《“西湖无欠薪”行动专项治理方案》（西政办〔2018〕12号）规范性文件后评估报告

委托单位：杭州市西湖区人力资源和社会保障局

评估机构：浙江金道律师事务所

日    期：2021年8月1日

《“西湖无欠薪”行动专项治理方案》（西政办〔2018〕12号）行政规范性文件后评估报告

为贯彻落实《浙江省行政规范性文件管理办法》和《杭州市行政规范性文件后评估办法》（以下简称《评估办法》）规定，推进行政规范性文件实施，促进行政规范性文件更好的服务于区域经济社会发展，杭州市西湖区人力资源和社会保障局委托浙江金道律师事务所对《“西湖无欠薪”行动专项治理方案》（西政办〔2018〕12号）（以下简称《治理方案》）开展了规范性文件后评估，并形成本评估报告。

一、评估工作概述

（一）评估对象简介

1.《治理方案》制定背景

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视解决拖欠农民工工资问题，2016年初，国务院印发《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号），明确要求紧紧围绕保护农民工劳动所得，坚持标本兼治、综合治理，着力规范工资支付行为、优化市场环境、强化监管责任，健全预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制，切实保障农民工劳动报酬权益，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定。要以建筑市政、交通、水利等工程建设领域和劳动密集型加工制造、餐饮服务等易发生拖欠工资问题的行业为重点，健全源头预防、动态监管、失信惩戒相结合的制度保障体系，完善市场主体自律、政府依法监管、社会协同监督、司法联动惩处的工作体系。到2020年，形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，努力实现基本无拖欠。2017年7月31日，省政府印发了《浙江省人民政府办公厅关于深入开展“浙江无欠薪”行动的通知》（浙政办发〔2017〕80号），明确了我省从2017年起，在全省开展“无欠薪”县（市、区）建设活动，由各设区市在若干县（市、区）进行试点，2018年全面推开，到2020年底，力争所有县（市、区）达到“无欠薪”县（市、区）的目标要求。2017年12月26日，杭州市政府印发了《“杭州无欠薪”行动专项治理方案》（杭政办函〔2017〕143号）。按照国务院、省、市政府的部署和文件精神，结合西湖区实际，西湖区人民政府办公室出台了《“西湖无欠薪”行动专项治理方案》。

2. 制定过程

2017年下半年，西湖区人力社保局着手开始前期调研。通过书面发函、实地走访、座谈交流等多种形式，广泛征求区属各部门及镇街的意见建议，并在此基础上形成初稿。通过与相关部门的反复沟通，并根据反馈的建议意见，区人力社保局对初稿进行了多次修改和完善。

2018年2月1日至9日，该文件在“杭州市西湖区政府”网站公开征求了意见建议。征求意见过程中，公众未提出意见；区财政局与区信访局反馈了意见和建议，共收到修改意见6条，其中区财政局5条、区信访局1条。对此，区人力社保局进行了认真研究、逐条分析，对其中的2条予以采纳，4条与现有政策矛盾或不具可操作性，未予采纳。在征求意见的基础上，区人力社保局最终形成了《“西湖无欠薪”行动专项治理方案》送审稿。

该文件施行至今未进行过修改。

3. 主要内容

方案分总体要求、积极建设无欠薪西湖、实施重点专项治理、实施步骤、工作要求等五个部分。

（1）关于建设“西湖无欠薪”

在全区范围内开展无欠薪西湖建设活动，2018年启动并申报，2019年一季度迎接省市考核验收，努力实现工资拖欠问题得到有效控制、防范处置欠薪长效机制全面落地、欠薪案件处置快速有力的目标。具体要对照省考核标准，确保一次考核通过。

（2）关于主要工作措施

主要工作措施包括三个方面内容：1.制造业企业专项治理；2.工程建设项目专项治理；3.企业欠薪失信行为专项治理。

其中，制造业企业专项治理包括以下6点：一是加强执法维权能力建设；二是健全企业工资支付监管机制；三是强化无照经营市场主体监管。四是健全欠薪突发事件应急处置机制；五是及时处理工资争议案件；六是完善欠薪案件执法与司法衔接机制。

工程建设项目专项治理包括以下9点：一是严格监管政府投资项目；二是加强工程建设项目过程监管；三是全面实行工资支付保证金差异化存缴办法；四是人工费用与其他工程款分账管理；五是全面推行用工实名管理；六是落实按月足额支付工资规定；七是施工现场维权信息公开；八是实行银行代发工资制度；九是开展工资支付专项检查。

企业欠薪失信行为专项治理包括以下3点：一是实施欠薪失信协同监管和联合惩戒制度；二是推进相关信用信息系统互联互通；三是加强协同监管和联合惩戒。

（3）关于行动步骤

“西湖无欠薪”专项行动总体分为3个阶段，分别是启动准备阶段（2018年2月前）、全面实施阶段（2018年）、考核验收阶段（2019年一季度）。

（二）评估目的

本次评估的主要目的，是对文件在制度设计、实施效果、存在问题等方面进行跟踪、调查、评价，了解和掌握文件的运行效果，特别是运行中存在的问题。同时要通过研究，对涉及“无欠薪”的法律法规政策等进行全面梳理，发现文件中已不能适应新情况、新变化的制度设计和相关条款。最终通过多角度的研究分析，形成文件的实施评估报告，针对完善文件提出全面意见和建议，推动西湖区无欠薪工作实施。

