在列宁领导下,俄国建立了世界上第一个社会主义国家,从而实现了马克思主义的法律思想由理论向社会主义法律实践的历史性飞跃。随着新经济政策在俄国的实施,列宁又在探索如何实现与社会主义制度的本质规定性相适应的法律制度。在这一过程中,如何实现社会主义国家的制度目标和治国方略,是列宁晚年致力探索的中心课题。列宁依据马克思主义法律思想,提出了建设社会主义法治国家的宏伟构想,并且努力把这一构想付诸实施,由此开始了“苏联社会主义立法和法制大规模、正规化发展的时代”①。深入研究列宁及其领导的布尔什维克党和苏维埃政权权力监督活动的理论和实践,对于我国实施依法治国、依法行政,规范党和国家的权力运行机制,从而实现建设社会主义法治国家的战略目标,具有重要的指导作用和借鉴价值。

列宁对权力制约的理论探索和制度创新是按照权力制约的原则进行构想的,但又根本不同于西方资产阶级的那种权力制衡体制。列宁的制度安排是从人民的利益出发,依靠合理配置权利(权力)、义务与责任的法来制约国家权力、规范社会个体的活动,从而形成良好、稳定的社会秩序,是对西方法律思想史关于权力制约理论的继承、超越和创新。

尽管资产阶级提出了“三权分立”理论并在实践中实行了这种制度,然而,随着资本主义由自由竞争向垄断的发展,这种分权制衡机制受到垄断资产阶级的严峻挑战,“三权分立的重心发生倾斜,行政权僭越于立法机关、司法机关之上而呈现膨胀之势,实权落入政府首脑之手,议会制徒具形式;资产阶级政党成为三种国家权力机关的幕后操纵者,形成以一治三的政治格局;垄断财团成为两党制、多党制的后台老板,成为真正一体化的向心力量,实际上使民主政治蜕化为垄断资本的寡头政治”②。

为了突破资产阶级代议制的发展局限,把民主和法治推向一个更高的崭新形态,列宁在十月革命前夕和苏维埃政权成立后的一段时期内,设定了这样的理想目标:让人人都能参加国家管理,实行直接民主、人民自治和“直接的人民立法”。然而,由于苏维埃俄国经济、政治、文化的落后,列宁在实践中感到,实行人民自治的直接民主制在现实中是行不通的,只能实行间接民主制,即多层次的代表制:无产阶级执政党代表人民管理国家,国家机关代表人民管理社会,党的中央委员会代表党员实行领导,政治局、书记处等领袖人物代表党中央主持日常工作。这种层层代表的间接民主制,势必产生出一种权力过分集中的趋势,形成了真正的“寡头政治”③。

为了防止人民权力由于间接民主而导致权力异化现象的发生,列宁没有简单地重复资产阶级民主与法治理论中的分权论、制衡论,他汲取了前人民主与法治理论的精华,提出以人民的权利制约权力,建构符合俄国国情的权力制约机制与司法监督体系,即:无产阶级政党在政治上的领导权,苏维埃国家机关的立法、执法和司法权,人民群众的监督权。通过强化社会主义的权力制约与监督机制,防止权力的代表者与权力的主人、领导者(包括领袖人物)与群众、国家与个人(公民)的分离,防止主客颠倒、反客为主的权力异化。为此,在列宁的领导下,新生的苏维埃政权逐步建立起各种形式的国家监督机关,形成了与社会主义法治国家相配套的社会主义监督机制。列宁主张,要从法律监督的主体、客体、机制原则和途径等方面来构建社会主义法律监督体系,从而使社会主义权力监督民主化、法制化。

党的十五大以来,法学界对于我国依法治国、建设社会主义法治国家战略目标的实现展开了热烈而深入的研讨。随着研究的深入,法学界在总结我国建国以来的民主与法制建设的经验与教训的过程中,开始研究前苏联的法制理论和实践对我国的影响④,其中,关于列宁的法律思想对前苏联的影响和中国的影响不可避免地有所涉及⑤。在这些文章中,多数学者对列宁的法律思想特别是其晚年的法学理论与实践探索给予了客观的分析和积极的评价,认为列宁关于建设社会主义法治国家的思想,特别是关于权力制约与依法治国的理论与实践,是其留给我们最为宝贵的理论遗产,值得我们深入研究、继承和发扬光大。

