求各方用综合支持量（AMS）来计算其措施的货币价值，并以此为尺度，逐步予以削减。

对WTO农业国内支持规则的准确把握，要求我们必须以乌拉圭回合农业谈判为基础，系统掌握国际农产品贸易谈判的背景、矛盾与改革共识，并根据中国农业政策术语、表达习惯进行释义解读，使我们团队全体成员尽快理解农业协定各条文的法律内涵、政治经济范畴与谈判关键风险点。

我们团队或许是国内最早系统研究WTO《农业协定》条文的研究人员。目前国内使用的《农业协定》的中文版，是入世谈判代表团的索必成根据我们团队的翻译稿修订译校而成，收录于原外经贸部国际经贸关系司翻译的《世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》。

我们关于WTO《农业协定》的一系列研究成果，2000年以《WTO农业规则与中国农业发展》专著方式，由中国经济出版社公开出版，2001年根据新情况修订出了第2版。

第二，立足中国改革开放全局，开展农业谈判战略研究。中国人多地少，农业资源短缺，农户经营规模偏小，大宗农产品生产经营成本高，粮食、油料、棉花等大宗农产品基本不具备参与国际商业竞争的优势。因此，农业谈判是我加入WTO谈判的关键领域之一，受到国内外的广泛关注。当时国内不少人对农业对外开放在认识上存在一些误区，认为加入WTO后，国内农产品市场将大举开放，对国内农业将产生严重影响。如何在农业谈判中，趋利避害、争取中国农业最大的发展空间，成为我们开展农业谈判战略研究的出发点和落脚点。

有鉴于此，我们启动了新世纪中国农业国际化战略研究。在国家自然科学基金委员会、外经贸部与农业部等部门支持下，我们团队重点开展三个领域的研究：中国农业支持与保护的理论研究与政策分析，提出新时期中国农业支持保护战略与政策体系；中国农业国际化战略研究，为加入WTO后中国农业发展提供战略方案；WTO农业规则及中国入世农业谈判研究，为农业谈判提供科学的决策依据。这期间，国家自然科学基金管理学部在1995年-2000年连续给予两期项目支持后，2000年又给予我国家杰出青年科学基金项目资助，使我能够连续十几年开展农业国际化战略问题研究。

从农业国内支持技术视角看，按照中国长期以来的国内政策话语体系，将国内各种农业支持政策措施按照《农业协定》国内支持规则分类，并进行既符合政策涵义、又能让谈判方理解的语言，这在当时是一个巨大挑战。

按照世贸组织WT/ACC/4号文件要求，我们全面系统查询、收集、分析、归类分散在财政部、国家计委、国家经贸委、农业部、粮食储备局等十几个部委的涉农政策信息与数据。1996年底，我们团队向入世代表团提交第一份“农业国内支持表”初稿。经代表团组织相关部门研究核校、讨论和确认后，代表团向WTO秘书处提交了第1版“中国农业国内支持表”，列入1997年3月4日在日内瓦召开的中国加入WTO中国工作组第3次会议文件（WT/ACC/CHN/5）。从第1版（WT/ACC/CHN/5），到2001年7月中国工作组第17次会议的最终版（WT/ACC/CHN/38/Rev.3），历时四年半，经历了十几轮技术磋商和谈判。

第三，系统研究美国、欧盟、日本、凯恩斯集团等WTO主要成员的农业国内支持谈判及通报经验，为我加入谈判提供借鉴。1995年WTO成立以前，由于农业保护深深地植根于美欧等发达国家的国内保护政策之中，使农产品作为一个特殊领域长期游离于GATT纪律有效约束之外。1986年启动的乌拉圭回合谈判，农业贸易问题被确定为中心议题。而农业谈判主要在三大利益集团之间激烈博弈，即美国，欧共体和凯恩斯集团。其中，农业补贴是当时造成国际农产品贸易不公平竞争的主要原因之一，成为各方谈判的焦点问题，曾对乌拉圭回合谈判进程产生决定性作用。

