2011年7月23日，江西省德兴市农民使用收割机收割早稻。受前期旱灾和旱涝急转影响，江西早稻插种时间推迟，但因后期加强田间管理和天气晴好，早稻长势较好，预计亩产增加 图/CFP

“民以食为天”，粮食是人类生存和发展的最基本的生活资料，是保证国家社会稳定和主权安全的战略物资。粮食的生产、流通、消费直接关系到农民、市民和国家的利益，粮食安全始终是经济发展、社会稳定和国家自立的基础，是关系全局的重大战略问题。

全国人大农业与农村委员会一直高度关注国家粮食安全问题。2007年，全国人大农委通过督办内蒙古自治区人大代表团提出的《关于对内蒙古巴彦淖尔市河套灌区中低产田进行改造的建议》（第1438号），推动了内蒙古河套灌区500万亩中低产田的改造。2009年至2010年，连续两年围绕粮食增产、搞好农田水利建设开展了专题调研。2010年，为做好全国人大常委会听取国务院关于粮食安全报告的工作，全国人大农委组成调研组，分赴15个省、区、市进行调研，并两次召开会议听取国务院有关部门的汇报。2011年，为推动粮食法的制定工作，全国人大农委召开部分省（区、市）人大农委粮食法立法工作座谈会，并召开会议听取涉粮央企负责人和专家关于制定粮食法的建议，还先后到多省进行粮食法调研。

一、粮食生产稳定发展，供需基本平衡

（一）粮食生产稳定发展

党中央、国务院始终高度重视粮食安全问题，始终坚持立足国内实现粮食基本自给方针，始终坚持把解决好十几亿人口的吃饭问题作为治国安邦的头等大事。特别是近些年来，中央连续下发8个一号文件，制定和出台了一系列强农惠农政策，保护和调动了地方重农抓粮积极性，粮食生产稳定发展，生产能力不断提高。2010年，我国粮食实现了两个“七连增”，两个“创新高”，即总产、面积均“七连增”，总产、单产均“创新高”。总产达到10928亿斤，比上年增加312亿斤，增加2.9%，再创历史新高，实现了半个世纪以来首次连续七年增产。粮食产量连续四年稳定在1万亿斤以上，粮食播种面积稳定在16亿亩以上。

(二)粮食供需基本平衡

近几年，随着人口增加和居民生活水平的提高，粮食消费不断增长。据国家粮食局粮食供需平衡调查，近些年我国粮食消费需求总量在10400亿斤左右，每年粮食消费刚性需求增长大体在90亿斤左右。从消费结构看，近几年居民口粮消费基本稳定，占消费总量的比重略有下降。其中，农村居民口粮消费下降，城镇居民口粮消费逐年增加；工业用粮与前几年迅猛增长之势相比，增速明显放缓；饲料用量持续增加，家畜饲料用粮从1980年的6800万吨增至2009年的1.2亿吨；种子用粮基本稳定。目前，我国人均占有粮食398公斤，超过世界平均水平，粮食自给率和库销比保持较高水平，远高于联合国粮农组织确定的粮食警戒线。

（三）农业科技支撑作用不断增强

近几年来，我国农业科技投入逐年增加，农业科技攻关取得较好效果，促进了农业科技成果转化和应用，坚持用现代农业科技改造传统农业，推行现代农业耕作制度，提高了科技对农业增长的贡献率。2010年，农业科技贡献率超过52%，良种覆盖率达到了96%以上，农作物耕种综合机械化率达到52%。高产创建实现了技术集成、要素整合、农机农艺结合，并整乡整县建制推进，有力辐射带动了大面积均衡增产，全国4380个粮食万亩高产创建示范片平均亩产656公斤，比全国平均水平高出了320公斤。此外，新型农民科技培训等一批农民教育培训工程加快实施，农民学科技、用科技意识增强，农民科技文化素质逐步提高。

