化要求应对策略的调适。在公共政策学里，政策变迁被用来表达公共政策随着时空变化和情

势转变而调适的现象。

需要说明的是，本章一并论及政策周期，完全是出于行文逻辑上的通顺，而非引导读者

将政策周期视为政策过程的一个环节。

本章共五节。前三节旨在探讨政策变迁的内涵，重点分析“政策变迁是什么”和“政策

变迁不是什么”，辨识了政策变迁的若干形态。第四节梳理了关于政策变迁发生机制的学术

解释。第五节介绍了政策周期。本章注意附上经典案例或典型事件，以助于理解抽象概念的

表意并实现跟既有教材的衔接。

第一节 公共政策的变与稳①

“变”与“稳”是公共政策的两种状态，甚或两种价值观。在真实世界里，人们既希望

公共政策是稳定的，以便能够为日常生活提供可靠的预期——相反，变动不居的政策会让人

无所适从；同时，人们又希望公共政策总是能够合乎时宜、相机而动，在最佳的时点上做出

适度调整——相反，僵化的政策不仅无助于解决实际问题，还会占用有限的公共资源从而造

成浪费和低效。

当然，稳定和变迁是相对而言的，并没有确切的频率标准。很难说在多大范围、多长时

① 本节的部分文字和图例曾出现在杨腾原所著一书的第一章。见杨腾原著《思想模型与政策变迁：以草原 政策及其变迁历程为研究对象》，社会科学文献出版社，2017 年，第 15-18 页。

间内保持的稳定才算政策稳定而非僵化，怎样的变动频率才是适当的政策变迁而非变动不居。

不过，这并不妨碍我们做一些思辨分析。

简言之，就公共政策的形态而言，既有求变的一面，也有求稳的一面。“变”与“稳”

之于任何一项公共政策或者在任何一个政策领域，都是同时存在而不是非此即彼或孰先孰后。

政策稳定是政策变迁的特殊形态。需要强调指出，政策变迁的概念外延里包括政策稳定和政

策终结，但是不包括政策僵化和政策的变动不居。

一、政策变迁是动态的公共政策

公共政策是一种现代现象，它是现代国家实施公共管理、维护社会秩序的重要工具，是

国家意志的载体，也日益成为国家与社会互动的场域。任何一项公共政策无不是文本、权力、

利益、知识和观念的综合体。

在现实生活中，人们通常容易观察或接触到具体的政策——比如教育政策、环境政策、

人口政策、产业政策、农牧业政策、保障食品药品安全的政策，等等——却难以触及范围明

确、边界清晰的“公共政策”。从认识论的角度看，任何一个观察者只可能观察到具体政策

并通过这些观察去归纳政策一般，不可能瞬间把握“公共政策”的全部真相。这是因为，“公

共政策”是一个表示总体的概念，它是抽取全部具体政策的共性而综合出来的一种抽象存在，

其外延既包括自“公共政策”作为一种现代现象出现以来的全部具体政策，也包括这些具体

政策的全部形态——这就使得“公共政策”这个概念在表意上的泛指多于特指从而有失精准。

换言之，对于现实生活中复杂的政策现象，仅用“公共政策”这一术语尚无法做到精确完满

的表达，还需用其他专门概念去描述其不同侧面。政策变迁就是这样一个专门概念。

政策变迁是指一项或多项当前的政策或其内容被其它政策或新的内容设计所替代的现

象。在理想状态下，一项具体的公共政策有其生命周期，即由认定政策问题、政策制定、政

策执行、政策评估和政策终结等各环节前后相继所构成的完整过程。不过，就真实世界里的

具体政策而言，一方面，政策各环节之间的转换本身就是政策变迁的表现；另一方面，真实

的政策却绝少严格地按照这种时间序列依次展开，而是会有其内容、形式、理念、目标乃至

知识基础、权力格局、利益结构等诸多方面的变化——这些变化还会有程度上的迥异，可能

是渐进的、累积的调整，也可能是新政策对旧政策的完全取代。据此可以认为，政策变迁就

是动态的公共政策。尽管公共政策必须讲求稳定性，但是政策变迁才是公共政策的常态。

二、政策变迁的概念体系

如安德森所言，某一政策被正式通过后，便会发生评价和反馈，政策的变化和调整也会

随之而来。政策变动有三种形式：（1）现行政策的渐进变化；（2）在特定领域中创立新的法

规；（3）新一轮大选后在公共政策方面的大调整。①绝少有政策能一直存在，相反，它们总

是处于变动的过程中，变动的程度取决于政策对相关问题的解决程度，在执行过程中暴露的

缺点和弊端，与之相关的利益集团的力量的对比变化等等，同时问题本身以及解决问题的智

慧都会随时间而变化。

在概念的表意上，政策变迁跟“政策变迁”、“政策变动”等表述并没有根本不同，都可

用来表达“政策具有可变性且变化才是其常态”之意。变化是指人或事物在形态或本质上产

生新的状况，“初渐谓之变，变时新旧两体俱有；变尽旧体而有新体，谓之化。”②不过，变

化一词属于日常用语，这决定了“政策变迁”的表意亦偏于平淡；变动则有“无规律的变化”

之意，于是“政策变动”就是指无规律可循的政策变迁。相形之下，“变迁”即事物的变化

转移，它可指有规律可循的变化，据此，“政策变迁”这个术语既指明了公共政策的可变性，

又强调这种变化的规律性，在表意上比“政策变迁”和“政策变动”更为准确、丰满且更有

学术味道，符合我们对现实生活里实际发生的诸多政策变迁现象的预期。

除了区分表意相似的概念，还应细致讨论另外一组跟政策变迁有所关联的概念，这些概

念包括政策稳定、政策僵化、政策变动不居，等。可以用图 8-1-1 对这些概念加以示意。

如图 8-1-1，一横一纵两条线交叉在 O 点，分出四个象限。第一象限表示政策形态正常

变化的区域。其中，横线 OS 表示政策稳定，纵线 OR 表示政策替代，O 点表示政策终结；

带尖头的虚线表示政策形态在政策稳定与政策替代之间的变化轨迹，即政策变迁因其变化程

度而呈现的不同形态，包括政策维持、政策接续、政策调整、政策创新、政策替代，等③。

随着变化程度由弱而强，当政策替代发生时，意味着原有政策的终结。据此可以认为，政策

变迁是不同程度的政策变迁的总称。相应地，政策变迁的反面是政策变动不居——即没有规

律可循、频繁发生的政策变迁，亦称朝令夕改；政策稳定的反面则是政策僵化——即公共政

策一成不变且不合时宜的现象。政策变动不居和政策僵化都属于公共政策的非正常状态。

① 詹姆斯·E·安德森:《公共决策》，华夏出版社 1990 年，第 217；112、47、58-64 页。 ② 孔颖达疏《礼记·中庸》，（汉）郑玄注、（唐）陆德明释文，第 1831 页。 ③ 对这组概念，后文还要做进一步的讨论，也可以参考宁骚主编《公共政策学（第二版）》，高等教育出版 社，2011 年版，第 409-433 页。

“政策变迁”的不同形态反映的是其时间属性和空间属性，即政策变迁发生的时间、频

率和位置。主张政策稳定，其实是主张政策在某个时空范围内应该并且能够保持稳定；反对

政策僵化，其实是认为政策在某个时空范围内应该有所改变但这种改变却发生得太晚、太慢

或根本没有发生。强调政策变迁才是公共政策的常态，是因为真实世界里的政策在某个时空

范围内总是有所变化；反对政策变动不居，其实是反对政策在某个时空范围内的变化频率过

快或过于随意。指出政策变迁的时空属性，旨在强调其发生的范围，从而承认其变化程度上

的相对性。

不过，目前尚未有精准的“尺子”去测量从而区分政策稳定与政策僵化、政策调整与变

动不居，只能辅以实例。这些概念还有待操作化。①

第二节 政策变迁的特殊形态

政策稳定与政策终结，属于政策变迁的特殊形态，但在表意上仍属政策变迁的正常状态。

但政策僵化和政策变动不居则属于公共政策的非正常状态。所谓正常，即政策稳定、政策终

结所表达的含义与现象符合人们的预期，或者保守一点说，人们不会不期待这些情形的发生

——尽管它们各自都有弊端；所谓非正常，即政策僵化或政策变动不居所表达的含义与现象

偏离人们的预期，或者保守一点说，人们通常不会期待这些情形的发生——尽管事实上它们

难以避免。如前所述，政策僵化和政策变动不居不应被纳入政策变迁的概念外延里，也就表

明这两种情况同样不属于这里所谓的“特殊形态”。但出于行文的简单，特别是为了用“政

① 关于“概念化”和“操作化”的讨论，可以参考艾尔·巴比著《社会研究方法（第十一版）》，华夏出版社，2009 年版，第 125-148 页。“概念化是对抽象概念的的界定和详述；操作化则是特定研究程序的发展，并指向经 验观察”（第 134 页）。

政策稳定

政策调整

政策终结

变动不居

政策僵化

政策替代

图 8-1-1 公共政策的变与稳

策僵化”反衬“政策稳定”，姑且将它们一并在本节加以介绍。

一、 政策稳定与政策终结

政策稳定和政策终结是政策变迁的特殊形态。这里所谓的“特殊形态”，不是说这些政

策现象在现实世界里太罕见而特殊，而是强调我们其实难以从时间意义上精确把握这些状态。

一方面，在现实世界里能够找到的政策稳定的实例其实多是稳中有变的，并不存在绝对的、

静止的稳定；另一方面，“终结”本是一次性的，不会“一直终结下去”，但是在真实世界里，

终而不结、结后复生、该终结的却留存下来、不该终结的却难以为继等情形皆有存在。如此

说来，“政策稳定”和“政策终结”等概念，更多属于逻辑上成立的概念，而未必是用来准

确描述真实现象的概念。

（一）政策稳定

1. 政策稳定的内涵

稳定是指在一定的时间进程中，系统受到来自外部和内部的干扰以后能够自动回到原来

状态的特性。政策稳定是指政策运行保持一贯性、连续性和协调性。具体表现为：在特定的

时间和范围内，政策目标、政策内容不变；在政策执行中，坚持始终如一，不间断、不动摇；

在政策调整完善的过程中保持连续性和继承性；在政策体系中保持有序性和协调性。①政策

稳定强调政策的主旨、原则的保持和连贯，不因人、因事而随意变动，但它绝不意味着政策

一成不变。现实世界里的任何政策都有其力求稳定的初衷。中国的人口政策就是一个范例（表

8-2-1） 。

自 1970 年代末启动以来，“计划生育”成为中国人口政策的核心要旨，其主要目标指向

是“控制人口规模、优化人口结构和提高人口素质”。因此，直到 2016 年 5 月，不管在政

策表述和操作方式上有哪些变化，计划生育这一要旨始终保持稳定。其后果之一就是为人们

的婚育行为提供了较为稳定的预期，随着人口的代际更替而逐步型塑了人们的婚育观念。不

过，中国人口政策的变迁过程中同样存在“政策替代”或“政策终结”的现象，比如：“单

独二孩”的出台意味着此前以“一孩化”为主要内容的政策内容被终结了；“全面二孩”政

策则是对“单独二胎”政策的终结。在这样一个连续变化的过程中，旧的政策内容被新的方 ① 金小平.论政策稳定[J].长白学刊，1992 年第 5 期，第 66 页。

案取代，但是中国的“计划生育政策”本身保持了稳定。

表 8-1-1 中国人口政策的“变”与“稳”