人民:监督活动的主体———人民监督权至上从近代启蒙思想到现代宪政理论,人们都普遍认同这样的观点:人民主权至上。美国学者布鲁斯·阿克曼说过这样的话:所谓人民,它“是一个能有效地促进政治精英和人民大众进行有效互动的程序”⑥。我国学者周勇认为,在代议制政府的语境中定义“人民”,是对“人民”的最广义的解释。它既包括非自治领土上的人口,也包括独立的国家领土范围内的人口。这种理论认为,一领土单位上的人民行使其人民主权定期地选择其政府。⑦这就是说,人民有选择政府的权利。这种选择有两种方式:一种是暴力(革命)的方式,即通过革命手段选择政府。人民民主专政的国家政权就是通过这种方式建立的,它不受任何法律的约束。那种企图通过和平方式“依法”夺取和建立社会主义国家政权的想法,到目前为止,还只能是一种理论的预设。另一种方式是和平(选举)的方式,即按照法律的程序通过选举向政府或议会授权。在这种情况下,“法律只不过是社会结合的条件。服从法律的人民就应当是法律的创作者;规定社会条件的,只能是那些组成社会的人们”⑧。

根据列宁的观点,无产阶级专政的实质就是无产阶级的统治,是人民民主专政的国家政权,这种统治权或人民主权,具有最高性和不受限制性。为了遵循人民的意志,保护和实现人民的利益,应当随时制定、修改或废止那些不符合人民意志和利益的法律规定,其中也包括宪法⑨。因为说到底“法律只不过是我们自己意志的记录”⑩。可见,人民主权不受限制,是社会主义的一项重要的法律原则。根据这一原则,人民有权按照法定程序修订、废止那些已经过时或者违背广大人民群众意志和利益的法律。

依据人民主权理论,人民群众对国家权力的监督主体地位乃是不可动摇的。列宁历来重视人民群众对党和国家机关进行监督的主体作用,认为广大群众自觉地行使国家权力监督权是社会主义国家的力量源泉之一。十月革命一胜利,列宁马上就主持通过了《工人监督条例》和《罢免权法令》,强调实行工人监督权和人民的罢免权,指出只有承认和实行选举人对代表的罢免权,才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关,才能“使人民的代表真正服从人民”○11。之后,他又提出国家监督工农化的原则并努力把它付诸实践。在列宁晚年,针对日益严重的官僚主义,他从新的高度提出了进一步强化人民监督主体作用的问题,提出要到“我国专政根基最深的地方去发掘新的力量”○12,即到工人和农民中去发掘新的力量来充实监督队伍。列宁要求全党,要大力发展、加强和扩大工农检查机构,使国家监察人民委员部的一切工作全盘“工人化”(及“农民化”)。○13目的是要“把全体劳动群众,男子特别是妇女,都吸收来参加工农检查工作”○14。要采用逐步吸收、轮流替换的原则,把那些优秀的工人、农民选拔上来。列宁设想,把党的监督、行政监督、法律监督和人民监督结合起来,以人民监督为主,确立人民的监督权至上的原则,这是社会主义监督机制根本区别于资本主义监督机制的最突出体现。

党内监督:监督活动的关键——完善党内自我监督机制

共产党作为领导党和执政党,有责任监督党和政府官员的权力与行为,对党的组织及党员进行有效的监督。为此,列宁及其领导的布尔什维克党进行了有益的探索。其具体做法是:

(1)提升党的监督机构的法定地位。成立党的中央监察委员会,作为与中央委员会完全平行的机构,由党的全国代表大会直接选举产生,对党的最高权力机构负责。列宁向党的第十二次代表大会提出建议,从工人和农民中选出75~100名新的中央监察委员,“当选者也像中央委员一样,应该经过党的资格审查,因为他们也应享有中央委员的一切权利”○15。列宁指出,中央监察委员会并不从属于中央委员会,而是与中央委员会完全平行的机构,享有同中央委员会平权的地位,党的中央委员和中央监察委员不得互相兼任。中央监察委员有权参加政治局的任何会议;有权审查政治局的任何决定和文件;有权在政治局和中央委员会会议上向任何人提出质询,“不管是总书记,还是某个中央委员”,都不能“妨碍他们提出质询,检查文件”○16。对此,有人担心,中央委员会和中央监察委员会的地位平等会导致党内出现分裂。列宁认为,这种担心是不必要的,因为“我们的社会制度内并不存在必然发生这种分裂的基础”○17,这一切归根到底取决于“工人和农民这两个阶级的合作”○18。

(2)保障监察机构的独立性。与中央监察委员会的地位相一致,各级监察委员会由同级的党代表大会选举产生,并向代表大会报告工作,不受同级党委的管辖;各级党的监察委员有权出席同级党委的一切会议和本级党组织的一切其他会议并有发言权;对监察委员会的决议,同级党委必须执行,不得撤销,二者不能协调时,提交同级党代表会议或上级监察委员会解决。上述规定,写入了1922年8月俄共(布)第十二次全国代表会议通过的新党章。