（四）优势粮食生产区域布局基本形成

积极推进农业结构战略性调整，发挥区域比较优势，大力发展优势农产品生产，形成农业区域化布局、专业化生产与产业化经营的格局。国家实行优势农产品区域布局规划，各地不断深化农业结构调整，大力推进农业区域布局建设。扶持农业发展政策向粮食主产区倾斜，支持粮食主产区发挥优势，积极发展粮食生产和特色农业。根据优势农产品区域布局规划，目前我国已经建成13个粮食优势产业带，其中专用小麦产业带3个，优质水稻产业带3个，专用玉米产业带2个、高油大豆产业带5个。13个粮食主产区大力加强粮食综合生产能力建设，粮食生产持续稳定快速发展，保持了较高的粮食商品率。2010年，13个粮食主产区总产量是8327亿斤，产量占全国的75.4%，比上年增产了295亿斤，占全国粮食增产量的94.6%，并提供了全国80%以上的商品粮。

二、制约因素增加，面临巨大挑战

当前，我国发展粮食生产、保障国家粮食安全取得了重大成就。但是必须清醒地看到，农业仍然是国民经济的薄弱环节。随着工业化和城镇化的推进，耕地面积还有继续减少的趋势，经济作物比重的增加、人口的增长和人民消费水平的提高，对粮食的消费需求将进一步增加，将造成我国粮食产需缺口扩大，维持粮食生产稳定发展的难度增加。

（一）种粮效益下降，城乡居民收入差距拉大

近些年来，随着农业生产资料价格上涨和人工成本上升，农民种粮成本大幅增加，农业比较效益持续下降，农民在田里辛苦劳作一年不如进城打工一个月，“产粮大县、工业小县、财政穷县”的怪圈至今没有从根本上打破。与进城务工和种植经济作物相比，种粮效益明显偏低，2009年冬小麦、早稻、油菜籽亩均纯收益分别为177元、172元、45元，分别比2006年减少13%、49%和75%。许多农户种粮收入已经不是家庭主要经济来源，农民更愿意种瓜果蔬菜等效益高的经济类作物，在有的地方出现撂荒或由种植双季粮食作物改种单季粮食作物、由种植粮食作物改种非粮食作物等现象。城乡居民年收入差绝对值由2006年的8172元增加到2010年的13190元。2009年，全国13个粮食主产区中有8个省区的农民人均纯收入低于全国平均水平，而7个粮食主销区的农民人均纯收入排名居全国前六名。

（二）粮食生产稳定发展面临较多制约因素

今后一段时间，保持粮食持续稳定增产的难度日益加大。一是农业基础设施建设滞后，特别是农田水利建设严重滞后，难以应对严重干旱和洪涝灾害的挑战。我国农田水利建设投入不足，没有建立起稳定的投入增长机制，且投入渠道分散，没有形成合力。农田水利设施和设备普遍存在老化失修的状况。据统计，大型灌区工程设施的完好率不足50%,中小型灌区工程设施的完好率不足40%，全国大型泵站急需改造的比例高达85%以上。二是土地资源的约束加大。人均耕地少是我国的基本国情，从长远看，人增地减的矛盾十分突出。目前，我国的耕地面积大约为18.26亿亩,比1997年减少了1.23亿亩,十几年间减少的耕地面积比河南省全省的耕地面积还要多,人均耕地面积由1.58亩减少到1.37亩,不足世界平均水平的40%。值得注意的是，一些地方在实施大项目、房地产开发、城区改造和建各类园区中，仍在占用耕地、城郊菜地甚至基本农田。三是淡水资源制约日益加剧。我国人均占有水资源量为2200立方米，仅为世界平均水平的四分之一，水资源时空分布不均，年内降水主要集中在6-9月，春耕和秋冬期间用水矛盾突出。水资源匹配不佳，淮河以北地区耕地面积约占全国的三分之二，水资源量不足全国的五分之一。当前，我国许多地区地下水超采严重，地下水位下降很快，且许多江河湖泊污染严重，不少水源不能用作生活生产用水。四是农业科技推广体系建设滞后，不能适应建设现代农业和确保国家粮食安全的需要。一些地方农业科技服务体系的公益性地位没有确立，农业技术推广面临人散、线断、网破、站撤的困境。不少地方农业技术人员流失，农业生产技术推广能力弱化。我国粮食品种创新能力严重不足，原创性研究落后，种子安全面临严峻挑战。