时期 变迁 稳定 1950 年代 1953 年第一次人口普查之后，发现存在人口快速增长的压力，政 府开始大力提倡节制生育 ①计划生育政策自 1982 年 以来一直被表述为中国的基 本国策。 ②控制人口规模、优化人口 结构、提高人口素质，是中 国人口政策始终坚持的目 标。 ③长期以来，中国的“现行 人口政策”被表述为：提倡 晚婚晚育、少生优生，提倡 一对夫妇只生育一个孩子。 国家干部和职工、城镇居民 除特殊情况经过批准外，一 对夫妇只生育一个孩子；农 村某些群众确有实际困难， 包括独女户，要求生二胎的， 经过批准可以间隔几年以后 生第二胎；不论哪种情况都 不能生三胎；少数民族地区 也要提倡计划生育，具体要 求和做法可由有关省、自治 区根据当地实际情况制定。 ④自 1950 年代起，不管人口 政策怎么调整，都是为了响 应“人口规模的压力”。所谓 “人口规模”，通常是指人口 总数（据国家统计局 2018 年 2 月 28 日发布的《2017 年国 民经济和社会发展统计公 报》，2017 年末全国大陆总人 口 139008 万人）；也可以特指 “老龄人口规模”。 1970 年代 在全国范围内开展计划生育运动，实施指导性的缓减人口增长速度 的生育政策，即“晚、稀、少”，即晚婚、婚后生育间隔 3 年以上、 提倡一对夫妇最好生一个最多生两个。 1980 年代 ①1980 年，中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党 员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生一个孩子。 ②1984 年 4 月 5 日，中央书记处针对计划生育问题召开了办公 会议。会议形成的“中发〔1984〕7 号文件”提出：为了在 20 世 纪末把全国人口总数控制在 12 亿以内，要继续提倡一对夫妇只生 育一个孩子。 ③1982 年 9 月，中共十二大把实行计划生育政策确定为基本国 策，同年 12 月 4 日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的 《中华人民共和国宪法》将计划生育政策作为国策写入其中。“现 行人口政策”成为一个确定的提法。 1990 年代 1991 年，中央强调，要坚决贯彻落实现行的人口政策，在一定时 期内不动摇。 2000 年代 2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次 会议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，把人口政策上 升为法。 2010 年代 ①2013 年底，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深 化改革若干重大问题的决定》提出，启动实施一方是独生子女的夫 妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期 均衡发展。 ②2015 年 10 月，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会 议公报指出：积极开展应对人口老龄化行动，实施全面二孩政策。

③2016 年 1 月 5 日，中央发文明确生育两孩无需审批，由家庭自主 安排生育。 ④鉴于全面放开二孩仅能在短时间内使得全国新生儿数量有所增 长，长期影响并不大（比如2017年全国新生儿数量同比下降3.53%）， 有专家呼吁全面放开生育政策，取消对每个家庭可以生育多少个孩 子的限制。2018 年 5 月，有消息称可能会在当年第四季度或 2019 年决定。

2. 政策稳定的必要性

政策稳定的必要性主要表现在如下三个方面。

首先，政策稳定是公共政策整体性和系统性的要求。任何政策都不是单一的、孤立的，

而是相互关联的。各项政策之间存在着纵向一致和横向协调的关系，正是这种系统性和整体

性的要求政策保持相对的稳定状态。

其次，政策稳定是实现政策目标的需要。解决复杂的政策问题、实现政策目标，从来不

是一朝一夕之事。政策的制定者、执行者受主客观因素的制约、受思想观念或心理状态差异

的影响，对政策问题的认识和适应都需要时间，需要政策保持稳定以确保时间的充裕。

再次，政策稳定是形成稳定的社会预期、营造稳定的政策环境的需要。持续稳定的公共

政策能够形成一种较为稳定的利益格局和社会规范，有助于目标群体形成理性预期，使其相

信一项政策及其贯彻实施会实现他们的利益要求，进而在行动上表现出配合和支持，从而形

成稳定的社会秩序、降低社会管理成本。

3. 政策稳定的功能

从功能上看，政策稳定不仅反映了政策的制定者和执行者在复杂社会条件下掌控政策的

能力，还在更高层次上反映出政策本身的发展变化对社会局势稳定的影响。第一，公共政策

作为一种政治措施，它的稳定有利于政局的稳定。政策手段的运用常常能够反映政府治理的

能力，政策稳定有助于提高人们对政府的信任程度、形成安定团结的政治局面、促进各项事

业的发展。相反，如果政策变迁过快，政策对象从心理上和行为上难以适应，就会削弱政策

和政府的可信度，产生一系列严重后果。第二，公共政策作为调整物质利益关系的工具，它

的稳定是经济和社会稳定的前提和基础。经济生活的重大动荡往往都是发生在目标群体感知

到政策会有显著变化而纷纷采取预防性措施的时候，经济的正常发展因此而受到影响。第三，

公共政策作为规范人们行为的准则，它的稳定有利于民心的稳定。当人们习惯于某种行为准

则后要改变这种行为需要一定的时间和过程。当政策不稳定的时候，会产生不良的心理效应，

造成人们无所适从，减弱政策执行者对政策执行的信心，使政策执行者不负责任的现象增多。

总之，政策稳定在政治稳定、经济稳定和社会稳定各个方面都起着至关重要的作用。

当然，政策稳定也可能助长既得利益，假以时日，形成政策变革的阻力①。于是，到底

该保持政策稳定，还是该推动变革，在现实世界里就成了不易确定的事情。这里面必然牵涉

利益的平衡，也有领导人的偏好，还有外部压力。换言之，从正面来看，保持政策稳定有其

必要性，但是“政策稳定”本身却可能是利益固化的结果，从而走向其反面即发生政策僵化。

这提醒我们，应把握好“保持政策稳定”与“发生政策僵化”之间的度——尽管这是很难的，

① 李培林. 以更大决心突破利益固化的藩篱[J]. 求是, 2014(13):54-55.

但这个问题必须要提出来并予以重视。

（二）政策终结

1. 政策终结的内涵

政策终结就是基于对政策效果的可靠评价，采取必要措施终结那些不当的、无效的、过

时的或多余的政策方案、政策功能、政策工具或政策组织的一种行为。政策终结有两种情形，

一是如上文所举人口政策的例子显示，一项政策在总体保持稳定的状态下，具体的政策内容

或应对措施随着时过境迁而发生新陈代谢；二是一项政策彻底“寿终正寝”，退出历史舞台。

公共政策学所研究的政策终结多为第二种情形。

政策终结为何发生？简单而言，其一，经过审慎评估，当一项政策被认为已经解决了政

策问题、实现了政策目标，就没有必要继续存在下去；其二，经过政策执行的检验或对其效

果的审慎评估，当一项政策被认为无助于解决政策问题、实现政策目标，也应当适时地加以

终结。如此，政策终结有利于节省政策资源、有利于提高政策绩效、有可能避免政策僵化、

有利于促进政策优化。①

不过，政策终结归根结底是政治行为，成功的政策终结需要争取反对者的合作，一旦牵

涉复杂的利益关系，难免落入“有多少人支持，就有多少人反对”的尴尬境地。

为便于理解政策终结，可举出三项有代表性的例证。一是农业税的废除，二是收容遣送

制度的废止，三是 2005 年启动、2009 年 3 月完成的“新医改方案”对此前“市场化导向的

医改”的替代与终结。户籍管理政策有时被视为终而不结、陷入政策僵化的范例。

案例 8-2-1 废除“农业税” 农业税是国家对一切从事农业生产、有农业收入的组织和个人征收的一种税，俗称“公 粮”。 据史料记载，农业税始于春秋时期鲁国的“初税亩”，到汉初形成制度，延续长达2600 年的历史。历史上，“皇粮国税”一直牵动着中国的兴衰。尽管中国历史上出现过“两税法”、 “一条鞭法”、“摊丁入亩”等改革，以扩大纳税面，让有地产、有钱财的人多纳税，但由于 ① （1）所谓节省资源，是因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止，以及有关 人员的裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。（2）提 高绩效。当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政策的启动、 新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，促进政策绩效的提高。 （3）所谓避免政策僵化，指的是及时终结一项长期存在但是在发展变化了的环境下不必继续执行的政策。 （4）优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优化；二是政策组织优 化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容，优化的政策人员只有在优化的组织机构中才能制定和执 行优化的政策。请参考宁骚主编《公共政策学（第二版）》，高等教育出版社，2011 年，第 438-439 页。

吏治腐败，负担最终转嫁到农民头上。即使 “文景之治”、“贞观之治”、“康乾盛世”也只 是短暂的轻徭薄赋，历代政府始终未能跳出农民负担越减越重的“黄宗羲定律”①。新中国 成立之后也长期延续了农业税。1958 年 6 月 3 日，第一届全国人民代表大会常务委员会第 96 次会议通过《中华人民共和国农业税条例》，1994 年 1 月 30 日，国务院发布《关于对农 业特产收入征收农业税的规定》。几十年中，农业税一直是国家财力的重要基石。据统计， 从 1949 年至 2000年的 52 年间，农民给国家缴纳了7000 多亿公斤粮食。 2004年，国务院开始实行减征或免征农业税 的惠农政策。据统计，免征农业税、取消烟叶外 的农业特产税可减轻农民负担 500 亿元左右，到 2005年已有近8 亿农民直接受益。2005 年12月 29 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九 次会议经表决决定，第一届全国人民代表大会常 务委员会第九十六次会议于 1958 年 6 月 3 日通过 的《中华人民共和国农业税条例》自 2006 年 1 月 1 日起废止。这意味着免除农业税的惠农政策以法 律的形式固定下来，中国依法彻底告别延续了两 千多年的农业税。为纪念这一划时代的举措，2006 年 2 月 22日国家邮政局发行了一张名为 “全面取消农业税”的纪念邮票（图 8-1-2）。

案例 8-2-2 废止“收容遣送办法”② 2003 年 3 月发生了“孙志刚事件”③。经《南方都市报》《北京青年报》《中国新闻周 刊》《中国青年报》等多家媒体对事件的详细报道和细致分析，舆论注意力逐渐聚焦到其时 实施的收容遣送制度。 中国从 1951 年起开始实施收容遣送制度。当时针对国民党散兵、社会无业游民等人群 实施劳动改造，属于行政救济措施。 1960 年代初，大量灾民涌入城市，收容救济灾民成为一项重要任务。1961 年在大中城 市设立收容遣送站，以民政部门为主，旨在将“盲目流动人口”收容起来并遣送回原籍。从 1972年 3月开始，收容遣送工作移交公安部门，旨在打击盲流人员中的刑事犯罪分子。 改革开放后，流动人口剧增，流入城市的人员构成进一步复杂化。1982 年，国务院发 ① 黄宗羲定律是由学者秦晖依据黄宗羲的观点而总结出来的某种历史规律：历史上的税费改革不止一次， 但每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后又涨到一个比改革前更 高的水平。明清思想家黄宗羲称之为“积累莫返之害”。相关讨论请见秦晖：《并税式改革与“黄宗羲定律”》， 载《农村合作经济经营管理》，2002 年第 3 期，第 6-7 页；付志宇《三论“黄宗羲定律”是否成立》，载《财 政监督》, 2017 年第 6 期，第 91-93 页，等。 ② 本案例部分参考了《“孙志刚事件”引发的社会管理变革》，载于清华大学公共管理学院中国公共管理案例 中心编著《中国公共管理案例（第三辑）》，清华大学出版社，2013 年，第 253-272 页。 ③ 2003 年 3 月 17 日，正值广州市“两会”前夕。当天晚上，任职于广州某公司的湖北青年孙志刚在前往网 吧的路上，因未携带任何证件（身份证、暂住证或外来人员用工证明）被警察拦下并送到当地派出所，18 日凌晨被送至广州市天河公安分局收容待遣所，后转送到广州市民政局收容遣送中转站。18 日晚，孙志刚 称有心脏病，被送至广州市卫生局主管的收容人员救治站。19 日晚，救治站当班护工因不满孙志刚的喊叫 求助将其调换房间，并授意同屋其他收容人员殴打孙志刚。到 20 日 1 时许，孙志刚受到两次轮番殴打，背 部软组织大面积损伤而致创伤性休克。20 日上午 10 时许，孙志刚昏迷不醒，经抢救无效逝世于这家救治 站。这一事件被称为“孙志刚事件”或“孙志刚案”。