这些都说明,列宁很重视执政党自身的自我监督,中央监察委员会被赋有特别权力,并以党的章程形式予以明确规定,从制度上保证了党的监察委员会拥有并确能独立行使对同级党组织及其领导者的参与权、检查权、质询权、纠错权、否决权、查处权等基本权力。这一切不仅对于当时苏维埃俄国加强党内监督、搞好民主法制建设起了重要作用,而且对于我们当前搞好党内监督、建立有效的党内监督制约机制具有重要的借鉴价值。

领导机关、领导干部:监督活动的客体——重点是对党和国家最高权力的制约

列宁认为,监督的对象是党和国家机关的领导干部特别是党和国家的最高机关和领袖人物。在党和国家权力高度集中的政治体制下,对党和国家的上层领导的监督具有决定的意义。因此权力监督的客体,首先是监督党和国家的最高机关和最高领导,其次才是一般机关及其领导干部。列宁提出,中央监察委员会要对中央政治局加强监督,他们应当出席政治局会议,对其决策过程进行直接监督;审查政治局的一切文件;更重要的是对个人工作进行监督。列宁强调:“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下,经常检查政治局的一切文件。同时他们应当恰当地分配自己做检查工作的同时,以便对我们的机关(从最小的分支机关到最高的国家机关)的办文制度进行检查。”○19列宁对斯大林的权力过大而又过分自信的官僚主义行为表示了极大的担忧,○20提出对他的权力要进行有效的制约,不然的话,就会使政治局的工作受到个人情况和偶然因素的影响,就容易出现少数人的个人意志统治全党的情况;更有甚者,会出现因个人意见不同而导致党的领导集团分裂,进而导致全党分裂的严重后果。因此,在后来的多篇文章中,列宁进一步从政治制度和法律制度建设的高度提出了改革的办法,他认为把党的最高机关、最高领袖人物置于人民监督之下,乃是人民监督的重心所在。列宁多次点到了总书记斯大林,但在斯大林主持下出版的《列宁全集》,却讳莫如深地把这些内容删除了。这也恰恰从一个侧面反映出列宁点到了问题的要害。○21

监督体系:监督活动的多渠道畅通——保障人民监督权实现的具体途径

为了保障人民监督权的实现,除了党和国家的专门机构实行监督之外,还必须建立多渠道畅通的社会监督体系。列宁根据苏维埃俄国的实际情况,创造了多种形式、多条渠道的群众监督网络,在人民监督的实践中发挥了重大的作用。一是利用工会组织实行监督。工会是工人阶级的群众性组织,它便于组织并代表工人群众参与国家社会事务的管理。在苏维埃政权成立之初,就颁布了《工人监督条例》,并成立全俄工人监督委员会,作为最高工人监督机关,与其他国家机关是平行的,可以独立地行使“罢免权,即真正的监督权”。○22把工人监督作为基本国策在苏俄全国实施,发挥工会同各种违法、违纪现象作斗争和群众监督的职能,使工会成为工人阶级监督厂主直至国家机关工作人员的重要渠道和组织力量。

二是通过信访渠道实行监督。列宁认为,搞好群众的信访工作,是无产阶级政党、国家机关及其工作人员密切联系群众、保障人民监督权的又一重要渠道和形式。对接待群众来信来访问题作了如下明确指示:(1)实行定时公开接待。每个苏维埃机关,都要张贴接待群众来访日期和时间的告示,星期日和节日也必须规定接待时间;不仅贴在室内,而且贴在大门口,使没有出入证的群众都能看到,即接待室必须设在可以自由出入的地方。(2)实行来访登记制度。每个苏维埃机关都要设登记簿,要有简要的记载,记下来访者的姓名、申诉要点及交谁办理。(3)国家各人民委员部必须在各地设立星期日也保证接待的问事处。这些问事处不仅要就群众询问的问题一一作出口头或书面的答复,而且要替不识字的人和写不清楚的人免费代为申诉。这些问事处不仅必须吸收一切加入苏维埃的党派的代表以及没有加入政府的党派来参加,而且必须吸收非党的工会和知识分子联合会的代表参加。(4)对信访制度实行检查监督。国家监察部的负责人有权参加所有的接待,并有责任随时视察接待工作,检查登记簿,把视察、检查登记簿和询问群众的情况作成记录。(5)对群众来访来信的答复要确切和迅速。如果某个领导机关不重视信访工作,对群众反映的问题处理不当,来访者还可以向上级申诉。○23列宁本人在极其繁重的国务活动中,还抽出时间亲自接待群众来访,亲自批示处理来信,他要求人民委员会办公厅主任向他报告人民委员会接到的对所有政府部门和人员的一切控告,书面控告必须在24小时内、口头控告必须在48小时内报告,并责成办公厅主任细心监督他对这些控告的批示的执行情况;他明确指示,对群众来信来访置之不理,法院要予以追究,对打击报复者要予以严惩。在列宁的领导下,群众的监督权得到了有效的保护。