（三）评估方法

为全面客观地展示文件的实施状况及存在的问题，课题组主要运用以下方法对其进行评估。

1. 资料检索

通过全面的文献和法律检索，获取国家、浙江省、杭州市有关“无欠薪”的法律法规及政策，同时对其他城市有关“无欠薪”工作进行全面检索，为评估工作提供参考。同时，通过检索报纸、期刊和网络，收集与文件制定过程、制定后的宣传活动以及实施成效相关的信息。

2. 部门访谈

因该文件主要涉及各部门联动及分工，故此次评估将对文件涉及的区人力社保局、区财政局、区市场监管局、区住建局、区公安局、区司法局等各部门进行调研走访。通过走访，了解文件实施成效、存在的问题及完善建议。

3. 调研走访

因文件主要针对农民工资拖欠问题，故课题组根据实际情况对区相关用人单位、农民工劳动者进行调研走访，从相对方角度了解文件的实施成效及问题。

（四）评估依据

1. 法律依据

评估《治理方案》的法律依据，必须符合两个条件：一是在内容上与《治理方案》具有相关性，二是在法律位阶上高于或同于《治理方案》。经检索，可以作为《治理方案》立法后评估法律依据的主要法律文件有：

《中华人民共和国行政处罚法》、《保障农民工工资支付条例》、《工资支付暂行规定》、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）、《浙江省人民政府办公厅关于深入开展“浙江无欠薪”行动的通知》（浙政办发〔2017〕80号）、《“杭州无欠薪”行动专项治理方案》（杭政办函〔2017〕143号）等。

2. 事实依据

评估《治理方案》的事实依据主要是在调查中获取的信息，具体包括：区人力社保局提供的书面材料；通过文献检索获取的信息、资料；通过走访、调研获取的信息、资料；通过座谈会获取的信息。

二、文件实施情况和成效

（一）工资拖欠问题得到有效控制

国有企业、政府投资项目、交通和水利建设项目实现零欠薪。在建工程建设项目（以建设主管部门登记备案数为基数，下同）欠薪案件发生率控制在3%以内，未发生500万元以上的欠薪案件。企业（不含建筑施工企业，下同）欠薪案件发生率控制在5‰以内，未发生50万元以上的欠薪案件。未发生10人以上造成严重不良影响的欠薪群体性事件，或造成恶劣影响的极端欠薪事件。2019年，西湖区已通过“无欠薪”创建验收。

（二）防范处置欠薪长效机制全面落地

镇街及有关职能部门欠薪防范处置能力得到有效提高，部门联合预警监控、工资支付保证金、人工费用与其他工程款分账管理、农民工实名制管理、欠薪应急周转金、工资争议投诉举报（仲裁）绿色通道、欠薪失信联合惩戒、重大（突发）事件应急处置机制和行政执法与刑事司法衔接处理机制、政府责任考核机制等得以落实，依法有效解决欠薪问题。

（三）欠薪案件处置快速有力

重大活动和元旦、春节等重大节假日期间，欠薪案件在7日内得到稳妥处置，防止事态蔓延扩大。对个人讨薪极端事件或欠薪重大舆情事件，在第一时间作出响应并进行处置。欠薪案件未及时处置率为零。

（四）各部门联动，形成有效配合

在重点专项治理行动中，各部门已形成有效配合。例如，西湖区人力社保局作为无欠薪工作的牵头单位，充分发挥区防欠办的牵头、协调、督促作用，在组织领导、制度建设、隐患排查、案件处理等方面狠下功夫，严抓落实，确保无欠薪建设向纵深推进。又如，区建设局按照《“杭州无欠薪”行动专项治理方案》的要求，进一步规范建筑市场秩序，改进监管方式，健全防范机制，落实企业责任，全力做好建筑施工领域“西湖无欠薪”推进工作。

总体而言，《治理方案》已得到普遍遵守和执行，已达到预期效果，相关部门对该《治理方案》评价良好。《治理方案》施行至今，西湖区已形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，确保违法欠薪行为得到全面治理，确保劳动者足额领取工资，有效降低因欠薪引发重大群体性事件概率。

三、《治理方案》质量评估

（一）合法性评估

合法性评估主要评估文件是否与上位法相一致（包括所依据的上位法废止或修订后，是否需要及时修订）；与同位阶行政规范性文件是否存在矛盾，各项制度是否协调、衔接。《治理方案》主要参照《“杭州无欠薪”行动专项治理方案》（杭政办函〔2017〕143号）制定，基本不存在与法律法规抵触、超越地方行政规范性文件制定权限等问题，制定程序符合《浙江省行政规范性文件管理办法》有关规定。《治理方案》实施以来，制定机关职权无明显变更，制定法律及政策依据未有明显变动，《治理方案》具备合法性。