图 8-2-1 “全面取消农业税”的纪念邮票

布了关于收容遣送的正式法规《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（简称《收容遣送办法》）。 到发生“孙志刚事件”的 2003年，该办法及以它为依据施行的收容遣送制度已实施长达21 年。 1990 年代，面对“民工潮”等新情况给大城市造成的管理压力，1991 年国务院发布了 《关于收容遣送工作改革问题的意见》（1991 第 48号），强调“收容遣送工作不再是单纯的 社会救济工作”并提出了“约束性管理”的要求。1995 年，中央社会治安综合治理委员会 （即“中央综治委”）于 7 月召开全国流动人口管理工作会议，确定将收容遣送工作纳入“流 动人口管理”的范畴；9 月再次发文件强调“加强收容遣送工作”，将对象确定为“无合法 证件、无固定住所、无正当生活来源的流浪乞讨人员”。但在各地的执行过程中，“三无”往 往被理解为“无身份证、无暂住证、无务工证” 。 随着中国城市化进程的加快和城市人口的增加，附加在收容遣送制度上的治安管理功能 不断得到强化。民政部、公安部经常联合发文，要求强化收容遣送的力度，受到收容遣送的 人员越来越多，从流浪乞讨人员扩展成“三无人员”进而扩展到“无三证人员”。到1990 年 代末，被收容人员中真正属于救助对象的不到 15%，更多是外来务工者，也就是“三证不全” 的流动人员——孙志刚被查扣和收容的理由正是“无三证”，尽管他只是没有随身携带。如 此，以《收容遣送办法》为依据施行的收容遣送制度在维护城市治安的同时，也挤压着进城 务工者的生存空间。 “孙志刚事件”发生之后，在媒体和舆论的质疑声中，以法学专家和律师为主的专业人 士则将注意力放在收容遣送制度的“合法性”上。这些专业意见注意到了该制度的法律依据 不足、与既有法律规定相冲突甚至“违宪”的情形。先后有 8 名法学研究者致信全国人大， 要求对收容遣送制度进行违宪审查。2003 年5 月 14 日，分别来自中国政法大学法学院、北 京邮电大学文法学院和华中科技大学法学院的三位法学博士俞江、滕彪、许志勇致信全国人 大常委会，称“我们作为中华人民共和国公民，认为国务院1982 年 5月 12日颁布的、至今 仍在适用的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》与我国宪法和有关法律相抵触，特向全国人 大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议”。2003 年 5月 23日，贺卫方、 盛洪、沈岿、萧瀚、何海波 5位学者联合致信全国人大常委会，提请就“孙志刚案”以及收 容遣送制度实施状况启动特别调查程序，推动对其进行违宪审查，进入实质性法律操作层面。

2003 年 6月 18 日，时任国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过 了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》。会议认为，1982 年国务院发布 实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已不能适应中国经济社会发展和人口流动状况的 实际管理需要。6 月 20 日，温家宝签署国务院第 381 号令，公布《城市生活无着的流浪乞 讨人员救助管理办法》，将强制收容遣送改为在受助者自愿基础上予以救助服务。至此，《城 市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，各地收容遣送相关条例和制度也陆续被废止。

案例 8-2-3 “新医改方案”对“旧医改方案”的替代 2005 年 3 月，国务院发展研究中心课题组在该中心出版的《中国发展评论》上发表了 长篇研究报告，题为《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》。2005年 7 月 15日，《中国 青年报》以“国务院研究机构称，中国医改基本不成功”为标题，报道了这份报告，引起各

路媒体的广泛转载，进而掀起一场长达数月的有关医疗问题的大讨论。2006年 3 月，全国 “两会”召开，医疗改革话题从民间、媒体走入中国最高权力机构的议程，启动了“新医改” 政策制定的进程。2009 年 3 月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》及 《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011）》出台，提出建立覆盖城乡居民的基本 医疗卫生制度，为所有人提供安全、有效、方便、廉价的医疗卫生服务。这些文件的出台， 标志着（新）医疗体制改革的政策制定告一段落，也意味着对此前“市场化导向的医改”思 路以及相应的一套措施的替代与终结。①

2. 政策终结的对象和方式

政策终结的对象包括功能、组织、政策本身和计划。这四种对象的终结难度是递减的。

功能是最难消失的，即使在组织被撤消以后，政策的功能也有可能由别的组织来执行；组织

又比政策本身难以终结，这是因为组织会牺牲某一项政策寻求自保。

（1）功能的终结

即终止由政策执行所带来的某种或某些服务；在政策终结的所有内容中，以功能的终结

最难。因为一方面，功能的履行或承担，是政府满足人民需要的结果，若予取消，势必引起

各方面的反对；另一方面，某项功能往往不是由某项政策单独承担的，而是由许多不同政策

和机构共同承担的，要予终止往往需要做大量的组织和协调工作。

（2）机构的终结

伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结。有些机构是专门为某项政策而

设立的，随着政策的终止，机构也随之撤消；有些机构，往往同时承担着多项政策和功能，

某项政策的终止不足以导致机构的撤消。因此，通常的做法是通过缩小规模，减少经费等办

法对机构进行缩减。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结。机构终结的困

难也比较大，因为它关系到有关人员的切身利益，在实施时难免遭到有关人员的强烈抵制，

使得机构终结无法顺利进行。这就是为什么我们会在现实生活中看到许多本该随着某项政策

历史使命结束而应裁撤的机构仍然存在的原因。

（3）政策本身的终结 ① 关于中国新医改政策议程的详情及其对中国政策议程设置模式的理论意涵，可以参考王绍光、樊鹏著《中 国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，中国人民大学出版社，2013 年。本书细致梳理了乡村和城市两个空 间内“市场化医改”的形成过程及其后果。就其形成过程而言，在农村牧区，1980 年代以来，随着集体经济 的衰落，合作医疗解体，原来的合作医疗站变成了乡村医生的私人诊所，绝大多数农牧民重新陷入自费医 疗的境地；在城市，为了减轻财政压力，于 1980 年代开启了医院管理和融资体制改革，其方向是减少政 府与社会的责任，增加医院（供给方）与个人（需求方）的责任，以便让市场调节机制能够发挥更大的作 用。就其后果而言，以市场化的改革不但没有解决医疗费用上涨的问题，反而刺激其大幅上升。到 21 世 纪初，市场化导向的医改弊端越来越明显，“看病难、看病贵”成为百姓的切肤之痛。直到爆发“非典”危机， 借助其放大效应，才为反思市场化的医改思路提供了契机（见该书第 60、65、68、69 页）。

与前两种终结相比，政策本身的终结所遇到的阻力较小。这是因为，就某项具体政策而

言，其目标比较单纯，如教育政策、社会福利政策等，容易进行评估并决定取舍。另一方面，

政策更改的成本远比功能转变、组织调整要少得多，因而容易得到实际部门的认可。再加上

政策的可选择性较大，也使得政策本身的终结在操作上比较容易实现，不像机构终结那样受

到多方面的牵制和约束，不容易操作，实行起来步履维艰。案例 8-1-2 显示，《城市流浪乞

讨人员收容遣送办法》就属于一项被终结的政策，相关机构（比如公安部门、民政部门、卫

生部门）和功能（比如维护城市秩序）则得以保持。

（4）计划的终结

即政策的具体计划以及执行措施的终结。在所有终结内容中，计划的终结是最容易达成

的。因为具体计划以及执行措施与实际问题连接，结果好坏或影响怎样有目共睹，容易达成

共识。

政策终结的方式通常有六种。

（1）废止，即直接宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会经济形势的发展

变化，不定期地清理、废止了大量不合时宜、过时了的政策。例如，中国加入世贸组织后，

全国人大常委会和国务院宣布废止了 830 余项与 WTO 规则不相符合的国家法律、法规和政

策。又如上文所举的案例 8-1-2，“ 废止‘收容遣送办法’”。

（2）替代，指的是新政策替代旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变。

在这里，新政策是对旧政策的补充、修正，目的是更好地解决旧政策所没有解决好的问题，

以充分实现政策的目标。比如上文所举的案例 8-2-3，“‘新医改方案’对‘旧医改方案’的

替代”。可以认为，政策终结通常是通过政策替代实现的，但前者强调的是“旧方案被终结”，

后者强调的则是“替代旧方案的那个新方案”。后文还要进一步对此加以讨论。

（3）合并，指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其

合并到其他的政策中去。合并政策有两种情况：一是将原有的政策内容合并到现有政策中，

作为现有政策的一部分；二是将多个旧政策经过调整，合并成一个新的政策。比如，国务院

将原来由各部委分别颁布的一些有关联的单行规章或条例合并成一部完整的行政法规，由国

务院来颁布实施，这样就具有了更高的政策权威，也便于各地更好地执行。

（4）分解，指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形

成一项新政策。当原有的政策过于庞杂，目标众多以致于影响到该政策的有效执行时，常常

采用分解的办法，将原政策按主要的目标分解成几个较小的政策。这样有利于执行者明确政

策目标，提高执行效率。

（5）缩减，指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，

逐步协调好各方关系，减少损失。主要表现形式有：缩小对政策的资源投入，减小实施范围，

放松对政策执行的控制等等。政策缩减的另外一种方式是，把政策中过时的不合时宜部分废

除，而保留了原来政策中合理的部分。

（6）政策的法律化，一项经过长期实行，确实有效的政策，为了提高其权威性和强制

力，经过立法机关或授权立法的行政机关的审议通过，上升为法律或行政法规。这是另一种

意义上的政策终结。比如：表 8-2-1 提及的“现行人口政策”上升为“人口与计划生育法”；

后文案例 8-3-1 提及的把民族区域自治政策上升为《民族区域自治法》。

3. 政策终结的动力、阻力和策略

在学理上，政策终结系统是一个远离平衡态的开放系统，参与其中的各类主体根据自身

对终结行为的态度而形成支持与反对两方联盟，双方围绕旧政策在非线性作用下产生冲突并

进行互动，从而不断地互动与博弈则成为系统得以运转的动力。①既有公共政策理论一般把

推动政策终结的力量分为政策反对者、倡导节约者和锐意改革者三种②；把阻碍政策终结的

力量分为 6 种：（1）心理上的抵触；（2）机构的持久性；（3）组织和机构对环境的适应性；

（4）反对者及其联盟；（5）法律程序上的障碍；（6）终结的高成本。③

有研究者指出，这种静态划分法无法充分展现各种力量的动态博弈态势，可以从动态博

弈过程视角把政策终结的驱动力归结为触发机制的引动力、政策评估的助动力、执政理念的

主动力和公共舆论的外动力四种，其中执政理念是引起公共政策终结的主导力量。把政策终

结的阻动力归结为既得利益集团、意识形态障碍、体制惯性和公共舆论四种（图 8-2-2）。 ④

① 曲纵翔.政策终结系统动力及建模：基于耗散结构论的解释[J].东北大学学报，2016 年第 1 期。 ② 反对者是指对既有政策持反对意见的政策行为者；节约者是指那些认为终结一项政策能够节省开支、防 止公共资源浪费的政策行为者；改革者是指主张废旧立新且将旧政策视为创立新政策的阻碍的那些政策行 为者。见 Eugene Bardach. The Implementation Game. Cambridge: MIT Press, 1977. ③ Peter Deleon. Policy Termination as a Political Process. In the Politics of Program Evaluation, ed. Dennis Palumbo, Beverly Hills, 1987. ④ 也有研究把政策终结的阻碍因素概括为两种，即组织的持久性和终结的代价。前者是指跟被终结的政策 相配套的一套组织体系的惯性和粘性，后者是指终结一项既有政策需要付出的沉没成本。见宁骚主编《公 共政策学（第二版）》，高等教育出版社，2011 年版，第 439-440 页。