因此，研究借鉴WTO主要成员，特别是作为农业贸易自由化谈判进攻方的美国、凯恩斯集团在乌拉圭回合的农业谈判经验，预判其对中国加入谈判中关于农业国内支持的要价、谈判策略以及我方的应对战略，对中国制定多边和双边农业谈判应对策略具有重要意义。尤其是国内支持的计算与通报问题，虽然各方在乌拉圭回合期间已形成基期支持水平的计算，但在1995年WTO成立之初，这对所有成员仍然是新生事物，如何合理合规通报，依然具有一定技术挑战。

我们在研究美欧日等主要成员通报表的同时，还在外经贸部国际司协调下，与加拿大农业食品部农业国内支持问题专家Lars Brink先生等建立专家对话交流机制，我们通过专家交流而非政府正式层面，深入沟通交流国内支持信息通报的技术和方法问题，充分借鉴加拿大以及其他成员的通报经验和做法，增强我方通报的合规性、透明性和专业性。

第四，筹建研究团队，专班全力负责谈判技术支持。为组织力量开展谈判技术支持工作，入世代表团成立了“中国加入WTO代表团农业谈判专家咨询组”，并由我牵头负责。以此为基础，1997年底，我在中国农科院农业经济研究所筹建了具有正式人事编制、研究室建制的“国际农产品贸易研究中心”（下称CIAT）。当时，中国农科院农经所研究人员许国雄（已退休）、李锐（现任北京师范大学教授）和梁艳（现在美国）加入到CIAT，我的研究生孙东升、彭廷军、丁平，毕业后也分配到CIAT，再加上我指导的在读研究生彭秀亮、陈俊红、史君卿，以及中国人民大学研究生刘合光、王大彬、徐赟，形成了小具规模的研究团队，开启了中国农业贸易谈判研究的先河，为农产品贸易学科建设打下基础。1999年7月，农业部计划司以“国际农产品贸易研究中心”为依托，成立农业部“农业对外经贸专家咨询组”，负责为农业部农业对外经贸发展战略与政策研究提供决策咨询支持。

国际农产品贸易研究中心自1997年成立，到2001年3年我调到国务院发展研究中心任职为止，团队成员在一线为加入WTO农业谈判提供咨询支撑的同时，还在《经济研究》《管理世界》《世界经济》《国际贸易》《中国农村经济》等重要期刊以及有关报刊发表学术论文20多篇。

农业国内支持谈判关键时点与重点问题

按照WTO《农业协定》的框架，中国加入WTO的农业谈判，主要包括市场准入（农产品关税削减、农产品关税配额管理等）、国内支持、农产品出口补贴以及动植物卫生检疫（SPS）与技术性贸易壁垒（TBT）等议题。

WTO中国工作组共召开18次会议，农业问题始终是每次会议的重点议题。在2001年6月加入谈判的关键时刻，农业谈判成为决定加入谈判全局的焦点问题。2001年6月，在亚太经合组织贸易部长上海会议期间，中美举行加入WTO非正式磋商，外经贸部石广生部长对美国贸易谈判代表佐立克强调，农业问题最为敏感和困难，只有解决了其他问题，才能进一步探讨解决农业问题的可能性。其中，农业国内支持问题，是贯穿于入世谈判全过程的重点难点问题。

对于农业国内支持问题，在1996年- 2001年的六年谈判中，从最初国内农业支持政策信息的澄清释义、通报提供，到与美方关于发展中国家待遇条款的博弈、最终承诺的形成，主要有六个关键时间节点。

1. 2000年3月20日-21日召开的中国工作组第9次会议，是中国加入WTO从双边谈判转向多边谈判的标志性会议，我方根据与美国等国家达成的双边协议情况，提交了《中国对外贸易制度备忘录（更新版）》，推动多边谈判进程。我们也根据谈判新形势更新了“中国农业国内支持表”，其中调整比较大的是计算基期，从以前的1993年-1995年调整为1996年-1998年，于2000年6月19日-23日中国工作组第10次会议正式提交（WT/ACC/CHN/22）。

2. 2000年9月12日-22日中国工作组第12次会议，美国第一次对国内支持问题提出动议，要求中国不得享受《农业协定》中的发展中国家待遇条款，AMS的微量允许支持水平只能为农产品产值的5%（即必须按发达国家水平承诺），而不是发展中国家的10%。

