包容性表现为城市系统关注保护弱势群体，并寻求城市发展共识的最大努力，也体现了城市系统的开放性。包容性需要城市系统在设计、功能、感知、管理等层面体现系统的公平性与连接性。放松管制、释放权力、社区一体化等手段也作为一种冗余机制来促进更广泛的参与和更有效的行动(罗格吉卡，2020)。多元活跃的社区能够增进民众和政府间的相互信任和支持，这种信任与支持能够转化为冗余，有助于增进社区身份和文化认同，进而增强社区小规模网络的凝聚力和抗冲击能力。例如，根据区域地理和气候特点合理安排建筑空间，为盲人设计的无障碍设施，为普通人设计的连续起伏的坡地等，提供了多种可行的路径选择，人们的室外活动更加具有自主性和自发性。再如，包容性的职业计划与就业安排，使民众不受限制地获得合法职业，而无论其种族、性别如何。政府与非政府组织、基层社区的整合连接、国家组织间以及国际组织间的整合连接，都有助于城市决策者和民众获得彼此对于城市发展的理解，形成彼此的关照与期望，也有助于将自上而下的决策转化为企业、科研机构、社区、民众等能够接受与理解的本地化知识，使城市建设获得多样的资源与支持。很多政府已经认识到本地化知识对于城市系统发展的重要性，鼓励大学和企业为解决城市问题做出的研究和创新。通过建立跨部门的关系，有弹性的城市能够在需要时更好地获得私人资源和支持。包容性的教育使公众能够在紧急情况下保护自己。例如，在许多容易发生地震活动的城市中，电视和广播电台在发生事件后会自动切换为提供官方地震信息，从而提醒公众注意风险和预防措施。包容性又具有整合性以及基于过程的反思性，通过更广泛的信息交流，反馈循环，学习和适应来实现反思。城市的抵御力是通过多个利益相关者的集体行动产生的。整合和反思对于紧急情况下的协调、采取适当和及时的对策至关重要。

三、冗余效度的情境分析

冗余效度表现为冗余机制通过缓冲、反馈、链接、整合，促进了系统部件间的衔接咬合，增强了系统的稳定性。冗余在提升系统弹性与增强系统稳定性方面可以发挥关键作用，即通过增加备份系统或设置独立系统来提高系统的可靠性，降低故障风险。费希尔(2012)认为，“结构和系统的冗余度如果太小，那么系统部件间的误导性会很强，如果其中一个部件不按预期执行，它们就会完全失败”。2005年美国新奥尔良市堤防系统关键部件断裂，导致整体系统出现灾难性的故障，表明物理空间系统中增加冗余的重要性。欧洲气候变化下的水和卫生设施项目、纽约市沿海适应规划对策、伦敦气候变化适应战略、鹿特丹“气候证明”适应方案等，都把知识、技术融入长期城市规划建中，以降低物理空间暴露和脆弱性。科学的冗余设计能够为系统稳健运行提供保障。例如，生命线系统可以更好地适应异常需求，承受异常压力并继续运行。多模式系统在出现故障或需求激增时可以提供替代选项，使系统具备较强的灵活性。印度的戈拉赫布尔基于冗余思维以应对该市较贫困地区每年的涝灾。通过改善固体废物管理实践以疏通排水沟，并增加涝灾地区的排水，减少了疟疾和日本脑炎等疾病的发病率。2010年2月27日，智利康塞普西翁都会区发生8.8级强烈地震，建筑物遭受了中度损坏，电力、供水和污水处理系统中断，运输陷入停顿，互联网、电话和无线电等通信网络几乎全部崩溃，“RadioBioBio"（生物无线电）成为唯一能够继续运行的通信网络，这归功于其连续性计划和备份系统。由于圣地亚哥灾难管理机构和指挥中心难以将灾情信息和指导方案及时传递给民众，粮食短缺、抢劫等流言造成大规模的恐慌。这时，社区和一些公益团体设定了值守班次轮流守夜，相互扶助，提升了社区灾后行动力和凝聚力。这些事例反映出备份冗余和功能替代冗余在灾害应急中发挥了至关重要的作用。另外一些文献认为冗余导致组织系统低效的资源配置。正常事故理论认为，高度复杂的组织系统中，冗余的存在会增加系统出现故障的风险。其中一些文献对于系统冗余低效的分析较为牵强，原因在于其所列举的冗余失效的例子，往往将冗余的客观存在与人为主观失误混淆在一起，将人为的主观的失误推给冗余有失客观性。

