2004年，我国农业保险处于22年试验不成功、主要承保人退出农业保险市场的低谷时期。农业保险要不要发展，能不能发展，向哪个方向发展，都是未知数。连续三年的“一号文件”，对农业保险提供了指导。

一是要“建立政策性农业保险制度”，并进行试点。二是让“龙头企业”补贴农业保险，这是基于几家农业保险公司的实践提出来的。三是鼓励商业保险公司开展农业保险业务。当时除了安信、安华、阳光农等几家专业农业保险公司之外，其他商业性保险公司对农业保险都比较谨慎。

（二）第二阶段：2007—2012年，政策性农业保险试验阶段

2007年“一号文件”明确指出，要“按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系”，并提出扩大政策性农业保险试点，并明确提出“各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴”。这是一个根本的变化和明确的政策导向。根据该“一号文件”精神，财政部第一次增加了“农业保险保费补贴”的预算科目，并列支10亿元。选定六个省的小麦、水稻、玉米、大豆、棉花5种农作物进行政策性农业保险的试点。同年下半年，为稳定生猪生产，增加了能繁母猪保险的试点。次年，文件正式提出增加了生猪和奶牛的政策性保险，财政部门也相继制定了种植业和养殖业保险费补贴管理办法。

2009年、2010年、2012年的“一号文件”不断提出总结试点经验，稳步扩大试点范围，增加险种、扩大覆盖面等。开始三年，中央财政对各省的保险费补贴是无差别的，2010年“一号文件”提出“加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴”，中央财政根据这个意见，对中西部和东部地区的补贴标准进行区别，种植业给中西部地区补贴40%，东部地区补贴35%。

在此期间，“一号文件”连续5次提到建立财政支持的大灾风险分散机制。可见，中央就农业保险问题已经非常明确：第一，必须建立政策性农业保险制度；第二，加快政策性农业保险的发展，不断扩大试点范围，增加政府补贴保费的保险标的和险种，扩大覆盖面；第三，为保证政策性农业保险制度的可持续性，需要建立有政府财政支持的大灾风险管理制度。

这一时期，有一场关于“政策性农业保险”和“有补贴的商业性农业保险”的争论，但是对建立政策性农业保险制度的问题各方并没有完全达成共识。

（三）第三阶段：2013—2019年，政策性农业保险初步规范阶段

2012年11月，在总结6年试点经验的基础上，国务院颁布了《农业保险条例》。之后几年的“一号文件”都是指导有关部门细化政策，特别是财政政策。

这期间，国家实行大宗作物（棉花、大豆、玉米）的定价机制改革，政府希望农业保险能为“价补分开”（即价格“随行就市”，另外安排补贴）之后的大宗农产品，担负起价格和收入的风险保障的重任。价格保险、收入保险、“保险+期货”等产品就是在这个时期一再被“一号文件”提及。特别是“期货+保险”的试点受到各方面的期待。

考虑到各方面对“物化成本保险”的保险金额太低的呼声，2019年“一号文件”提出“推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点”，加快建立多层次农业保险体系。

考虑到地方特色农业保险产品对地方政府财政的压力，“一号文件”四次提到中央财政对地方特色农业保险产品实行以奖代补试点，这扩大了中央财政补贴的标的范围。

（四）第四阶段：2020年至今：农业保险高质量发展阶段

2019年9月，经过中央全面深化改革委员会的批准，财政部、农业农村部、银保监会和林草局四部门联合发布了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，提出了2022年和2030年的发展目标和高质量发展农业保险的若干指导意见，即要适应农业农村现代化发展和乡村振兴的需要，适应农户需求，提高保障水平，并且可持续发展。

这4年的“一号文件”对农业保险高质量发展的若干重要问题提出了指导意见，推进和扩大三大粮食作物完全成本保险，将糖料蔗、大豆也纳入完全成本保险的试点，并提出了减轻产粮大县县级补贴负担的意见，将以奖代补政策扩大到全国，再次提到健全农业再保险的问题等。财政部门根据“一号文件”的意见，及时制定了相关政策和实施办法。中国农业再保险公司也在2020年获批开业。