2000年12月25日，美贸易谈判代表巴尔舍夫斯基提出《关于解决中国加入WTO关键问题的一揽子建议》，其中关于农业补贴问题，仍然坚持中国不能享受发展中国家待遇，只能使用5%的微量允许水平。这意味着，美方全方位阻止中国享受WTO发展中国家待遇的企图，已直接投射到农业领域，农业国内支持谈判由此进入更加复杂艰难阶段。

3. 2001年1月10日-17日中国工作组第15次会议，我方坚持享受《农业协定》为发展中国家规定的权利，美国始终不同意中国使用10%的微量允许水平，双方对此进行多次交锋。如美方2001年1月12日提出方案，拟同意中方援引第6.4条（b）项，在加入后5年内使用10%的微量允许水平，但要求中方5年后使用5%的微量允许水平。2001年1月16日晚，美方再度提出方案，要求中方将《农业协定》第6.2条规定的补贴计算在综合支持总量AMS之中，在加入WTO后5年内第6.2条和第6.4条的补贴水平不超过5%，此后可以继续增加，最终不得超过7%。我方对此坚决拒绝，谈判多次陷入僵局。

4. 2001年3月-5月中美密集开展非正式磋商，探讨一揽子解决遗留问题的解决方案。农业补贴仍然是其中的难点问题。3月7日-13日易小准司长率中方工作组、3月22日-23日龙永图首席谈判代表率中方代表团分别赴华盛顿进行非正式磋商，美方新任贸易谈判谈判代表佐立克、美农业部长维尼曼（Ann Margaret Veneman）分别提出非正式农业国内支持谈判方案，但均被我方拒绝。2001年5月18日-23日，中美在日内瓦再度举行非正式磋商，仍然就农业补贴没有达成共识。

5. 2001年6月亚太经合组织上海会议，中美双方试图解决多边遗留问题，为双方就农业补贴问题达成共识提供了机会。中方为双方磋商确定的原则是，坚持一揽子解决多边遗留问题，先解决其他问题，最后解决农业问题。

中央决策层根据谈判总体形势对农业谈判进行了充分的研究谋划和战略考量。2000年底、2001年初，我多次出席吴仪国务委员等领导召开的农业补贴问题专题会，呈报的农业补贴问题专报建议也受到国务院领导的重视和重要批示。在日内瓦谈判期间，龙永图首席谈判代表也多次组织对农业谈判形势和全局影响进行的综合研判，十分注重我们团队对农业补贴问题的技术工作与谈判方案评估。

2001年6月7日在中美上海农业补贴工作级磋商中，美方继续围绕阻止中方获得《农业协定》发展中国家待遇，设计抛出各种谈判方案，即《农业协定》第6.2条、第6.4条中发展中国家待遇的中国适用问题，而中方则坚持要获得发展中国家的基本待遇，双方在谈判代表层似乎已无法实现突破。2001年6月7日晚10时至6月8日凌晨1时30分，双方改由石广生与佐立克直接进行高级别谈判，在美方坚持的5%发达国家允许水平和中国坚持的10%发展中国家允许水平之间，双方反复交锋博弈，最终达成共识，确定中国农业国内支持微量允许水平为8.5%，从而结束最为困难的农业谈判，为推进加入谈判全局注入了新的动能。

6. 2001年7月16日-20日中国工作组第17次会议，基本完成加入WTO法律文件起草工作，为下次会议结束工作组全部工作和在2001年11月多哈WTO第四届部长级会议上完成中国加入WTO程序打下了基础。我们根据农业谈判的最终结果，完成中国农业国内支持表修订，形成WTO文件WT/ACC/CHN/38/Rev.3最终版。关于农业国内支持的承诺条文记入中国加入WTO工作组报告书WT/ACC/CHN/49文件第235段。