（三）粮食区域和品种结构矛盾加剧

随着我国东南沿海城镇化工业化进程加快，耕地面积不断减少，我国粮食生产重心逐渐北移，出现了“北粮南调”。据国家粮食局统计，近年来我国三大粮食主产地中，东北产区和黄淮海产区的播种面积和产量呈逐年上升之势，而长江中下游产区逐渐减少。2008年，冀、蒙、辽、吉、黑、鲁、豫7个北方主产区，粮食产量占全国的比重由1993年的37.3%提高到2008年的44.6%。而苏、皖、赣、鄂、湘、川6个南方主产区，粮食产量占全国的比重由1993年的35.8%下降到2008年的30.9%。京、津、沪、浙、闽、粤、琼7个主销区，粮食产量占全国的比重由1993年的10.5%下降到2008年的6.1%。在目前全国13个粮食主产省区中，只剩下黑、吉、蒙、豫、皖、赣等6个省区为净调出省区。广东省的粮食自给率已降到30%以下，浙江、福建自给率也都下降到40%左右。

从粮食品种看，小麦消费需求稳中略增，供需总量基本平衡，但优质强筋小麦供应不足、品种优质率低。大米消费需求小幅增长，大米在居民口粮消费中约占60%，且比重还在逐步提高，但南方地区水田不断减少，水稻种植面积大幅下降，恢复和稳定生产的难度很大，稻谷供需总量特别是粳稻将长期偏紧。受养殖业、生物能源和深加工快速发展的影响，玉米需求将增长迅速，供需关系趋紧。粮食品种间争地及粮食作物和油料、棉花、烤烟等经济作物争地矛盾将长期存在。

2011年5月29日，太原市晋源区王郭村的千余亩晋祠大米进入插秧阶段。据国家粮食局统计，近年来我国三大粮食主产地中，东北产区和黄淮海产区的播种面积和产量呈逐年上升之势，长江中下游产区逐渐减少 图/CFP

（四）农产品进口和外资进入我国农业领域的影响加大

随着经济全球化和农业国际化的推进，国外农产品和资本进入我国势头强劲，这对促进我国农业发展和缓解某种农产品供求矛盾有一定的作用。但是也使我国农业面临的市场风险日益加大。目前，我国大豆产业约70%的加工能力和80%的大豆进口被跨国公司控制，国内大豆生产严重萎缩，大豆加工企业大部分倒闭，食用油进口依存度逐年提高。2010年，我国大豆净进口量5480万吨，比上年增加28.8%，食用油净进口687万吨，我国油脂净进口折油总量已由2000年的461万吨上升到2010年的2088万吨，10年增长约353%。我国的食用油自给率已从60%下降到37%左右，已超过国家安全预警线，包括大豆在内的我国粮食自给率已经下降到95%以下。国际资本和农业跨国公司正悄然进入我国粮食生产、储藏、加工和流通的相关环节。2010年夏粮、秋粮收获季节，在粮食主产区出现了外资加价抢购粮食的现象，国外资本对我国粮食产业的影响不断加深。

三、加强扶持力度，保障粮食安全

中央农村工作会议明确提出，稳定发展粮食生产是“三农”工作的首要任务。目前，从总体上看，我国粮食仍处于紧平衡状态，并将保持较长一段时间，但是困难和挑战依然存在。依据《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》，2020年全国粮食消费量将达到11450亿斤，按照保持国内粮食自给率95%测算，国内粮食产量应达到约10900亿斤，比现有的生产能力增加近900亿斤。本着确保供给、留有余地的原则，未来10年间需再增加1000亿斤生产能力。因此，对粮食生产和国家安全面临的压力不可低估。我国必须坚持立足国内实现粮食基本自给的方针，采取应对措施，化解挑战，确保国家粮食安全。

（一）加强粮食法律法规建设

制定粮食法是一项具有基础性、战略性、全局性和长远性的重要工作，也是粮食安全工作中的重要内容之一。要加快粮食法立法进程，积极开展立法研究，做好与现有法律法规衔接，争取早日颁布实施。在粮食法中要体现以下几个方面：一是在法律条文中必须明确粮食和粮食安全的重要性及相应地位。二是强调粮食生产，围绕粮食生产解决好耕地（特别是稳产高产地）、灌溉用水、品种培育、技术推广、各项惠农补贴政策落实等问题，真正让农民有利可图，提高种粮积极性。三是要加强监管，保证粮食流通和质量安全。四是制定补贴政策，鼓励农民搞好粮食储藏。五是在法律上明确规定粮食生产责任制，从国务院到省市县都要有各自的责任。六是加大社会各方面对粮食产业的支持。同时，要不断完善粮食法律法规体系，认真贯彻执行农业法、土地管理法、水法、农业技术推广法、《粮食流通管理条例》、《储备粮管理条例》等法律法规，加大执法力度，依法确保国家粮食安全。