二、2023年“一号文件”中的农业保险

2023年的“一号文件”，对农业保险问题提出了四个方面的指导意见。

（一）逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围

水稻、小麦、玉米三大粮食作物的风险保障是三大作物生产稳定的重要因素。16年来，三大作物物化成本保险的承保面积不断提升，据统计，2008年三大粮食作物的承保面积为5.16亿亩，2022年承保面积增加到12.72亿亩，是2008年的2.47倍。但是三大粮食作物保险因为是直保“物化成本”，一般的保险金额普遍只有实际收入的30%~40%，农户觉得这个补偿水平不能解决问题。

于是在部分地区试验的基础上，2022年，在13个粮食生产大省的826个产粮大县实施包括物化成本、租地成本和人工成本的完全成本保险，保险金额相比物化成本保险普遍提高1倍以上，受到农户的普遍欢迎。

据调查，在这些产粮大县，有的县承保覆盖率（承保面积/播种面积）达到90%以上。不过，也有的县的承保覆盖率不到50%。平均覆盖率只有57.65%，发展很不均衡，也不充分。这826个产粮大县总承保面积只有5.5亿亩，只占全国播种面积的43.24%。当然，承保覆盖率不高有多种原因，其中之一就是地方政府财力有限，即使中央可以保证配套补贴资金，但是省级或者县级财政无法负担相应的补贴保费。

种植收入保险是种植业保险的发展方向。限于条件，现在只是鼓励各地进行试验。2022年有一些县进行了玉米和稻谷的收入保险试点，取得了一些经验。

“逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围”的指导意见表明，在2023年，不仅13个省826个产粮大县要继续提高承保覆盖率，做好收入保险的试点，同时也要将完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大到其他省份的“三大作物”生产区域，让其他地区种植三大作物的农户也能将保险金额提高，使他们在发生灾害损失后，能得到比较充分的补偿。

至于扩大多少，取决于财政的预算安排。

（二）实施大豆完全成本保险和种植收入保险试点

扩大大豆种植面积，尽可能减少对国际大豆市场的依赖，是我国政府的一项重大的农业决策。我国每年需要大豆1亿吨以上。可在过去一些年份，我国的大豆生产，比较效益较低，种植面积萎缩，大豆生产量逐渐减少，前几年每年仅生产1000万吨左右，90%依靠进口。近几年，政府加大了对大豆生产的支持力度，提高了对生产者的补贴水平。同时，从2022年起在大豆玉米带大规模推广复合种植，支持东北、黄淮海地区开展粮豆轮作，稳步开发利用盐碱地种植大豆，扩大了大豆的种植面积，大豆产量达到2000多万吨。

为了进一步支持大豆生产，中央对大豆种植保险非常重视，从2007年政府财政支持农业保险之初，就将大豆纳入试验标的之列。现在，在原来只保物化成本的基础上，要将大豆纳入完全成本保险和种植收入保险的试点。这对大豆生产者是进一步的支持。至少，中央财政对试点地区和规模已经有了部署和安排。对农业保险界来说，实施大豆完全成本保险和种植收入保险试点，在大豆种植地区和在复合种植地区的经营机构，需要提前做好大豆完全成本保险和种植收入保险的试点方案的准备。

（三）发挥多层次资本市场支农作用，优化“保险+期货”

截至目前，中央“一号文件”第八次对“保险+期货”提出指导意见。这次是强调“发挥多层次资本市场支农作用，优化‘保险+期货’”，把“保险+期货”和资本市场相连接。

“保险+期货”就是由保险公司帮助期货公司将农民通过“价格保险”的形式组织起来，“集体”进入期货期权市场，进行期货期权交易。通过期货市场来分散农户种植养殖产品的市场风险，这是资本市场支农的一个重要的创新，也是农业保险的创新。自2015年以来八年“保险+期货”的试验表明，这类产品是有较好效果的，也是受农户和各地政府欢迎的。