图 8-2-2 政策变迁的动力和阻力

公共舆论作为社会心理态度的一种反映, 既有可能是推动政策终结的力量，也有可能成

为阻碍政策终结的力量。从动力学理论可知，终结政策的推力等于或小于终结政策的阻力时，

政策维持现状；当终结政策的推力大于终结政策的阻力时，政策才开始走向终结。若终结政

策的推力超过终结政策的阻力越多，则政策终结的速度越快，政策就越早被终结。因此，要

使一项政策终结有三种可供选择的方法：一是不断增加推力；二是抑制和消减阻力；三是增

加推力和消减阻力并举。一般认为，第三种方法通常最为有效，第二种方法次之，第一种方

法效果最差。①

不过，由于政策系统总是牵扯着复杂的利益格局，任何政策举动的实质都在于利益调整，

政策终结也不例外。所以，即便情势已经到了政策终结的地步，“终结”的结果也不会自动

出现，而是要求主张政策终结的人运用高超的政治艺术、采取灵活的策略，加以妥善处理。

有研究者认为，顺利完成政策终结需要注意运用 6 种策略：一是重视说服工作，消除抵触

情绪；二是注意因势利导，营造有利氛围；三是公开评估结果，争取支持力量；四是废旧与

立新并举，释放终结造成的压力；五是主动试探试点，避免激化矛盾；六是先终结必要部分，

减少代价和阻力。②

值得考虑的是，如果政策终结是必要的，那么会不会存在如下两种情形：其一，那些应

该加以终结的政策因故难以终结；其二，那些本应继续保持的政策却被终结。

二、 政策僵化与变动不居

（一）政策僵化

通常，人们认为政策稳定的反面是政策不稳定。本书认为政策稳定的反面是政策过度稳

① 刘祖华.公共政策终结的动力学分析：以取消农业税为考察对象[J].成都行政学院学报，2008 年第 1 期。

② 请见宁骚主编《公共政策学（第二版）》， 高等教育出版社，2011 年，第 442-443 页。

维持政策 1 政策

替代政策

终止政策

阻动力 驱动力

公 共 舆 论

体 制 惯 性

落 后 意 识 形 态

既 得 利 益 集 团

触 发 机 制

政 策 评 估

执 政 理 念

公 共 舆 论

15

定，即政策僵化。政策僵化是指既有政策不能跟随变化了的情势作出适时适度的调整，它多

被用于描述政策变迁的滞后性甚至政策不作为的现象。政策僵化可能有两种情况，一种是那

些确实一成不变的政策——这虽绝少但并非没有（案例 8-2-4）；另一种是政策调整变化的速

度和频率慢于人们的期待。后一种政策僵化，在真实世界里更为常见，也受到更多关注。

案例 8-2-4 “高温津贴”的福利补贴政策一度陷入“政策僵化” 高温津贴是为保证炎夏季节高温条件下国家经济建设和企业生产经营活动的正常进行， 保障劳动者在高温作业中的额外劳动消耗或额外费用支出给予的一种工资性补偿。1960年 7 月 1 日，由卫生部、劳动部、全国总工会联合制定了《防暑降温措施暂行条例》，该条例仅 适用于“工业、交通运输业及基本建设工地的高温作业和炎热季节的露天作业”以及“田间 作业”，对防范高温作业引起的危险后果作了模糊规定，并未明确规定气温达到多少摄氏度 可以停工、哪些工种应该停工或采取什么措施等。截至 2007 年，该《条例》没有进行过任 何修改。从 1960 至 2007 年的近 50 年间，劳动工具、劳动条件都发生了巨大变化，关于劳 动者权益的社会理念也早已不复往昔，但是高温条件下劳动者的合法权益却始终缺乏明确的 法律保障和政策依据，高温中作业的劳动保护参照的一直就是 1960年出台的《条例》。可以 认为，在近 50 年的时间内，高温条件下劳动者的权益保障政策陷入了“一成不变”的政策 僵化的境地。直到 2007 年 6 月，由卫生部等部门联合发布的《关于进一步加强工作场所夏 季防暑降温工作的通知》才明确提出“在高温条件下应当向劳动者支付高温津贴”；2012 年 6 月，国家安监总局等四部门出台的《防暑降温措施管理办法》对高温津贴发放做出进一步 细化规定。不过，高温津贴到底给谁发、怎么发、发多少，依然语焉不详，且全国各地、各 行各业间的津贴标准悬殊①。当然，一旦注意到 2007 年以来在“高温补贴”上发生了的政策 变迁，就应该承认：没有一成不变的政策。

中国的户籍管理政策通常被视为政策僵化的典型例证。尽管不能说中国的户籍管理没有

调整、变化（表 8-2-1），但是它的变化慢于社会转型的速度或慢于人们的预期，成了生活

的负担甚至麻烦的根源。长期以来，户籍政策被认为建立在城市和农村二元对立的基础上，

不能适应社会发展的需求，成为发展市场经济的阻碍力量。城乡二元分割的体制下，城市的

就业、住房、医疗、福利、保障和教育等资源配置一直与城市户籍身份紧密相连。对农业户

口的人员而言，虽然进城务工已经成为势不可挡的潮流，但户籍身份依然存在，造成福利差

距，这其实是一种社会分配的不平等。另一方面，由于管理系统存在漏洞，户籍管理过程中

还可能发生寻租现象，造成户籍管理的混乱，给人们的日常生活造成不便（案例 8-2-5）。这

些证据被用来指出中国的户籍管理政策调整速度和幅度都慢于社会预期，已落入政策僵化的

① 相关报道可见《给谁发？怎么发？发多少？——聚焦劳动者高温津贴发放》，新华网，

窠臼。

再比如，有研究者就认为，中国生育政策的变迁并非“恰逢其时”，而是“姗姗来迟”。

其理由在于：生育率一旦下降就会形成惯性，一时很难刹住车。因此，生育政策的调整应从

生育率下降至更替水平之前就应着手进行，而不是等到生育率下降至更替水平之下时才进行。

据此，中国生育政策的再次调整至少应该从20世纪90年代初就开始着手进行。但遗憾的是，

中国的生育政策在过去的岁月里“岿然不动”，迟迟不对已经发生了根本性变化的人口与经

济社会形势适时做出回应。中国的人口形势早已发生了根本性的变化，计划生育政策本应与

时俱进地根据人口与经济社会形势的变化而适时地做出必要的调整。”①在此意义上，人口政

策也有其调整过慢、慢于人口规律所要求的调整节奏，从而表现为政策僵化。

表 8-2-1 变化还是僵化：中国的户籍管理政策

1984 年 10 月

国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的

农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住 户口，口粮自理。

1985 年 7 月

公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄

住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中

关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性 的变动。

1985 年 9 月

全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡 16 岁以上的中华人 民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。

1992 年 8 月

公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地

有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少 之间的矛盾。

1997 年 6 月

国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇 就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998 年 8 月

国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户

随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落

户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件 可以落户。户籍制度进一步松动。

2001 年 3 月

国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面 推进。

2014 年 7 月

国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，宣告中国实行了半个多世纪的“农 业”和“非农业”二元户籍管理模式，将退出历史舞台。

2016 年 4 月

已有 29 个省市自治区经出台户籍制度改革方案，包括河北、河南、山东、山西、陕西、 江西、湖南、湖北、广东、广西、黑龙江、吉林、辽宁、重庆、云南、甘肃、青海、福建、

江苏、安徽、贵州、四川、新疆、宁夏、浙江、海南、内蒙古、天津、上海。这些地区大

都在本地的户籍制度改革方案中明确提出，取消农业户口与非农业户口性质区分，一些地 方还提出了具体的实施时间表。

① 陈友华.全面二孩政策与中国人口趋势[J].学海，2016 年第 1 期。

案例 8-2-5 “户籍被顶替”与“同命不同价”：户籍制引发的麻烦事儿 2015 年 9 月，河南省项城市第二高级中学女教师刘红丽发现自己的户籍被顶替。跟 她的身份证号所对应的户籍已落户“北京市东城区”，姓名为“刘方（化名）”，照片是一名 陌生女子，曾用名显示为“刘红丽”。经刘红丽本人核查，其项城市的户籍早在 2010 年 9 月 就被注销。对此，项城市南关派出所户籍民警解释称，“当发现重号户籍时，会保留迁出的， 注销原籍的”。刘红丽说，2004 年 10 月左右，她曾将河南大学的毕业证书借给同事赵某， 后者称“亲戚家的闺女程方方找工作，想仿造一个毕业证”。发现户籍被顶替之后，刘红丽 跟赵某核对，后者确认“刘方的户籍照片的确是仿刘红丽毕业证书那闺女的”，但是对顶替 户籍的事不知情。程方方本人也承认户籍顶替属实，她当时办理北京户籍走的渠道是“北京 人才引进”，需要“本科”等条件，具体过程她不知情，操办此事的是北京的户籍警察，他 已去世。项城市公安局治安大队的民警称，“项城市公安局的户籍管理没有任何毛病，错在 北京市公安局”。2016 年 4 月，面对此事的压力，程方方希望刘红丽夫妇能给她“留条活 路”。在她看来，顶替户籍一事，“我像贪吃的小孩，没问清来源，忍不住接过了别人递来的 棒棒糖。” 此外，户籍制还屡次引起“同命不同价”的争议。“同命不同价”是指在一些案件中， 由于受害者的户籍不同，所得到的残疾赔偿金、死亡赔偿金等数额相距甚远的现象。《最高 人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（2003 年 12 月 4 日最高 人民法院审判委员会第 1299 次会议通过，2003年12月26日颁布，2004年5月1日起实施。 共计三十六条）第二十九条规定：死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可 支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。但六十周岁以上的，年龄每增加一 岁减少一年；七十五周岁以上的，按五年计算。据此，在司法实践中，户籍成为判断是否城 镇或农村居民的主要证据。一旦因意外事故引发人员伤亡而涉及补偿事宜时，屡屡发生“同 命不同价”的事件，农业户籍能够获得的赔偿远远少于城市户籍。①

（二）变动不居

变动不居是指事物不断变化，没有固定的形态；朝令夕改，就是说早晨发布的命令，太

阳还没落山就不作数了，形容政令时常更改，使人无所适从。②公共政策的变动不居或许会

① 相关资料见《“同命不同价”是种户籍病》，新浪网，“新观察”第 225 期。 ② 真实世界里是否存在变动不居的政策现象？这也许不易作出事实认定。一个人通常更愿意捕捉和评判那 些跟自己的便利有所关联的政策及其形态。一项政策，只要跟他没有利害关系，他未必会在意其变或不变、 是正常调整还是变动不居。而有些政策变动，即便能够维护公共利益，可一旦给具体个人造成“不便”， 这些人也可能将其斥为“变动不居”。比如，在酒驾入刑之前，道路上酒驾的人恐怕不在少数。酒驾入刑 之后，那些惯于酒驾的人，也许会抱有侥幸心理继续酒驾（酒驾入刑之后，笔者身边也有酒驾的人；也不 止一次听到亲历者的说法：喝了酒的人，总是觉得自己开车没问题，会坚持开车）。据说，当被查住而面临 刑拘时，这些人的第一反应总是按照惯性思维去“想办法”寻求解救、逃脱法律惩罚。当求助无望时，怀 想当年没有酒驾入刑时的“便利”，他们未必不会将“酒驾入刑”抱怨为“变动不居”。如此说来，政策 到底是否变动不居，跟当事人的主观感知不无关系。酒驾者将给其带来“伤害”的酒驾入刑解读为“变动 不居”，这当然是他们出于狭隘私利的误解。但是，当分析出“主观感知”跟“政策变动不居”之间的联 系时，我们亦可推论得知：有些真实发生的变动不居，可能因其远离具体当事人的具体利益而不被感知、 无人在乎；甚至，当人们习惯了政策的变动不居、习惯了其后果而无力抱怨、宁愿冷漠待之时，其实也就

因其“频率”而异，但表达的肯定是负面含义，它在根本上反映的是政策变动的随意性。

本书试举两例分别说明政策的变动不居和朝令夕改。

案例 8-2-6 “社员小私有”政策的变动不居①

1952 年 9 月，毛泽东在一次中央会议上提出：“我们现在就要开始用 10 年到 15 年的时

间，基本上完成到社会主义的过渡。”1953年 6 月，中共中央公布了过渡时期总路线，就是

要实现“一化三改”：即实现国家工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改

造。农业的社会主义改造又叫农业合作化运动，经历了四个阶段：从1951 年到 1955 年7 月

为第一阶段，即农业合作化的初期阶段；从1955年 7月到 1957年为第二阶段，即合作化的

高潮阶段；从 1958 年到 1962年为第三阶段，即农村人民公社化的发展和变动阶段；从1962

年到 1978年为第四阶段，即农村人民公社经济调整后较为稳定的阶段。

在 1956 至 1957 年的高级农业生产合作社时期，社员小私有政策相对宽松。这一时期，

社员被允许拥有以下几种小私有权利：一是有权经营自留地，即把不超过当地每人平均土地

面积 5%的土地分配给社员种植蔬菜；二是有权拥有必需的生产资料和生活资料，包括社员

私有的生活资料、零星的树木、家禽、家畜、小农具、经营家庭副业所需要的工具等；三是

有权拥有对自家的阴宅和阳宅的所有权，即社员原有的坟地和房屋地基不必入社。

不过，到了 1958 至 1960 年的“大跃进”时期，社员小私有被“共产风”刮得一干二

净，社员的自留地被没收，不允许家庭搞副业生产，甚至连社员的房屋、家具等都有可能被

无偿“平调”。后来，在1961 至 1965 年的国民经济调整时期，这一时期的前一阶段社员小

私有政策基本上恢复到了高级社的状态，但到了后一阶段，随着对“三自一包”的批评，国

家再次对社员的小私有做了严格限制。

如此看来，社员小私有的政策可谓时松时紧。松时，社员的日子就好过些；紧时，社员

的生活就困难些；松时，农民的生产积极性就高些；紧时，农民的生产积极性就差些。“小

私有适合我国农村生产力以畜力、人力为主的发展状况，有利于调动社员积极性，是不可靠

行政力量强行取消的。”反过来看，正是行政力量的强行介入，使得社员小私有的政策变动

不居。

案例 8-2-7 “电摩”和“电车”到底是机动车还是自行车？

真实世界里是否存在朝令夕改的政策现象呢？早上发布傍晚就不作数的政策确实罕见，

无所谓“变动不居”了。 ① 陈恭正.变动不居的社员“小私有”问题[J].中国商界，2010 年第 7 期。

但是在较短时间内发出前后不一的政策意见，却不鲜见。

2009年 12月 15日，国家标准化管理委员会发出《关于电动摩托车相关标准实施事项的

通知》①，要求“《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》等 4 项国家标准中，涉及

电动轻便摩托车的内容暂缓实施。”这意味着，此前因“超标”而在政策文本中差一点变身

为机动车的电动自行车将再次在纸上重新回到自行车道。其实，《电动摩托车和电动轻便摩

托车通用技术条件》的发布也不过是在当年 6 月。从发布到暂缓实施，前后不到半年时间，

如此“朝令夕改”， 其实恰恰反映了对电动类单车的管理之难。

《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》国家标准（以下简称“电摩标准”）于

2009 年 6 月 25 日发布，拟于 2010 年 1 月 1 日开始实施。这项标准将 40 公斤以上 400 公斤

以下、时速20 公里以上 50公里以下由电驱动的两轮或三轮车称为轻便电动摩托车或电动摩

托车，将其划入机动车序列②。这就意味着会有一批“电动自行车”因超过该标准而“升级”

