第一章  公文写作基础理论

　　第一节  公文

　　　　概 述

　　一、公文的概念

　　公文，即公务文书。公文有广义狭义之分。广义上讲，公文是各种法定的社会组织在处理公务过程中形成并使用的具有法定效力和规范体式的文书。狭义上讲，主要是指党政机关实施领导、履行职能、处理公务时所使用的文书。

　　按照《党政机关公文处理工作条例》规定，党政机关公文应是：党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。

　　本书所指公文多属党政机关公文，其概念可从以下四个方面来解释：

　　（一）公文出自于党政机关

　　公文是各级党政机关在处理公务和行使职权中形成的文书，既不同于办理私人事务的文字材料，也与其他常规公文有所不同，其制发主体必须是各级党政机关。  

　　（二）公文一旦发布实施，就必须执行

　　由于党政机关是依据党和国家有关法律、章程、条例、决定所建立的正式组织，它所发布的公文体现制作单位的法定权威和意志，有关单位和部门必须遵照执行，即党政机关公文具有合法效用和行政效力。  

　　（三）公文是实施领导、履行职能、处理公务的工具党政机关通过公文管理党务、政务、组织工作，或传达党和国家方针政策，或公布法规和规章，或指导、布置、商洽工作，请示或答复问题，报告、通报和交流情况，等等。  

　　（四）公文必须按照规范的体式和程序进行撰写、处理公文与其他文章、文学作品、科技资料等有所不同，它有法定的体式，需要经过一定的处理程序，而且只能在特定范围内使用。 

　　二、公文的特点

　　机关公文由党政机关按规范的程序、方法制发，具有特定内容、作用和规范的体例与格式，有以下五个方面的特点：  

　　（一）权威性和政策性公文的权威性主要体现在制定者和内容上，党政机关公文是各级党政机关根据法律赋予的权限和职责制作和发布的，表达的内容是党政机关对特定问题的权威意见、看法和要求。党政机关通过制发公文来发挥领导和指导作用，把各级党政机关紧密联结在一起，统一思想，统一认识，使政令畅通，运转灵活，上下合拍，工作步伐整齐一致，以体现党和国家政权组织的权威。同时，党政机关通过制发公文来传达政策，解决问题，推动工作。公文在各项事业中发挥着阐明事理、启发觉悟和提高认识的作用，是治国理政的重要工具，代表着党和政府的执政理念、执政思想，丝毫不能偏离党和国家的政治目标和政策轨道，不能有悖于党和国家的路线方针政策以及法律法规等，具有很强的政策性要求。  

　　（二）针对性和指导性党政机关公文，总是根据现实需要，为解决某个特定问题和指导某项工作而制发的，不仅要体现上级机关的精神，而且要结合本地本部门实际，针对全局或局部工作，对布置的任务、安排的工作、规定的事项、提出的要求，都要交代得比较具体、明确，有鲜明的、现实的针对性和指导性。只有有的放矢，受文者才能知道劲往哪里使，在实际工作中才能行得通，有效果。  

　　（三）规范性和约束性从内容看，党政机关制发公文，语言运用极其规范，其传达的意志不以受文者是否同意为前提。公文一旦发布实施，其法定效力将对受文者及其他有关方面的行为产生不同程度的强制性影响和约束，必须严格遵守或执行，具有极强的约束力。从生成过程看，公文必须严肃庄重，制发单位要严格遵循共同的规范格式，种类名称、体式结构、用纸幅面等都必须执行具体规定，不得随意更改；行文规则、办理程序、整理归档、清退销毁等，也有统一、明确的要求，不得擅自行事。  

　　（四）程序性和严密性公文制发和处理必须履行规定的程序，从起草、审核、签发、校印、发出，到拟办、批办、承办、归档、清退、销毁，环环相扣、步步相接，程序性和严密性极强。公文处理工作必须严格按照相关程序进行；否则，无论在哪个环节上违背了程序，都将影响公文的效果。  

　　（五）对应性和定向性党政机关行文必须根据隶属关系和职权范围确定，也就是说，什么样的公文由什么单位制发、哪一级单位制发，有具体、明确的对应关系。比如，党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。同时，大部分公文都是写给特定对象阅读的，公文发送到什么单位，必须明确指定。比如，不同的公文都会根据内容对“读者”进行专门规定，即通过“主送机关”、“抄送机关”和“传达（阅读）范围”等指定“读者”对象。而且，党政机关制发的部分公文，一段时期内，因其内容涉及党和国家的核心机密和暂时不得公开的重要事项，有保密的要求，其“传达范围”更加严格。对此类公文，必须严格保密管理，一旦疏忽大意，出现失密、泄密情况，会带来不良后果甚至严重损失。 

　　三、公文的作用

　　公文的作用主要有以下六个方面：  

　　（一）指导工作，传达意图公文是传达贯彻党和国家方针政策及指令的有效形式，是上级机关或部门实施领导与指导的重要工具。党政机关运用公文的形式作出决定、决议，发布政令，对经济社会等各方面的工作实施领导和指导，并以此为依据，监督检查下级机关对上级机关指示精神的贯彻执行情况。  

　　（二）联系工作，交流情况由于社会活动的实际需要，上下级和同级机关之间，不相隶属的机关之间，需要进行日常性的公务联系。公文是机关与机关之间常用的联系手段，通过这一载体，能够使上情得以下达，下情得以上报，充分发挥交流思想、沟通情况、接洽工作的作用，有效地确保机关之间联系畅通，运转有序。  

　　（三）请示工作，答复问题下级机关工作中的有关事项，需经上级机关批准方可办理时，多以公文形式向上级机关请求指示或批准；向上级机关汇报工作、反映情况、回复询问，也多以公文形式报告上级机关。上级机关在掌握下级机关的工作情况和存在的问题后，可以进行及时指导，也可以通过公文的形式答复下级机关的请示事项。  

　　（四）总结工作，推广经验公文不仅是传达政策意图的重要工具，还是推广典型经验做法的有效载体。对某些地方和部门工作中形成的经验和做法，及时总结规律，通过公文形式转发给其他地区和部门学习借鉴，推动有关工作的深入开展。  

　　（五）有据可依，协调行动党政各级机关，根据严密的组织原则，构成严密的组织系统。公文则是他们按照党和国家的统一意志，协调行动的依据和凭证，起着“立此存照”的作用。下级机关根据上级的命令、指示、决议、批复、计划开展工作；上级机关凭借下级的报告、请示，有针对性地处理回复、解决问题；平行机关之间也根据来文机关的公函、通知，协调配合，统一行动。离开了公文的依据作用，机关将无所适从，难以有条不紊地协调运转。  

　　（六）记载工作，积累史料公文是党政机关从事公务活动的真实记录，记载着许多重大决策、法规和重要公务活动事项等的产生过程。任何公文在其形成的同时，也成为一个单位的档案材料，既是见证历史的权威凭证，也是今后工作的重要参考。