三是充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。列宁认为,新闻媒体是公开政务、沟通信息、监督领导机关工作的重要渠道和手段。因此,他十分注重利用新闻媒体宣传法律和法令,报道党和国家机关的活动情况,他主张传媒在表扬先进典型、批评落后现象的同时,充分发挥对党和国家机关中的官僚主义、违法犯罪和腐败现象的舆论监督作用。针对法庭对党员领导干部违法犯罪包庇纵容、姑息养奸的做法,列宁明确指示:务必把一些党和国家机关的违法犯罪案件提交法庭审判,并通过媒体公开报道。之所以要这样做,“不仅仅是为了严厉惩罚(也许只要警告就够了),而主要是为了公之于众”○24,通过新闻媒介和舆论监督,使群众了解苏维埃机关。因为只有“当群众知道一切,能判断一切,并自觉地从事一切的时候,国家才有力量”○25,人民的监督权才能真正落到实处,才能真正确立劳动群众在社会监督系统中的主体地位,从而充分调动人民管理国家的积极性和主人翁精神。

依法监督:监督活动的合法性——权力监督机制的关键环节

列宁始终认为,党的领导和监督以及人民群众的监督必须依法律规定和一定法定程序来实施,法律监督是权力监督机制的关键环节。(1)设立国家专门法律监督机关,并指导其正确有效地开展工作。苏维埃政权建立之初,就组建了司法人民委员部,负责法律的编纂、宣传和监督法律的实施等工作,做到监督活动有法可依、有章可循。(2)监督程序合法化,以维持司法程序的正义性,防止监督权力自身的滥用。列宁强调,各种调查委员会的活动,应当在司法人民委员的直接参加下进行,其有权检查各种调查委员会的工作是否符合法定程序。十月革命后,为了采取有力措施打击反革命势力的破坏行为,惩治怠工和投机倒把活动,苏维埃政权成立了全俄肃反委员会。但为了防止这个特殊机关滥用权力,又明文规定:这个委员会的工作,应在司法人民委员部、内务人民委员部和彼得格勒苏维埃主席团的密切监督下进行。革命法庭的调查委员会则受司法人民委员部和彼得格勒苏维埃主席团的密切监督。○26(3)执法机关分工合作。列宁要求法律监督机关与法院、检察院应明确各自的职责范围。监督机关的实际任务是“根据公民的控诉进行流动检查”○27;检察院则没有丝毫的行政权,对任何行政问题都没有表决权,它只是把案件提交法院判决;法院则依据全联邦统一规定的法律“受理检察长提出的违法案件”并依法作出是否有罪以及量刑多少的判决。○28列宁的上述设想与要求,得到了全俄中央执行委员会的采纳,并于1922年5月13日由司法人民委员部提交第九届全俄中央执行委员会第三次常会审议,常会批准通过了与列宁的思想主张相一致的《检察条例》。根据1922年7月8日的法令,《检察条例》自同年8月1日起施行,从而使监督活动本身也纳入法制化轨道,确保了监督活动的合法有效性。○29

结语

列宁关于社会主义国家权力监督的内容十分丰富,措施也较为具体。这些理论和具体实践,既体现了现代法治国家所共同认可的一些基本理念和基本原则,也观照出社会主义法治国家之基本价值追求和制度设计的俄国特色。同时,列宁不是抽象地解读这些原则,也不是机械地照搬这些原则,而是把上述原则同社会主义的本质规定性相结合,同人民的利益相结合,同无产阶级政党的性质、宗旨、使命和历史任务相结合,同俄国的具体国情即同俄国的经济发展水平、政治制度建构、文化与历史传统相结合,从而使列宁的理论与实践大大超越了资本主义国家的法治文明。列宁的权力监督理论与实践,是当时苏俄的具体历史条件的产物,我们不能照搬照抄,但是,就其所提出的权力监督原则而言,则具有一定的普适性。诸如:如何切实确立人民群众对国家权力监督的主体地位,如何完善党内权力监督机制,如何使人民群众能够对党和国家的领导机关及其工作人员实行有效的监督,如何使权力监督体系保持多渠道畅通,如何使权力监督机关和人民群众能够合法、合程序地行使监督权等。这些问题值得我们去思考和探索,也为我们提供了可供借鉴的原则和方法。