为摩托车，需要从慢行道驶入机动车道。相应地，依据《机动车运行安全技术条件》中的相

关规定，这类电动车就应该被纳入机动车的管理范围中。进而，依据国家相关法规，这类车

辆的驾驶人必须通过上牌照、考驾照、买保险等几道程序才可以合法上路。然而，其一，市

场上几乎所有的电动自行车都已超出该“20/40”标准，业内人士称“低于 40 公斤的车做不

出来”；其二，“超标”电动车挤在人行道上，确实会给行人带来安全隐患，但是，把它们“赶

上”机动车道，不是越发增加了发生交通事故的可能吗？③

无独有偶。为改变郑州市电动自行车管理无序的状态，市政府在 2014 年就启动了《郑

州市非机动车管理条例》的立法工作。2016 年该《条例》被列入郑州市人大常委会当年的

立法计划。2017 年 2 月 5 日，在郑州市十四届人大常委会第二十四次会议上，郑州市政府

以该《条例》涉及面宽、调整的事项复杂、立法的前期准备工作还没有完全到位等为由，建

议暂缓提请市人大常委会审议。这一“暂缓提请”被视为郑州市在“禁电”这一议题上的拳

头再次高高举起却难以落下。

放眼全国，各地都遭遇了“电动车用量大、增量快、事端多”与“管理难”之间的矛盾，

但也仍在积极探索政策介入。比如，2018 年5 月 30 日，北京市十五届人大常委会第四次会

议审议了《北京市非机动车管理条例（草案二次审议稿）》。审议稿提出：“北京市对符合国

① 国家标准化管理委员会文件，《关于电动摩托车相关准实施事项的通知》（国标委工一[2009]98 号）。 ② 1999 年，由上海自行车集团研究所起草、全国自行车标准化技术委员会编撰、国家质量技术监督局批准 出台了《电动自行车通用技术条件》，规定“电动自行车最高时速不超过 20 公里，整车质量（重量）不大 于 40 公斤”。这里的“电摩标准”系承这一文件而来。 ③ 相关分析亦可参见吕明合：《“电摩新国标”尴尬在哪？》，南方周末

家标准的电动自行车实行产品销售目录制度；未纳入产品目录的电动自行车，不得在本市销

售和登记上牌；电动自行车应当经区级公安机关交通管理部门登记，取得本市电动自行车行

驶证、号牌，方可在本市道路行驶；本市对本条例实施之前购买的不符合国家标准的电动自

行车设置 3年过渡期，过渡期满后，不得上道路行驶。”2018 年 5月 16日，国家市场监督管

理总局、国家标准化管理委员会批准发布了新修订的《电动自行车安全技术规范》。该国标

将电动自行车的最高车速由20km/h调整为25km/h，整车质量（含电池）由40kg调整为55kg，

电机功率由240W 调整为400W，并对具有脚踏骑行功能进行了强制性规定。

国家发布的电动车安全技术新标准会否像“电摩标准”、北京市推进的非机动车管理条

例会否像郑州市试图出台的“条例”那样遭遇朝令夕改的尴尬，还有待时间和实践的检验。

之所以发生类似“朝令夕改”的政策现象，究其原因，可以说是技术与管理方面的“双

重困境”使然。管理方面的困境有两种表现，一是面对由需求支撑的巨大产品市场和消费者

组成的复杂社会，很难用清晰的政策标准施以简单的管理；二是政策总是试图给出理想的、

正确的、合乎知识理性的“法度”。结果，政策文本所说的“技术标准”跟人们日常生活里

的“事实标准”常常不尽一致。技术方面的困境并不是说国内电动车的研发技术或生产技术

不过关，而是一时难以达到政策所要求的那些“对的”标准。当政策表达的管理意见、企业

基于成本-利润考量所能采行的技术条件与社会公众的理解三者之间彼此不能协调一致时，

政策难免受到非议和搁置，常常不得不以“暂缓实施”收场。

变动不居或者说朝令夕改跟政策僵化是两种反常的、不应出现的政策变迁。不过，这两

种反常情形，除了跟复杂社会情境有关，还有着较为一致的根源——那就是任性而僵化的权

力结构。

总体上，政策僵化与政策变动不居，是两种受到批评的状况。政策稳定是人们所希望的，

但人们不希望它僵化；政策变迁是人们所希望的，但人们不希望它变动不居。这里面蕴藏了

政策系统运行过程中的一些“秘密”：政策僵化与政策变动不居看似截然相反，其实有着一

致的成因，那就是政策主体在行使决策权力时的随意任性

三、2021年行政管理考研时政热点

育明考研大印老师结合过去五年公共管理考研真题发现，当前行政管理考研真题越来越灵活，对热点考察越来越多，所以以下参考书目是考生必须要看的，来应对今年可能考察的政府改革热点和政策热点问题：《公共管理学》，李国正，首都师范大学出版社，2018年版；《公共政策分析》，李国正，首都师范大学出版社，2019年版；《公共管理学：考点热点与真题解析》，首都师范大学出版社，2020年版；《公共政策分析：考点热点与真题解析》，首都师范大学出版社，2020年版。此外，育明教育的辅导是高校老师+在读研究生、博士联合授课奥，效果非常好，历年北大、北航、人大、北师大前三名基本都是育明学员，2019年矿大、地大、北体行管录取的研究生三分之二以上都是育明学员奥。

2020-2021年行管专业考研主要热点如下：

1. 产业政策争论，包括中美贸易争端、《中国制造2025》、自主创新等问题。

2. 垃圾分类，涉及政策评估、方案执行、政策工具等问题。

3. 放管服改革所涉及的政府相关理论。

4. 精准扶贫、两不愁三保障与政府社会管理职能。

5. 政府的财政职能，涉及减税降费、营商环境、政商关系、经济稳定发展职能等。

6. 住房相关问题。

7. 环境保护相关问题，比如环保一刀切问题等。

8. 政策修订等问题，比如霍尔果斯避税天堂问题。

9. 政府改革最新的趋势等问题。

四、行政管理考研答题技巧

1.名词解释

（1）名词解释一般答100字左右，在A4纸上约3行，每行30-40字。

（2）名词解释三段论答题法:

定义→背景、特征、概念类比→总结/评价。

第一，回答出名词本身的含义。一般都可以在书本找到。第二，从名词的提出的背景、特征、相似概念比较等方面进行简述。第三，总结，可以作一下简短的个人评价。

（3）育明考研温馨提示:

第一，名词解释一般位于试卷的第一部分，很多考上刚上考场非常的兴奋，一兴奋就容易下笔如流水，一不小心就把名词解释当成了简答题。结果后面的题目答题时间非常紧张。

第二，育明考研咨询师提醒大家，在回答名词解释的时候以150-200字为佳。按照每个人写字的速度，一般需要5分钟左右。

2.简答题

（1）育明考研名师解析：

简答题一般来说位于试题的第二部分，基本考查对某些重要问题的掌握程度。难度中等偏低。这就要求考生在复习的时候要把课本重要问题梳理清楚，要比较扎实的记忆。一般来说书本看到5遍以上可以达到记忆的效果。当然，记忆也要讲究方法。

（2）育明考研答题攻略：简答题定义框架答题法

定义→框架→总结

第一，先把简答题题干中涉及的最重要的1-2个名词进行阐述，类似于“名词解释”。很多人省略了这一点，无意中丢失了很多的分数。第二，按照要求，搭建框架进行回答。回答要点一般3-5条，每条150-200字。第三，进行简单的总结。

（3）育明考研温馨提示

第一，在回答简答题的时候，一定要有头有尾，换言之，必须要进行核心名词含义的阐释。第二，在回答的时候字数一般在800-1000为佳，时间为15-20分钟。

3.论述题

（1）育明考研名师解析

论述题在考研专业课中属于中等偏上难度的题目，考查对学科整体的把握和对知识点的灵活运用，进而运用理论知识来解决现实的问题。但是，如果我们能够洞悉论述题的本质，其实回答起来还是非常简单的。论述题，从本质上看，是考查队多个知识点的综合运用能力。因此，这就要求我们必须对课本的整体框架和参考书的作者的写书的内部逻辑。这一点是我们育明考研专业课讲授的重点，特别是对于跨专业的考生来说，要做到这一点，难度非常大。

（2）育明考研答题攻略：论述题三步走答题法

是什么→为什么→怎么样

第一，论述题中重要的核心概念，要阐释清楚；论述题中重要的理论要点要罗列到位。这些是可以在书本上直接找到的，是得分点，也是进一步分析的理论基点。第二，要分析目前所存在问题出现的原因。这个部分，基本可以通过对课本中所涉及的问题进行总结而成。第三，提出自己合理化的建议。

（3）育明考研温馨提示

第一，回答的视角要广，不要拘泥于一两个点。

第二，在回答论述题的时候一定要有条理性，但是条数不宜过多，字数在1500左右。用时为25-30分钟。如果试卷中有3道（一般不会更多）论述题，你可以答800-1000字，如果有两道，你可以答1000-1200字左右。论述题是拉分的关键，也是专业课里分值最高、题量最大的题型，同时往往是概括性最强、最难回答的题型。建议采用“总分总”结构，即前后是起始和总结的套话，中间是要点，要点部分采用4×300（2×150）模式，即分4大条，每条300字，每条又分两小点，每点150字。

五、行政管理考研答题模板

其实，考研专业课和考研英语作文一样，都是有模板可循的。

一、有关政府改革考题的答题模板

比如“大部制改革”的措施、如何构建“责任型政府”、“服务型政府”、“法治政府”、“廉洁政府”、“无缝隙政府”。如果考题涉及政府及其官员存在的一些问题，考生就可以套用此模板。

1.转变政府职能，加强社会管理和社会服务。2.下放权力，转变管理方式，吸收社会力量共同治理。3.建立健全领导干部选择、考核机制，建立一支高效、廉洁的公务员队伍。4.增加专家学者以及群众的参与决策渠道，建立民主、科学的决策体制。5.利用现代化、市场化管理方法，加强绩效管理，提高行政效率。6.完善监督和约束机制，将权力关进制度的笼子里。

二、答题“三段论”