入世农业国内支持谈判的难点问题

美欧曾经在上个世纪80年代爆发农业补贴战，由此推动将农业问题纳入关贸总协定乌拉圭回合多边贸易谈判，并对谈判的走向和结果产生深刻影响。农业补贴问题也始终是我加入WTO谈判的难点问题。加入20年后的今天，再回头看当初谈判的困难，虽然纷乱复杂、千头万绪，但我觉得其中的关键问题，主要体现在两个方面。一是建立基期国内支持通报基本范式的博弈。基期国内支持通报基本范式，按照WTO《农业协定》术语，国内支持通报的“构成数据和方法”，即加入WTO谈判时确定的农业国内支持通报的数据计算与方法的基本范式，各谈判方必定会想方设法在谈判中给我们锻造一个“紧箍咒”。其中主要有基期、AMS负值、有资格接受适用的管理价格的产量等难点问题。其中，由于农业国内支持的基期水平，对中国加入承诺的农业支持补贴空间有着直接影响，基期补贴水平越高，意味着今后可保留的空间越大，因此倍受各方关注。特别是，中国加入WTO 15年后，2016年9月，美国向WTO起诉中国农业国内支持政策，认为2012年-2015年期间，中国对三种主要农作物（大米，小麦和玉米）的“市场价格支持”超过中国在WTO规则下的承诺，违反了《农业协定》。而起诉的依据则是基于它们自己的计算，其中一个理由是，美方认为中国的基期不能是1996年-1998年，而应该是1986年-1988年。这实际上试图推翻中方按照WTO《农业协定》计算，并经过与美国、加拿大、澳大利亚、欧盟等主要成员谈判确认的基期——这也开启了美方对既有谈判结果反悔、不认账的危险先例。

另一方面，是中美围绕《农业协定》发展中国家待遇的激烈斗争。中国无疑是世界上最大的发展中国家，获得WTO的发展中国家差别待遇理应顺理成章。但美国坚决反对，在所有谈判领域均千方百计、处心积虑地阻止，是美国在整个中国加入WTO谈判中的战略基线和攻防红线，试图最大限度迫使中国承担更大的开放义务。

WTO农业谈判依然任重道远

加入WTO，使中国农产品市场成为全球最开放、最包容的市场之一。中国全面削减农产品进口关税，平均关税率已降至15.2％的全球低水平，仅为世界平均水平的四分之一；全部取消农产品非关税措施，对粮棉油糖等部分重点农产品实施WTO成员通用的关税配额管理措施。中国是世界最早取消农产品出口补贴的少数成员之一。相对发达成员目前仍然拥有占农业产值20%-40%（部分发达成员甚至在50%以上）的黄箱补贴空间而言，中国作为发展中大国，农业国内支持是“零”承诺，微量允许的支持水平只有8.5％，既不能享受发展中成员微量支持10％的待遇，也不能享受发展中成员促进农业和农村发展的支持措施。

中国加入WTO的20年，是农业全面履行承诺、大幅开放市场、进一步深化改革、聚力提升竞争力的20年。20年来中国农业逆势而上，在国际化挑战中，积极调整完善农业支持政策，不断增强国内支持的针对性、适应性、有效性与合规性，实现农业持续稳定健康发展，为确保国家粮食安全，消除农村绝对贫困，促进农村同步实现全面建成小康社会目标奠定了坚实基础，为中国战胜各种艰难险阻、稳定经济社会发展大局，发挥了“稳定器”“压舱石”作用。

中国作为WTO成员，是农业贸易自由化的先行者，是推动全球农业发展的贡献者，更是多边贸易体制的捍卫者。入世20年，中国发展成为世界最大的农产品进口国，农产品进口在世界的份额，从20年前的3.3%，增加到目前的11.7%；中国也是重要的农产品出口国，农产品出口在世界的份额，从20年前的3%，增加到目前4.3%。中国超大规模农业食品市场，是当前全球农业发展的重要动力所在。中国积极支持并参与WTO等主导的全球农业贸易治理，是维护多边主义、共建开放型世界经济坚定践行者。

世界正面临百年未有之大变局，全球性挑战更加复杂严峻，世界比任何时候都需要坚持多边主义，维护多边体系的核心作用。但是，全球农业贸易保护主义仍然深深根植于发达国家高补贴的农业保护政策之中，目前国际农业贸易治理规则不平衡、约束不充分问题仍然突出，对国际减贫发展、粮食安全关注不足、治理缺失问题严重，亟待WTO重新发挥引领作用，推动新一轮农业谈判为全球经济复苏和持续稳定发展注入新的动能。如何进一步推动建立公平合理的国际农业贸易规则，积极维护多边贸易体制的权威性和有效性，全球农业谈判任务艰巨、任重道远，但希望仍在，值得期待。

（作者系原中国加入WTO代表团农业谈判专家组组长。现任中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师；编辑：王延春）