近几年，居民口粮消费基本稳定，占消费总量的比重略有下降。其中，农村居

民口粮消费下降，城镇居民口粮消费逐年增加 摄影/杨明静

（二）进一步加大强农惠农政策力度

党的十七届三中全会报告指出，“粮食安全任何时候都不能放松，必须长抓不懈”，“把发展粮食生产放在现代农业建设的首位”。国家要把确保国家粮食安全放在突出位置。要采取有效政策措施，真正解决粮食主产区种粮效益低、农民收入低和财政收入低的“三低”问题。要保持强农惠农政策的稳定性和连续性，并逐步扩大强农惠农政策领域，加大政策扶持力度。强农惠农政策要继续向粮食主产区倾斜，进一步完善扶持粮食生产的各项补贴政策。设立病虫害防治补贴，提高农机补贴标准。要加大金融支农力度，为粮食生产提供有力的金融支持。加快发展政策性农业保险，加大中央财政对政策性农业保险的支持力度，逐步降低县级保费配套和种粮农户保费比例。

（三）要建立土地保护补偿机制和粮食主产区利益补偿机制

要建立粮食主产区利益补偿机制。要把补贴粮食主产区地方财政和补贴农民放在同样重要位置。建议国家财政对粮食主产区加大转移支付力度，提高对产粮大县财政补贴标准，解决“产粮大县，财政穷县”的问题，保护和调动地方政府重农抓粮的积极性。要由粮食调入省份给粮食调出省份以补偿鼓励粮食生产和调出。要建立土地保护补偿办法。要逐步降低直至取消粮食主产区农田水利建设、提高粮食生产能力等建设项目的地方配套资金，逐步完善粮食风险基金。

（四）稳定发展粮食生产，切实提高粮食综合生产能力

稳定发展粮食生产是确保国家粮食安全的基础。一是要坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。要把坚决落实“两个最严格”的耕地保护制度作为维护国家粮食安全基础性的工作，坚守18亿亩耕地红线，确保基本农田保有量不低于15.6亿亩，其中水田面积保持在4.75亿亩左右。要严格保护基本农田，稳定粮食播种面积，严禁搞耕地跨区域占补平衡、多占少补和占优补劣。二是加强主产区粮食综合生产能力建设，优化粮食生产布局，着力打造粮食生产核心区，发挥规模效益想，形成集中连片、高产稳产优质国家商品粮生产基地。三是要加强农业基础设施建设特别是农田水利设施建设。稳步提高耕地基础地力和产出能力，大规模改造中低产田。各地政府要继续加大对农田水利建设的投入，建立稳定增长的投入机制，特别是要加大对小型农田水利建设的投入，解决“最后一公里”梗塞问题。四是要加快推进农业特别是粮食社会化服务体系建设，加快粮食科技创新步伐，改善技术装备水平，提高科技贡献率。大力推广使用新技术，着力提高单产水平和改进粮食品质，大力推进粮食产业化发展，提高粮食生产组织化程度。要对潜力大的如黑龙江等省加大支持力度。

（五）大力发展多种油料作物生产

要大力推动油料作物的多元化种植，开辟食用油供给的新途径。重点扶持并培育高产量、高产值、高出油率油料品种，将花生、油菜籽、油茶等油料作物纳入粮食安全体系。落实国家对油料作物的扶持政策，对花生、油菜籽和油茶的种植给予补贴，提高食用油料中的花生、油菜和油茶种植比重，降低食用油消费中大豆产品的比重。全面实施花生种植补贴政策，降低对进口大豆的依存度，维护国家食用油供给安全。

（六）加强农产品进口和外资进入我国农业领域的调控和监管

要正确把握加强国际合作和确保国家粮食安全的关系，加强农产品进出口调控，加强对外资进入农产品领域的监管。建立外资进入粮食生产、储存、加工、流通领域的审批制度和监管机制。当前，要切实加强对大豆、玉米和婴儿奶粉进口的调控。要启动种子安全战略，理顺种子管理体制和科研体制，加强种子进口监管，保护我国种质资源。

(作者系全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员)