对某句话的“评析”，对某一个社会问题和社会现象的“看法”等等，这样开放性的题目，建议考生遵循以下答题思路：

第一，是什么，即以上材料说的是怎么一回事，尤其是文章中反映了哪些行政管理的现象和理论。

第二，为什么，即以上材料所反映的社会问题或行政问题出现的原因。考研提供的材料，一定是要说明某一个问题，那么既然有问题就必然有其产生的原因。

第三，怎么样，即针对以上的原因，今后应该怎么做。至于怎么做这个方面，可以套用上面的模板。

1.4 公共行政学框架梳理

第一部分，“是什么”，即对我们这门学科所研究对象进行介绍。

第二部分，“怎么样”，即我们的研究对象——政府，是如何做事情的。

第三部分，“约束”，即对我们的对象——政府的行为，进行制约，使之不对私权产生侵犯。即当前政府反腐措施。

第四部分，“改革”，即对当前政府存在的问题进行改革和完善。

不但四个部分之间存在内在联系，每个章节之间的关系也是非常紧密的。

第一章，绪论：讲解近100多年行政学发展历程及理论积淀。即回顾过去。

第二章，行政职能：之所以把“行政职能”放在第二章，是因为我们这门学科产生的目的就是为了研究如何让政府更好地履行其职能。所以，本章是整本书的核心。此外，考生有没有想过，为什么行政管理学这门学科在1887年才诞生，之前却没有存在。而政治学、企业管理等却早就有了独立、完善的学科体系。这是因为在17、18世纪之前，西方一直倡导的是亚当·斯密所提出的自由市场经济，即管得越少的政府就是最好的政府。所以，政府的地位和作用一直很小，从一定意义上说没有研究它的必要性。但是，伴随着西方由自由资本主义进入垄断资本主义阶段，经济社会事务越来越多，但是立法机构等无力处理这些事务，所以政府就被推到了幕前。并且政府的作用越来越大，地位越来越重要。但是，在此过程中，政府逐步暴露出了很多的问题。这个时候，就有人提出是时候建立一门学科来研究政府了。

第三章，行政权力：中国有一个词叫作“职权”，有“职”却无“权”，则政府及其官员就无法切实履行它的职能。因此，第三章必须是行政权力，它是政府履行行政职能的保障。

第四章，行政领导：从第三章“行政权力”到第四章“行政领导”属于行政权力的人格化。行政权力本身并没有好坏，只有赋予人之后，才具有人格，才能为民服务。而被赋予的这个人，就是所谓的领导，即行政领导。在权力与人结合以后，腐败也开始了。

第五章，行政组织：在权力与人结合产生了行政领导之后，光靠领导自身没法一个人亲力亲为，必须构建自己的领导班子，构建自己的组织系统，也就是行政组织。

第六章：人事行政：在“行政领导”构建了自己的“行政组织”之后，就需要对组织中的人进行激励和管理，即人事行政，也就是人力资源管理。每个组织的气氛、工作能力不同，其关键就是对组织的激励和管理。

第七章：行政决策：在“行政领导”通过“人事行政”对“行政组织”中的人充分激励和调动之后，政府就要开始做事情了，就要开始履行其“行政职能”了。那么，政府履行行政职能的方式和手段是什么呢，就是制定决策，颁布政策，即为“行政决策”。

第八章：行政执行：政府作出“行政决策”之后，不能束之高阁，必须要去执行，即为“行政执行”。正如考生自己在作出报考北京大学或者南京大学或者北航或者湖大或者川大或者北师大等之后，不能就开始无所事事，每天埋头“吃饭、睡觉、打豆豆”，我们必须去制订考研计划，必须去每天不断地学习和落实学习任务。

第九章：行政方法：无论是考研，还是政府履行职能的过程中，都必须讲究方法，在“行政执行”中不讲究方法，只能让自己走弯路，耽误时间。

第十章：行政效率：我们在“行政执行”的过程中采取“行政方法”其目的就是为了实现“行政效率”。正如，每年有几百上千人在育明教育参加考研、考博及公务员、四六级的培训，其目的也就是为了寻求“行政方法”，达到“行政效率”的目的。

第十一章：机关管理：这个是实现“行政效率”的保障之一，除了“行政方法”，还必须有后勤管理保证日常管理。

第十二章：公共财政：这个是实现“行政效率”的保障之二，除了“行政方法”和“机关管理”，还需要有财政的支持，毕竟大家不能空着肚子工作。

第十三章：行政行为：从第三部分开始，我们研究的是如何对政府之前的行为进行约束，那么在对政府约束之前，我们必须了解政府的一言一行，也就是“行政行为”，唯此，才能更好地约束政府。

第十四章：依法行政：即“有法可依”，在我们了解了“行政行为”之后，就要开始制定法律、法规对行政、政府的行为进行约束，做到有法可依。

第十五章：法制行政：即“有法必依”，制定法律之后，必须有人监督，没有人监督，则法律就会形同虚设。因此法制行政其实就是监督的意思。

第十六章：行政责任：即“违法必究”，在官员违反了法律之后，就必须承担责任。“依法行政”、“法制行政”、“行政责任”三个部分属于对政府官员的外部监督体系。

第十七章：行政伦理：属于官员内部监督体系，力求通过个人品德的塑造、职业道德等对官员形成内在的约束。

第十八章：政府能力：在我们前三个部分，共十七章的努力下，我们要检测一下政府的能力有没有提高，政府能不能更好地履行其职能。结果发现，政府能力还是存在问题的，政府的职能还是没法得到更好地履行，甚至在公共危机面前，政府可能会手足无措。怎么办呢？就需要进入下一个环节——行政改革。

第十九章：行政改革：在政府能力出现问题的时候，在政府出现“越位”、“缺位”、“错位”等问题的时候，就必须进行及时的改革，但是建国以来，我国经历了十多次的改革，直至当前政府进行的“大部制”改革，也是面临着重重阻力。那么如何拯救我们的政府呢？

第二十章：西方国家行政改革的理论背景：既然我国历次改革都面临着问题，那么我们可以借鉴一下西方的改革经验和理论。

第二十一—二十四章：西方国家的改革经验对于我国来说，还是没法适应我国的改革环境，所以开始探索有中国特色的改革之路。

经过上述的分析，大家要记住，无论看什么书，都务必要掌握作者写作的框架。只有如此，才能在短时间内掌握整个学科的框架以及弥补很多考生因为跨专业而产生的问题，并且对于考生回答简答题和论述题大有裨益。

育明教育考试研究院行政管理考研研究室经历8年的研究，对全国近100多本行政管理书籍进行了总结和梳理，形成了一整套的复习方法、复习策略以及答题技巧和答题模板。这也是为什么育明教育考研辅导通过率如此之高的原因之一。本书另有录制的视频课程，也欢迎广大考生到育明教育订购！

六、行政管理考研框架梳理

第一部分，“是什么”，即对我们这门学科所研究对象进行介绍。

第二部分，“怎么样”，即我们的研究对象——政府，是如何做事情的。

第三部分，“约束”，即对我们的对象——政府的行为，进行制约，使之不对私权产生侵犯。即当前政府反腐措施。

第四部分，“改革”，即对当前政府存在的问题进行改革和完善。

不但四个部分之间存在内在联系，每个章节之间的关系也是非常紧密的。

第一章，绪论：讲解近100多年行政学发展历程及理论积淀。即回顾过去。

第二章，行政职能：之所以把“行政职能”放在第二章，是因为我们这门学科产生的目的就是为了研究如何让政府更好地履行其职能。所以，本章是整本书的核心。此外，考生有没有想过，为什么行政管理学这门学科在1887年才诞生，之前却没有存在。而政治学、企业管理等却早就有了独立、完善的学科体系。这是因为在17、18世纪之前，西方一直倡导的是亚当·斯密所提出的自由市场经济，即管得越少的政府就是最好的政府。所以，政府的地位和作用一直很小，从一定意义上说没有研究它的必要性。但是，伴随着西方由自由资本主义进入垄断资本主义阶段，经济社会事务越来越多，但是立法机构等无力处理这些事务，所以政府就被推到了幕前。并且政府的作用越来越大，地位越来越重要。但是，在此过程中，政府逐步暴露出了很多的问题。这个时候，就有人提出是时候建立一门学科来研究政府了。

第三章，行政权力：中国有一个词叫作“职权”，有“职”却无“权”，则政府及其官员就无法切实履行它的职能。因此，第三章必须是行政权力，它是政府履行行政职能的保障。

第四章，行政领导：从第三章“行政权力”到第四章“行政领导”属于行政权力的人格化。行政权力本身并没有好坏，只有赋予人之后，才具有人格，才能为民服务。而被赋予的这个人，就是所谓的领导，即行政领导。在权力与人结合以后，腐败也开始了。

第五章，行政组织：在权力与人结合产生了行政领导之后，光靠领导自身没法一个人亲力亲为，必须构建自己的领导班子，构建自己的组织系统，也就是行政组织。

第六章：人事行政：在“行政领导”构建了自己的“行政组织”之后，就需要对组织中的人进行激励和管理，即人事行政，也就是人力资源管理。每个组织的气氛、工作能力不同，其关键就是对组织的激励和管理。

第七章：行政决策：在“行政领导”通过“人事行政”对“行政组织”中的人充分激励和调动之后，政府就要开始做事情了，就要开始履行其“行政职能”了。那么，政府履行行政职能的方式和手段是什么呢，就是制定决策，颁布政策，即为“行政决策”。

第八章：行政执行：政府作出“行政决策”之后，不能束之高阁，必须要去执行，即为“行政执行”。正如考生自己在作出报考北京大学或者南京大学或者北航或者湖大或者川大或者北师大等之后，不能就开始无所事事，每天埋头“吃饭、睡觉、打豆豆”，我们必须去制订考研计划，必须去每天不断地学习和落实学习任务。

第九章：行政方法：无论是考研，还是政府履行职能的过程中，都必须讲究方法，在“行政执行”中不讲究方法，只能让自己走弯路，耽误时间。

第十章：行政效率：我们在“行政执行”的过程中采取“行政方法”其目的就是为了实现“行政效率”。正如，每年有几百上千人在育明教育参加考研、考博及公务员、四六级的培训，其目的也就是为了寻求“行政方法”，达到“行政效率”的目的。

第十一章：机关管理：这个是实现“行政效率”的保障之一，除了“行政方法”，还必须有后勤管理保证日常管理。

第十二章：公共财政：这个是实现“行政效率”的保障之二，除了“行政方法”和“机关管理”，还需要有财政的支持，毕竟大家不能空着肚子工作。

第十三章：行政行为：从第三部分开始，我们研究的是如何对政府之前的行为进行约束，那么在对政府约束之前，我们必须了解政府的一言一行，也就是“行政行为”，唯此，才能更好地约束政府。

第十四章：依法行政：即“有法可依”，在我们了解了“行政行为”之后，就要开始制定法律、法规对行政、政府的行为进行约束，做到有法可依。

第十五章：法制行政：即“有法必依”，制定法律之后，必须有人监督，没有人监督，则法律就会形同虚设。因此法制行政其实就是监督的意思。

第十六章：行政责任：即“违法必究”，在官员违反了法律之后，就必须承担责任。“依法行政”、“法制行政”、“行政责任”三个部分属于对政府官员的外部监督体系。

第十七章：行政伦理：属于官员内部监督体系，力求通过个人品德的塑造、职业道德等对官员形成内在的约束。

第十八章：政府能力：在我们前三个部分，共十七章的努力下，我们要检测一下政府的能力有没有提高，政府能不能更好地履行其职能。结果发现，政府能力还是存在问题的，政府的职能还是没法得到更好地履行，甚至在公共危机面前，政府可能会手足无措。怎么办呢？就需要进入下一个环节——行政改革。

第十九章：行政改革：在政府能力出现问题的时候，在政府出现“越位”、“缺位”、“错位”等问题的时候，就必须进行及时的改革，但是建国以来，我国经历了十多次的改革，直至当前政府进行的“大部制”改革，也是面临着重重阻力。那么如何拯救我们的政府呢？

第二十章：西方国家行政改革的理论背景：既然我国历次改革都面临着问题，那么我们可以借鉴一下西方的改革经验和理论。

第二十一—二十四章：西方国家的改革经验对于我国来说，还是没法适应我国的改革环境，所以开始探索有中国特色的改革之路。

经过上述的分析，大家要记住，无论看什么书，都务必要掌握作者写作的框架。只有如此，才能在短时间内掌握整个学科的框架以及弥补很多考生因为跨专业而产生的问题，并且对于考生回答简答题和论述题大有裨益。

育明教育考试研究院行政管理考研研究室经历8年的研究，对全国近100多本行政管理书籍进行了总结和梳理，形成了一整套的复习方法、复习策略以及答题技巧和答题模板。这也是为什么育明教育考研辅导通过率如此之高的原因之一。本书另有录制的视频课程，也欢迎广大考生到育明教育订购！