（二）合理性评估

合理性评估主要考查主要评估行政机关的权力与责任是否相当，行政相对人权利与义务是否相匹配；行政管理措施是否必要、可行，是否公开、公平、公正。课题组认为，总体而言，《治理方案》在目标设置、部门职责划分、实施步骤、工作要求等方面规定的较为完善、全面，相关制度措施必要、适当，具有合理性。

（三）操作性评估

操作性评估，主要考查文件是否能有效解决具体问题，管理措施是否高效、便民，配套制度是否健全、完备，程序是否简便、易于操作，表述是否规范准确，有无歧义。课题组认为，《通知》结构较为完整，表述用语基本准确，条文表述比较简洁，相关概念的界定比较明确，条款之间没有明显的歧义，较为规范。《治理方案》整体上的相关措施明确、具体，具备可操作性。但因《治理方案》的指导性定位，部分工作措施较为抽象，具体落实上有待进一步细化。

总体而言，《治理方案》在合法性、合理性、操作性上质量较高。

四、《治理方案》实施中存在的问题及建议

课题组结合调研情况认为，《治理方案》在以下方面有待进一步完善：

（一）工作理念已从“治理欠薪”向“根治欠薪”转变

2019年以来，为深入推进“浙江无欠薪”行动，省人力社保厅、省发改委等13家领导小组成员单位，推动工作理念由治理欠薪向根治欠薪转变，在建设领域专项治理、治欠保支机制建设、部门协同配合、欠薪治理数字化转型等方面取得突出成效，形成了全行业领域统筹、各环节联动、多部门协同的根治欠薪工作格局。2019年8月，浙江省根治欠薪领导小组会议审议通过了《浙江省根治欠薪工作标准、负面清单和动态管理措施》、《2019年浙江省根治欠薪工作夏季督查方案和冬季督查方案》。可见，在浙江省层面，工作理念已从“治理欠薪”向“根治欠薪”转变，将工作中心放在源头治理上。而《治理方案》因制定于“无欠薪”行动之始，部分内容已与目前的工作目标与理念不相适应，有必要进行修正。

（二）《治理方案》时效性有待更新 

《治理方案》主要是针对2018-2019年的行动方案，实施步骤系从2018年2月启动至2019年一季度。文件中提及的工作目标、要求已达成，如继续施行，时效性有待更新。例如，《治理方案》总体要求为“到2019年，基本形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，确保违法欠薪行为得到全面治理，确保劳动者足额领取工资，确保不发生因欠薪引发重大群体性事件”，实施步骤为“2018年启动，2019年一季度迎接省市考核验收”。而《治理方案》施行至今，总体要求早已达成，2019年西湖区也已达到省市验收目标。因此，《治理方案》施行至2020年，文件要求的工作目标已达成，对各部门的指导意义有限。同时，结合省市层面的“根治欠薪”理念转变，《治理方案》应当结合2020年以后的工作目标、工作要求等，进行修正与升级。

（三）部分工作机制有待优化完善

《治理方案》提交多个工作机制，但部分工作机制在实施过程中发现问题，有待进一步完善。例如：

1. 在“健全企业工资支付监管机制”中，文件要求“市场监管、税务等单位每月向人力社保部门提供企业生产经营异常状况信息并实施重点监控”。但实际操作中，税务部门仅提供了经营异常名录，缺乏具体欠缴税费、社保欠缴等信息，无法对企业工资支付情况进行有效监控。建议税务部门进一步提供具体经营异常信息。

2. 在“完善欠薪案件执法与司法衔接机制”中，缺乏案件反馈机制，案件移送法院或公安后，行政执法机关无法得知案件进展及处理结果。建议进一步建立案件反馈机制。

3. 在“工程建设项目专项治理”中，因欠薪系区级属地管辖，市级建设项目缺乏沟通机制，且行业主管部门对分包、转包问题监管不力，导致欠薪事件时有发生。建议完善市级建设项目的沟通机制，避免市级项目逃脱欠薪监管，同时行业主管部门应加强违法分包、转包问题的监管，减少欠薪事件的发生。

（四）部门联动有待进一步加强

治理欠薪需要多部门联动，包括区人力社保局、区发改局、区财政局、区住建局、区市场监管局、区公安分局、区总工会等各部门，只有各部门多方联动，齐抓共管，才能切实保障劳动者合法权益。《治理方案》实施过程中也出现了因部门联动不及时而影响工作成效的情形。因此，建议加强部门联动，更好地发挥各部门优势，联合做好防范处置企业拖欠工资工作。

五、评估结论及建议

课题组认为，《治理方案》文件具备合法性、合理性、操作性。文件施行后，西湖区已形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，违法欠薪行为得到全面治理，有效降低因欠薪引发重大群体性事件概率。但因该《治理方案》系2018-2019年的行动方案，工作目标及任务已基本完成，且省市工作理念已转变为“根治欠薪”，故建议废止该文件，在吸收借鉴的基础上制定新的行动方案。如有必要继续施行，建议对文件中的工作目标、实施步骤、治理措施进行更新与完善，同时就实施中凸显的问题进行优化。

课题组：浙江金道律师事务所

张婷、吴丽丽律师

2021年8月1日