据中国期货业协会统计，截至2022年6月30日，我国共127家期货经营机构通过“保险+期货”模式为脱贫地区提供了价格保障，覆盖天然橡胶、玉米、大豆、鸡蛋、苹果、棉花、白糖等品种，承保货值约547.60亿元；为脱贫地区实体机构或个人提供合作套保、点价、场外期权等风险管理服务方案206个，名义本金约39.99亿元。

“一号文件”强调“保险+期货”是资本市场支农工具，强调“保险+期货”是纯市场化产品和工具，而不像政策性农业保险那样，是直接的政策工具。

那么，如何优化“保险+期货”？

第一，资本市场，特别是期货交易所和期货公司等市场主体应当加大支持力度，进一步做好“保险+期货”的试点。

第二，农业保险经营主体要继续配合期货市场主体，做好“价格保险+期货”的试点。

第三，保险机构要进一步与期货公司合作，继续开发和试验“收入保险+期货”产品，为将来的农业收入保险的普遍推行创造出独特的经验和模式。

第四，监管部门应当认可“收入保险+期货”产品的政策性农业保险的性质，并在有关财务会计规则，以及农业保险再保险方面给予肯定与支持。

第五，对于某些重要农产品的“价格保险+期货”，作进一步考察和论证，争取纳入财政政策支持范围。

第六，对于“保险+期货”产品，需要根据成功经验和试点中存在的问题，不断改进、创新和完善。

（四）鼓励发展渔业保险

对于渔业保险，2012年和2016年的中央“一号文件”都有提及。2012年的“一号文件”提出：“扶持发展渔业互助保险，鼓励地方开展优势农产品生产保险。”2016年的“一号文件”再次强调要“支持地方发展特色优势农产品保险、渔业保险”，两年的“一号文件”都强调由地方政府支持渔业保险的发展。2023年的中央“一号文件”再次提及“鼓励发展渔业保险”，但没有提及“支持地方”发展渔业保险。表明中央政府已经注意到，由中央财政支持的农业保险标的，只有农、林、牧。

2023年“一号文件”强调“树立大食物观，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系”，对于渔业生产，还强调“发展大水面生态渔业。建设现代海洋牧场，发展深水网箱、养殖工船等深远海养殖”。这些任务的落实都需要保险保障跟上。

在16年的政策性农业保险的发展过程中，种植业、养殖业、林业保险在中央财政支持下发展很快，但是渔业保险，包括各种水产养殖保险、渔船和渔民人身意外伤害保险，还没有很好地发展起来，因为仅仅依靠地方政府的支持，资金还是很有限的。我国是全球最大的渔业生产大国，也是全球最大的远洋捕捞国家之一。自1989年水产品跃居全球第一之后，至今一直保持世界第一。而水产养殖或者远洋捕捞，对资源的依赖性强，从业人员多，投入大，风险高，大部分标的的自然和意外风险比陆地上的作物生产和畜禽养殖要高很多，非常需要保险保障。渔民收入虽然比农民高，但是要独自承担风险、分摊成本，还有一定的困难。这也是28年前在农业部支持下建立“中国渔船船东互保协会”（后来改名“中国渔业互保协会”），现在又转制为“中国渔业互助保险社”的重要原因之一。中央财政支持的政策性农业保险项目，只将农林牧主要产品纳入补贴目录，缺乏对渔业保险的支持，还是有缺憾的。

渔业保险这些年在中央“一号文件”的指引下，依靠地方财政支持，自身也付出了很大努力，获得了一定的发展。2022年渔业保险收入37.85亿元，占农业保险保费收入1219.4亿元的3.1%。其规模显然不能与农林牧业保险相比。鼓励渔业保险发展，主要是发展政策性渔业保险。目前，在上述渔业保险保险费中，政策性渔业保险占86.47%。