七、行政管理考研真题解析

一、简答题

1.民主行政理论的主要观点

【育明考研答案解析】

A认为公共行政的核心价值在于重视行政的公共属性，公共性应以人民的意志为转移，以增进人民利益为目标，维护社会公平正义

B行政与政治无法严格区分，只有行政的民主才能保证政治的民主

C注重组织内外民主环境的改造，实行开放式的政府决策议程，增强行政管理的透明度

D通过分权，合作，共识来促进政策有效公平的落实，严防专业主义和专家治国对民主的伤害，反对行政集权

民主行政是新公共行政学会议的核心精神。新公共行政学认为，民主行政的核心价值观在于尊重人民主权和意愿，以公众意愿、公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策，强调政府代表公共利益的职能地位，强调公众参与、强调政府信息和公共政策的公开性，反对滥用权力和行政无能，实现社会正义和社会公平。民主行政意味着行政不仅是政策、法律和管理的执行工具，追求效率并不是行政主要乃至唯一的目标，行政还必须承担起维护公共生活的根本价值、目的、伦理的责任，以促进民主政治的落实和推动公共利益的实现。

2.韦伯官僚制体系的原则

【育明考研答案解析】

根据理性、法律权威的思想，确定了现在官僚体系的六项原则：㈠固定和法定的管辖范围的原则。一般是根据各种规则如法律或行政规章来加以规定㈡公职等级和权利等级化的原则。它体现为一种上级与下级之间稳定有序的制度。在该制度下，较低级职务受到较高职位的监督㈢现代公职管理建立在保存书面文件的基础上。一批从事“公共”事务的官员与其物质设备和档案构成了一个“机构”。然而，组织的存在与他们的私人生活是相分离的。组织结构是完全非人格化的。保存档案是为了组织在运用各种规定做决策时保持前后一致。㈣公职管理，至少是所有专门化的公职管理通常以全面而专门的训练为先决条件㈤当公职发展到完善程度时，官方活动要求官员完全发挥工作能力。这是强调官僚制的工作时一种全职职业，而不像以前那样是一种次要的活动㈥公职管理遵循一般性的规定。它们或多或少是稳定的，全面的。并且是可以学习的，因此，无论谁担任这一公职，都将以相同的方式执行公务。

3.新古典主义的基本构成

【育明考研答案解析】

自20世纪70年代以来，在各级政府，政策顾问以及主要的官僚机构之间，新古典主义学说已占据了主导地位，有时它亦称为经济理性主义。该理论主要包括四个方面：

㈠对个人理性的假设。个人被假设有多多益善的偏好，会理性地追求其目标。个人被假设为自身经济利益的最佳决定者。为使其运用自身策略而实现其目标和利益，应尽可能地赋予个人以充分的自由。

㈡基于上述假设精心建构的模型。基于第一种假设，尤其是运用理性选择和博弈理论所发展而来的工具，可以构建出较为复杂的经验模式。运用到政治学中被称为公共选择理论

㈢市场力量的角色最大化。私人市场是有效率的并且是能够自我调节的，能够由市场提供的商品和服务就应该由市场提供

㈣政府角色的最小化，政府对市场的自我调节机制的干预从其本上来说是无效的。政府的干预应该最小化，这显然是市场最大化的必然结果。

政府角色在历史长河中时盛时衰，政府角色的转换，其实质是有关的政府理论间的冲突，这种争议目前仍然有着重要的意义。

当前对政府角色争论不休的两方：一方极力主张维持公共部门的地位，至少在他们所看重的福利国家的计划和相关领域内应该如此。另一方面则提倡让公共活动回归私营部门

根据20世纪90年代的一些关于最小化政府的试验来看，一个关于政府角色的实效主义的新时代正在萌发。人们不再单纯地坚持最好的政府应该是规模减至最小的政府，而是把政府看做一个重要的强有力的机构。它可以扮演扶助私营部门的角色而不是作为私营部门的竞争对手存在。

4.英国财政管理倡议案的主要内容及特点

【育明考研答案解析】

英国的财政管理倡议案是绩效管理区时的起点之一，它旨在提高每个部门的绩效。

在一个组织和一个制度中，各级管理者都具有：

（1）对其目标的清楚认识，在任何可能的地方都有办法评估与这些目标有关的方法产出和绩效

（2）为最大限度地支用资源而明确地规定的责任，包括对产出和自己价值的严格监视

（3）有效地履行其者则所需要的信息（他别是成本方面的）培训以及获得专家建议的渠道

这些内容与财政管理有密切关系，同时也与人事和绩效有关。所有这三点在一个新的管理制度内结合到了一起。这个方案包括：对政府的所有政策目的和对官僚组织内个别单位的目标的详细说明；对各种活动和计划成本的精确配置；“制动绩效指标和产出标准，用来估计实现目标过程中所取得的成就”。

5.世行和国际货币基金组织对发展中国家政府改革导向的影响方式

【育明考研答案解析】

因为这些机构对政府的金融援助“带有很多附加条件而绝非馈赠”。国际货币基金组织要求申请贷款国家的政府在五大领域内采取行动：1、削减和贸易壁垒2、削减或全部取消政府补贴和价格管制3、通过取消资本流动管制，重组金融系统4、国有企业民营化，取消对外国投资的限制5、“国家尽可能地不干涉经济管理以及社会服务提高”但各种功调整方案并未取得显著的成功，至少在最初阶段是如此。正如海恩斯所言：尽管银行（世界银行）和基金组织（国际货币基金组织）的善良初衷毋庸置疑，但是这种脱离了具体情况的使用条件所产生的结果往往是第三世界国家被强制性地进行调整，而不允许根据当地的国家与社会关系的特点来调节自由化的进程和压力，结果常常是令人失望的，并且有严重能的社会和政治影响。

1997年，世界银行在《世界发展报告》中指出：一个有效的国家对于提供商品与服务——以及各种规则和制度——而言是至关重要的，它可以使市场繁荣，是人民过上更健康、更愉快的生活。虽然国家对经济与社会的发展是极为重要的，但国家不是增长的直接提供者，他只是一个合伙人、催化剂和推动者。

市场应受到激励而不是压制，政府在经济发展中的角色是推动者，而不是竞争者。世界银行认为，政府的角色是：（1）确立法律基础；（2）保持一个健康的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。市场的正常运转要求具备一定的法律基础，包括建立产权制度，保护财产权不受侵犯，有一个公正、合理的司法制度。

6.新公共管理理论面临的伦理和责任问题

【育明考研答案解析】

新公共管理“假定关于公共服务诚实的文化是既定的，它的方案是在很大程度上剔除了传统行政模式用以保证公共服务诚实和中立的制度设施（如固定薪金、程序规则、长期任用、对线性管理权利的限制、公共部门与私营部门的明确界限）”。这种对伦理标准的可能性侵蚀或许会成为一个现实问题，尤其是当采用传统行政的诸多原理的理由是杜绝早期行政所普遍存在的腐败与低效率时更是如此。

那么，是否存在某些从管理主义方法中获益，又能够改善或保持伦理标准的方法呢？目前还难以发现这样一种令人信服的方法。或许，新管理注意提供了更大的透明度，由此可以更轻易地发现不道德或腐败问题；同时，对绩效测量的更为重视也可以提高自身的行为标准。或许可以用原有模式的普遍伦理标准对管理者进行反复教化。此外，由于假定政治责任没有发生变化，因此政治官员将为其控制下的组织机构的伦理滑坡承担责任，私营部门存在不能解决伦理问题这一事实应当引起给你公共管理者的警觉。

管理主义是否确实会引发较大的伦理问题，这一点在一段时间内将很难为人民所知悉。然而，如果原有体制的优点是其高尚的行为标准，那么其缺点则是如果的偶然性。在目前情况下，政府部门可能更关注结果的实现，并希望通过较大的透明度和自由的信息获取为管理者保持高尚的伦理行为提供充足的激励措施。

新管理主义的概念和程序与责任机制是否相吻合，这个问题引起了一些人的关注。

公共管理和公共责任这两个概念之间也许会产生一些冲突。如果公务员要承担管理责任，将被视为是削弱了作为责任重大的政治官员所应分的责任。

而且，公民怎么能在责任方面对公务员提出要求呢？虽然原有的体制是不现实的，而且在任何情况下都难以保证责任，但责任问题仍可能成为一个现实问题。

此外，管理主义的变革能够保证较大的透明度，这就使得人们可以看到特定项目的执行结果。由于公众能够更好地了解政府的行为，这就实实在在 地改进了责任制，而外界对政府行为越来越多予以关注也就意味着他们的利益将会更好地考虑。

7.20世纪80年代以来公共部门面临的挑战

【育明考研答案解析】

公共部门发生的变革是对某些相互关联的紧迫问题做出的一种反应，这些紧迫问题包括：㈠对公共部门的抨击㈡经济理论的变革㈢私营部门的变革㈣技术变革

在改革运动的不同时期，改革的侧重点是不断变化的，与后期相比，早期更注重政府角色的削减

（一）公共部门的三个方面受到抨击

首先，公共部门的“规模”受到抨击，有人论证说，政府简直是过于庞大浪费了，过多的紧缺资源。

其次，关于政府的“范围”也发生了争论，有人认为，政府本身介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的备用方法，作为对这种方法的回应，许多之前由政府从事的活动开始转回到私营部门。也就是说凡是被认为可由私营部门提供的服务均可通过合同或直接销售的方式转给私人提供者。

第三，特别是由于官僚这改变成一种极不受欢迎的社会组织形式，政府的“方法”受到持续不断的抨击，人们越来越认为，官僚制的工作方法必定会造成主体无起色和效率低下。如果必须由政府从事某些活动也需要寻求除官僚制之外的其他组织方法

对公共部门的规模，范围，和方法进行的抨击所产生的明显后果是削减政府和改变其管理方式。

（二）经济理论

20世纪70年代，面对第一次石油危机所带来的滞涨与其它经济问题，政治和政府更加关注经济，并接受了新古典注意经济学理论，认为政府内外，应该更多地应用市场机制来制定政策。

公共选择理论

这一理论是将微观经济学运用于政治和社会领域的经济思想的一个分支。它根据标准的经济假设做出预测，然后寻找证据观察这些预测是否合理

A公共选择的主要假设是以完全理性为基础的。施蒂格勒认为：

一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么。如果某种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动。如果将带来较大的利益，将会吸引从事这种活动。胡蒙卜和棍棒对科学家和政治家人的支配作用与对驴子的支配作用是一样的。官僚和任何其他人一样，不是受到公共利益的刺激，而被认为是受到其利己的利益激励

B公共选择的理论家们一般断定，“最好的”的结果应该是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应减小。他们认为，有大量的证据表明，市场要优于政府或政府市场。如果能够减少政府在提供商品和服务方面的作用，整个经济将会从中受益

C公共选择理论也提供了一些备选方案。最明显的是允许竞争和选择，尽可能使许多活动返回到私营部门

D但市场并非在所有环境中都有较好的作用。有人认为，关于个人理性的假定过于宽泛，并且忽视了公务员的任何无私行为或公共精神，另外，还存在着如何划分公共与私人之间的界限问题。

委托人，代理人理论

委托人和代理人的经济理论也是一个运用于公共部门——特别是责任制——引人注目的理论。该理论是针对私营部门中的问题发展起来的。旨在说明私人公司中管理者（代理人）和股东（委托人）的目标之间经常出现的偏差

交易成本理论

对管理变革有一定影响的另一重要的经济理论是交易成本理论。正如威廉姆森陈述，该理论对交易没有成本的概念提出了挑战，并且阐明了在何种环境中，公司可能会偏好市场检验或签订合同的方法而不仅仅局限与在公司内部完成某些工作。

三）私营部门的变革

公共部门变革面临的另一个紧迫的问题是私营部门的迅速变革和这样一种现实，而公共部门的管理和效率对私人经济和国际的竞争实力有所影响，因此公部门不能不受影响。

1竞争

大多数国家的私营部门面临着巨大变化，通常处于较多困难的调态之中。如果政府不像私营部门发生的变革那样朝着同一个方向对公共部门进行变革。它们信用将会遇到挑战。

波特阐述了公司内的某些变革，他认为，有四种相互联系的力量将会使变革趋势加速，改进组织中不同部分之间的相互关系并提高它们的绩效水平

2、全球化。在公共行政方面，受思想传播和技术影响发生着非常迅速的变化，以至于国家的屏障越来越形同虚设。在一个经济竞争的世界中，政府的角色是确立国家竞争优势的一个重要因素。波特认为政府的政策对国家优势既有积极地也有消极的影响。同时，公共服务的质量和国家经济绩效之间存在着一定的联系，经济竞争受到劳动力的健康、教育和训练，税收管理的效率以及鼓励中小企业的发展等因素的影响，而这些在大多数国家都是由公共服务提供的，因此，全球化问题成为改革行政机构的另一个紧迫问题。