文献研究的矛盾观点不在于冗余本身，而是对于冗余类型及其在系统结构中的状态缺乏细分。冗余能否增强城市系统适应力和抵御灾害风险的能力，提升城市系统运行效度，增强组织的可靠性需要结合系统在不同时空的结构与运转状态进行细分。资料显示，关于核安保部队冗余设计的研究中，基于"9・11"恐怖袭击事件，美国每个发电厂、核电站和武器设施管理场所都增加资源和人员的投入来提高安全性，却并没有提高安全度，反而导致安全效率降低。森林或野外火灾事件中，通常将当地民众作为预警和应急响应的联系人，这是一种跨功能冗余设制，其目的是弥合系统内相关功能的不足。本地人拥有的在地化知识有助于快速识别及时应对风险灾害，但作为一种临时的或系统外角色转移进而实现功能替代，则缺乏稳定性。冗余能否增强系统稳定性取决于作为冗余机制的个体或组织的素质。缺乏专业知识技能和严格的培训，很可能产生性能、安全性与合法性的问题。即便是系统内专职人员，应急响应中被赋予另外一个角色，或者承担多个功能角色时，也会引发失败风险，这种情况下，跨功能或职能的冗余设置成为系统失效的要因。

系统适应性理论认为，组织系统的高效与可持续性在于标准化的流程、畅通的信息传递、将自上而下的决策与自下而上的参与有机结合。冗余效应成功与失败的例子至少反映出一个基础问题，即基于标准件与模型化思维、标准化流程对冗余进行设置，实践中这种设置更多反映在备份冗余和复制冗余中。较之社会系统空间，物理空间系统的冗余效应更为稳定可靠，原因就在于物理系统的备份冗余基于标准化、模块化设计，备份组件或备份系统的使命在于实现系统集成。系统整体对于备份冗余的功能拥有较稳定的预期，备份或复制冗余发挥的是“防备万一"的阻断与容缺功能。社会系统空间冗余设置对参数的要求较为苛刻，包括遵循标准化流程、严格的层级安排、畅通的信息机制、包容性的参与机制等。它较少发挥预警防范的功能，更多地是“灭火"的响应功能。跨功能角色的冗余往往作为临时的随机安排来应付灾害中的应急需求，冗余效应的发挥具有偶然性与随机性。对于超越组织界限的复杂问题，需要依赖“各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络"来应对，行动标准、规则与多任务目标，须在同一应急维度下保持协同，促进协同发生作用的是制度规范和标准化的程序。而常态下设置的标准与规范在应急状态下欠缺适应性转化。这样一来，跨功能冗余的效度就存在一定的张力：常态下的标准需要转化为应急状态下的标准；作为冗余的人和事物需要专门培训，需要在灾害发生前细化人员职责岗位说明。而应急响应的紧迫性决定了必须及时反应、快速应对，紧急调派人手处置解决问题是刚性需求。事前的培训和人事计划并不能有效覆盖应急响应，难以有效避免出现冗余漏洞。冗余失效反映了组织系统间协同配合乏力的现实困境，职能部门的跨功能角色转化不力，调适模糊，快速的应急响应要求冗余机制实现功能的适应性转化。

四、增强冗余效度的机制安排

城市系统是一个复杂巨系统，需要持续优化性能，以确保系统的风险承压力、资源配置力与服务供给力处在适度平衡状态中，不断降低系统响应延迟。城市系统优化是风险—预警—响应—恢复—重建的螺旋循环，需要在持续的反馈中修正完善。增强冗余效度有助于城市韧性与适应力的提升。冗余效度取决于冗余的设计与系统的契合度，以及外部情境因素的作用等。风险环境下，增强城市系统冗余效度应该注重系统性能优化、技术创新和适应机制的培养。

持续优化系统性能。从结构、机制、参数、比例等方面对系统和冗余进行科学设置。城市物理空间系统和社会空间系统应优化风险分担机制，学会分散风险，从结构设计、参数设置等方面分散风险。布兰达•诺埃尔等（2017）以三个大型野火灾害事件为分析对象，对冗余进行类型化归类，其研究表明，每种冗余都有其潜在的价值。灾害响应中，应将不同类型冗余与风险进行适当组合，并集成到系统设计中，才能使冗余设计有助于增强城市系统弹性与韧性。冗余的设计须与系统结构和系统类型契合匹配。不断优化社会资金参与应急的冗余设计，明确作为冗余的社会资金用于应急的比例，细化灾害保险、基金、捐赠等资金介入应急的政策和相关配套;优化宏观与微观区隔的责任分担机制，应急中的责任应是广义的，不仅仅限于事后追责，而是在预防、化解、应对、恢复的全生命周期中，明确民众、社区组织、社会团体、志愿者等微观主体的自救互救义务，宏观上细化法律条款，科学设定属地政府和中央政府事权与财权的结构关系与层级责任，明确应急责任;优化社会救助机制，科学拓展专业团体的应急冗余功能，科学设定专业组织的冗余预期，以链式与协作式的动员，将专业应急组织统合到应急体系中。技术是触发冗余的杠杆，系统资源冗余有助于技术持续创新，冗余效度大小取决于技术支撑能力的强弱。桑德尔等（2018）的研究表明，系统资源冗余对创新具有正向的促进作用，两者之间存在线性关系。物理空间系统中的冗余备份与复制取决于标准化技术的支撑，严格按照工程学、机械学设定技术参数。硬件设施中的关键部件，以及连接关键部件的链条是统一技术参数下的标准化组件、设备和模块，它们能够集成到系统中，形成多个稳定状态，以确保某些部件或链条受损后，系统能够常态运转。只要冗余的逻辑没有错误，冗余就能增强系统应对外界不确定性干扰的韧性。社会空间系统冗余效度同样取决于技术手段的支撑。标准化组织流程、自上而下与自下而上的信息通道、精明的绩效监管等组织管理技术，决定了技术杠杆效应作用于冗余中的效度强弱。同样地，组织标准化技术参数约束下的，不同层次、不同部门、不同岗位类型的功能冗余储存到系统预警与应急响应中，这样的冗余是与系统契合且充满弹性的。社会系统设置的冗余在某些情况下反而会引发风险造成损害。有效的熔断阻隔风险，需要更积极地监测预判，尊重组织结构、人员配置、信息反馈等组织技术知识，主动积累学习，以组织的结构化创新去匹配组织技术的进步。