现在特别需要中央财政将渔业保险的若干重要标的纳入中央财政补贴的目录。如果仅仅鼓励商业性渔业保险的发展，其意义是非常有限的。因为与其他农林牧业保险一样，渔业保险也会发生市场失灵，无论从支付能力还是风险认知方面，很少有农民愿意自掏腰包购买这个保险。

当然，即使中央财政部门按照“一号文件”的指导意见制定政策，将渔业保险的若干标的纳入中央政策性农业保险的补贴目录，政策的出台需要时间。

三、“一号文件”指导下

的农业保险制度和政策在实践中建立和完善

中央“一号文件”都是对“三农”问题所作出的政策指导意见，这些政策指导意见都是“三农”实践经验的总结和提升。从20 年来的“一号文件”对农业保险所提的意见能清晰地看出，20年中国农业保险发展是沿着实践—理论—政策制度—实践的科学发展轨迹进行的。

虽然在2002年的《农业法》里已经出现“政策性农业保险”的概念，但在2007年以前，我国没有政策性农业保险的实践经验。1982—2004年，我们有的是商业性农业保险不成功的经验。2004年以来的20年里，随着农业保险的发展，国内学术界和保险业界根据中国实践，对这个制度以及各种制度要素进行了研究，这些成果经过提炼、总结和概括，进入“一号文件”，指导制度和政策的制定，再在新的政策执行中丰富农业保险的实践，进一步根据实践中提出的问题进行研究，凝练成新的认识，再通过“一号文件”，进一步指导政策完善和新的实践。

这20年，中国农业保险的实践是异常丰富的，渗透着政产学研共同的创新精神和辛勤汗水。

中国的农业保险制度，虽然也吸收了国外各种模式和一些经验，但没有照搬任何一个国家的现成法律法规，设计和构建的制度和实施的政策是符合中国国情的，尽管这些制度构架和政策体系还不那么完善，还需要改进，但都通过自身实践在不断完善。

虽然“一号文件”中的指导意见都是各相关部门提出来的，但中央要进行全面和细致的分析和权衡，才能通过文件形成指导意见，指导政策的制定和完善，指导新的实践。农业保险中有的问题，被先后多次提出，例如“保险+期货”被提了8次，建立大灾风险分散机制被提了8次，以奖代补政策被提了5次，价格保险被提了4次。有的问题在随后的年份里得到解决，有的问题并没有完全被解决或者变成政策，付诸实施。

就某个问题，“一号文件”提的次数多，一方面表明，这些问题对于农业保险发展和“三农”工作非常重要；另一方面表明，有的问题一下子可能落实不了。落实不了，可能是客观条件不允许，还可能是还没有搞清楚内在机理。实践、政策酝酿和制定都需要一定的时间。

例如，“保险+期货”、大灾风险分散制度等。前者有诸多试点，但是在理论上还没有研究透彻，政策界限还不清晰，认识还没有达成一致。后者一直在推进，不过推进较慢，特别是由于农业保险操作方面的某些问题，这个问题变得并不是那么急迫，当然也与财政预算约束和计划有关。

有的指导意见（如价格保险、农业信贷保证保险，土地流转履约保证保险等），“一号文件”提出来过，但实践表明，不一定完全符合理论，也不一定都具有可行性。有的可能有新的创新实践，有的问题本身已经弱化，因此之后的文件就再不提了。

总之，系统学习“一号文件”，特别是其中关于农业保险的指导意见，有助于行业更自觉地执行指导意见，不断对制度和政策进行完善和创新，规范农业保险业务，提高服务水平，实现农业保险的高质量发展，加快我国由农业保险大国向农业保险强国转变。真正让农业保险在乡村振兴和建设农业强国中，作出其独特的重要贡献。

编辑：于小涵

中国保险学会

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