适应性转化作为一种积极的、综合的和系统的愿景，能够影响城市系统结构、行为和实践。一是多主体沟通对话，共享知识、经验和实践（坎宁安，2009）。鼓励政府、社团、社区、民众之间持续对话，寻求社区改善的共同点，不断拓展基于反馈的对话网络，促进城市社区系统的适应性转化，使社区具备应对自然与社会环境干扰的能力。多任务、多团队系统能够通过不断沟通协调，实现系统目标集成，保证系统运转的连续性。许多地方的实践也显示了活跃的社区更容易建立友好互助关系，更容易增进同政府的对话协作，有助于增进政府和民众之间的信任。二是多元参与协同。应急响应与灾后恢复中，很多社会和商业团体、宗教组织、志愿者自发地组织动员，开展自助互助。大灾过后设施恢复与人心恢复都需要特别的关怀。缺乏信任会阻碍恢复重建的进程，也阻碍了系统的连续性。一些社区在灾后通过商会和志愿团体，及时传递灾后重建信息，提供必要的资源，快速地凝聚了民众的信任与认同，社会团体完成了跨功能替代。有效的多元参与能够增进包容性。英国大曼彻斯特郡关于气候影响的治理表明协作式的冗余设计能够提升城市应对风险的适应力。大曼彻斯特郡十个地方当局自主合作，建立大曼彻斯特联合管理局，这是一种跨部门的协作模式。同时，在国家层面和地方当局之间设立战略治理委员会，其作为冗余机制起着更好地协调与沟通功能，支持跨部门协作事务的开展。三是职责功能的适应性调适。将常态化的行政部门职责转化为复杂不确定环境下的应急状态，职能部门需要随机的快速反应。很多应急中的失当或失效与职能体系缺乏适应性转化有很大关系。应急体系作为复制冗余，是一种常态行政体系的冗余安排。作为复制的机制冗余，承担灾害情境下的应急救助职能。现行应急体系类似T形组织架构，由决策指挥中枢、辅助决策的专业团队、职能执行机构组成。灾害响应中，应急体系能够通过决策中枢统一指挥，以矩阵式的灵活方式及时响应，快速救援。现实中很多应急失败的实践反映出应急体系存在的若干不足。从冗余设计角度分析，作为复制的机制冗余，应急体系无论是条条指导与块块主导方面，还是部门协同配合方面，都应有别于常态下的职能体系设置。在职能结构与职责体系方面，要摆脱与常态化职能体系的“同体同构”问题，建立同体异构的职责体系，在部门协同、信息汇聚、物资调配等方面，应对处理“超越组织界限的复杂问题”，发挥机制冗余的应急功能。从应急体系内在运行看，充足的资金是应急的重大保障，财政资金是应急资金的主要来源。常态行政过程中，财政资金的使用须按照资金分拨用途专款专用，资金启动是否经由集体决策，拨付程序是否合规，相关手续是否完备，发放额度，以及账款、账表、账册、账卡等是否相符，都是专项检查和审计的必要内容。灾害应急响应中，资金使用具有高度的随机性和不确定性，严格按照常态化程序进行资金申请与拨付，可能会延误响应救援或安置。对于财政应急资金使用情况，财政部门内部监督审核处要检查审核，民政部门内部的规划财务处同样要审核，相对独立的审计部门也要进行审计，常态资金监管机制没有同步调适到应急下的模式，造成应急体系作为机制冗余的能失效。

五、结语

城市系统不断朝着复杂化、精细化方向拓展，城市治理也从规范性的、强制性的监管到基于自愿、响应性的监管，再到系统化智能监管(坎宁安1998；2009)。科学的冗余机制设计需要过硬的技术创新能力支撑，需要系统持续优化改进，更需要以包容的精神重塑政府、市场、社会、民众之间的关系格局。冗余究竟以怎样的方式有效地发挥作用，如物理空间系统优化与备份冗余之间的弹性系数，组织人事系统中的原始职能和跨功能职能间的差异化指数等，需要基于大量真实案例的仿真模拟。接续的量化研究是城市系统冗余研究为之努力的方向。

作者简介：

韩雪，中共沈阳市委党校副教授，研究方向为应急治理。

来源：《中国应急管理科学》第七期返回搜狐，查看更多