3、能力。由于政府在提高国家竞争力和全球化运动方面的特定作用，我们必须对政府的能力予以关注。斯蒂尔曼认为：对于政府来说，像货币供应量、利率、全球对资源的需求、成品价格、廉价劳工的迅速变化以及成本的上下波动等新的经济的不确定性，给长期计划资源的有效配置和既定方案的有效管理带来了非常复杂的问题。这些新的经济不确定性加重了人们的不安全感，并进一步使人们对政府妥善解决这些眼前问题的能力深表怀疑和缺乏信心。

传统的行政模式可能提供不了挑战期间所需要的这种能力。按照波特的说法，当政策制定者的角色需要更敏锐、更有思想时，必须对公共行政模式进行变革。这种更敏锐、更有思想性的角色据认为在公共行政的官僚制转变为更有弹性的管理结构时产生的。

（四）技术变革 。对包括政府管理在内的各种管理都有影响，20世纪初设计的官僚制完全不能在如今这个变化迅速、信息丰富、知识密集的社会和经济中正常发挥功能。

总之它被视为推动政府趋向公共管理的新形式，脱离传统官僚制的主要动力。尤其随着电子化政府形式的采用，这种由技术推动的变革可能会加速。

二、论述题

1.如何提高中国政府能力？

【育明考研答案解析】

政府的能力是指政府以最小的社会代价采取集体行动的能力。这种能力的概念既包含国家官员的行政或技术能力，还包含更深层次的机构性机制，以及以灵活性、规则和制约机制来促使政治家和公务员按照集体的利益行事。

政府能力是一个综合概念，泛指政府有效行使其职权，实现其职责的能力。政府能力在当前的国际背景和正常的情况下，由以下几个方面的核心能力构成：

（1）预测和处理危机的能力

当今社会，由于各种因素的相互作用，使得各种灾难和危机出现的可能性和几率增加，也使得灾难和危机的危害程度扩大。因此，危机管理便成为当代政府所共同面临的问题。所谓的政府危机管理就是在高层领导者的直接领导和参与下，透过法律、制度、政策的作用，在资源支持系统的支持下，通过整合的机制和科学的管理过程和方法，消弭、回应和化解各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。2003年爆发的因SARS而引起的公共卫生危机，明显暴露了我国政府在危机管理方面存在的问题，因此，构建现代化的政府全面危机管理体系，提升我国政府的危机管理能力，是我国政府危机管理所面临的最大挑战和任务。

（2）回应民众需求的能力

政府是人民的政府，是人民利益的代表者和捍卫者，因此，政府的一个重要职责就是要及时地回应民众的要求。对于现代政府而言，及时回应民众的需求，不仅是民主政治的要求，也是公共行政的崇高使命。如果一个政府在人民的利益和需求面前反应迟钝或没有反应，最终会招致民众对政府的不满，就会导致政府的信任危机。所以，对民众需求的敏感性如何，回应性和回应力如何，是现代政府能力的一个重要体现。

（3）吸收和妥善运用资源的能力

从某种意义上来讲，管理的过程就是对组织资源的一种有效配置过程。政府作为公共管理的主体，不仅需要通过一定的途径吸收外部资源为政府所用，而且对政府本身所拥有的资源还应妥善加以运用，而政府吸收和运用资源的能力也直接关系到整个国家资源的开发与整合，因此，有效开发、吸收、运用与整合资源的能力是现代政府必备的一种能力。

（4）创造有利行政环境的能力

行政环境是作用于行政系统各种要素的总和。行政环境与公共行政之间是一种影响和制约的辩证关系。公共行政的效果和效率直接受制于行政环境的优劣。纵观世界各国不遗余力地推行行政改革的目的之一就是试图通过对行政环境的改良来为公共行政创造良好的施政环境，以促进政府绩效的提高。能否改良行政环境，能否创造出有利于公共行政系统发展和生存的行政环境是现代政府能力的一种表现。

（5）制定周延而明智的公共决策的能力

决策理论的代表人物西蒙认为，管理就是决策。虽然此论点受到人们的质疑，但由此我们可以看出决策在管理中的重要地位。公共行政决策不同于其他决策，由于其所涉及的范围广，影响面大，后果严重，因此，公共行政决策的明智与否，正确与否，不仅仅影响着政府行政的效率和效果，影响着公共行政的合法性、正当性和公正性，甚至于还影响着政府的生死存亡。作为公共决策的主体，政府必须会决策，懂决策，必须建立科学的决策机制，掌握科学决策的方式和方法，只有如此，才能制定出周延而明智的公共决策来。

（6）有效执行政策的能力

政府是公共政策的执行者，公共政策的执行效果与政府的执行能力密切相关。有效的执行能够确保政策目标的实现和政策的预期效果。目前，我国各级政府管理中经常存在的“上有政策，下有对策”、“曲解政策”、“歪曲政策”等问题，在很大程度上与政府执行能力不足和执行能力软弱有着一定的关系。

（7）组织学习的能力

组织学习就是为了促进组织的长期效能与生存发展，而在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度、行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。现代社会人们称之为知识社会，各种新知识、新观念、新技术层出不穷，在这个充满知识的社会里，如何学习知识，如何接受知识，如何创造知识并有效地运用知识既是知识社会对现代政府能力的一个要求，也是对政府能力的一种挑战。同时，一个政府的组织学习能力如何，尤其是学习新知识的能力如何，对未来政府管理的创新和组织成长有着至关重要的影响。

（8）可持续发展的能力

可持续发展作为人类发展观的最重要进步和突破，已经得到国际社会的广泛认同，它意味着既要满足当代人的要求，又不能对后代满足其需要的能力构成危害的发展。面对人类日益增长的期望，如何平衡眼前发展和长远发展的需要，如何促进国家的可持续发展，是当代政府治理所面临的又一挑战。可持续发展是现代政府能力的一个重要构成部分，它要求现代政府治理要更具前瞻性，更具战略性，更能兼顾和平衡现在与未来的需要。

政府能力不仅是综合概念，还是动态概念。因此，需要在此强调的是，上述8项能力，是在当前国际背景和一国正常情况下的政府核心能力。我们需要保持辩证统一的视角：既要将政府能力视为长期持续的建设，又要将政府能力的具体内容保持更新，与时俱进。

面对全球化的冲击，现代政府面对的不仅仅是国与国之间生产力的竞争，同时也是对各国政府在提供适应市场经济的制度安排和公共产品与服务等方面的能力的一种挑战。在全球化的时代，如何通过提升和加强政府能力来提升国家的竞争优势，则是现代政府改革中所面临的一个重大课题。

《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》认为，有三种相互关联的机构性机制有助于创造并加强政府的能力。这些机制旨在：

•在社会以及政府内部实施规则和制约措施；

•增强政府内外的竞争压力；

•广开言路，并为参与政府内外部事务提供方便。

根据我国的实际情况，笔者认为，要逐步提升和加强我国政府的能力，可供考虑和选择的根本性途径和策略主要有6个方面。

（1）创造良好的行政文化

行政文化就是行政领域所形成的行政意识形态，它包含着人们对行政活动和行政关系的态度、信念、情感及价值观。行政文化对行政机构及其行政人员的行政行为取向有着不容忽视的影响。“崇拜权威”、“中庸”、“享乐主义”、“当官发财”、“有权不用过期作废”等不良的行政价值观，必然导致行政管理中的“官本位”，导致官僚主义和权力腐败。而以“公民”为中心，以“服务”为中心，“民主平等”、“公平正义”、“顾客至上”等先进的行政理念，就有利于公务人员养成良好而高尚的行政人格，就有助于公务员在执行公务的过程中，自觉地承担其相应的义务与责任，更加积极主动地为公民提供更公正、更廉洁、更优质、更有效率的公共服务。

（2）组织机构的重塑

机构能力是政府能力的一个重要部分，目前政府管理体制和组织机构的臃肿与膨胀，严重影响着政府能力的发挥，因此，加快政府机构改革，重塑政府组织机构，建立行为规范，功能齐全，精干高效，运转协调的行政组织机构是我国新一轮行政改革的目标之一。事实证明，运行良好的行政机构是重振政府活力的关键。因为，良好的行政机构不仅可以提供正确的政策投入，而且还能以最小的代价提供关键性公共物品和服务。

（3）合理分权和权力下放

合理分权和权力下放几乎成为世界各国行政改革进程中的一个重要组成部分。合理的分权和权力的下放，可以使政府从各种繁琐的事务中摆脱出来，使政府能够集中精力履行其核心职能，使政府能够将注意力集中在导航者和宏观调控者的角色上，从而提高中央政府的能力。另外，权力的下放还可以有效地安排和确定地方政府的责任，为地方政府改善服务和提高业绩提供激励，因而也有助于地方政府能力的形成。当然权力下放也有其陷阱，如若控制不力，容易导致宏观经济的失控，容易因地方争夺而导致资源配置的不当，容易形成地方主义和部门主义等等。对于所有的政府来说，权力下放的教训在于：一是任何权力下放的战略都必须从各级政府机构能力的评价开始；二是任何时候都必须用明确的规则具体规定各级政府的职责范围。

（4）建立和推广电子政务

1993年，克林顿政府建立了“国家绩效评估委员会”，提出应用先进的信息网络技术克服美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端，构建“电子政府”，推行电子政务。为顺应时代进步潮流和世界发展趋势，党的十六大也明确提出，推进电子政务，努力探索电子政务建设与民主政治建设相结合的途径。以网络技术和信息科技为基础的电子政务，对政府能力的潜在贡献在于：（1）可以提高政府组织的反应能力；（2）可以提高政府对内对外的沟通能力；（3）可以改善与提高公共决策的品质；（4）可以简化政府决策的程序；（5）可以有效运用人力资源；（6）可以扩大公民参与的渠道和途径；（7）可以为公民提供更加便捷的服务；（8）可以增强政府工作的透明度；（9）可以降低行政成本，提高行政效率。

（5）改革公共服务提供体制

《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》认为，许多发展中国家公共服务质量差、成本高、浪费多、营私舞弊、腐败成风的原因主要是政府即便不是唯一的也应该是最主要的服务提供者。因此，要改善政府的服务质量，提升政府的服务能力，就必须改革公共服务的提供体制。首先，就是利用市场竞争改进服务的提供；其次，就是对那些不能在市场上进行竞争的服务行业，政府可以通过竞标的方式承包给私人公司和非政府组织；最后，对市场竞争和私人承包都不可行的服务领域，可以通过内部竞争的办法提高效率。

（6）培养积极主动和精明强干的公务员队伍

精明强干的工作人员是执行部门的生命力所在。从某种角度看，勤奋能干的公务员能够为公共部门注入活力，而漫不经心的公务员则会导致公共部门死气沉沉。因此，建立能够促使公务员尽职尽责、积极主动和精明强干的机制是提高政府管理有效性和政府能力的一个重要途径。公务员的尽职尽责不仅可以使公务员在执行公务的过程中能够将组织目标看作是自己的目标，能够自愿担负起一定的组织责任，而且还有助于公民与政府之间良好信任关系的建立。而公务员的精明强干则有助于提高公共部门处理公务的能力，有助于提高公共部门的办事效率。如何建立一支能干敬业的公务员队伍？笔者认为，一是建立基于个人才干的招聘制度和晋升制度；二是公平公正的考绩制度；三是合理的报酬制度；四是制度化的培训制度；五是树立团队精神。

综上，政府能力作为国家核心竞争力的综合体现，政府再造和政府能力提升在当今的国际社会已是当务之急。我国政府的能力提升运动也应顺应国际潮流，在高度、深度和广度各个维度进行拓展和深入实践。最为关键的是，应该建立健全政府能力提升的常效机制，将政府能力提升作为政府职能转变、机构改革、公务员队伍建设等各项改革的战略指导；并将提升政府能力上升到改革原则的高度，在改革的长期动态进程中持续不懈，与时俱进。

2.公共管理的一般职能

【育明考研答案解析】

管理的一般职能：

战略，1、确定（组织的）目标和重点（以对外部环境和组织能力的预测为依据）2、设计操作计划已实现所定目标。

管理内部构成要素1、人员的组织和调配：在人员组织方面，管理者确定结构（单位和职位，规定相应权利和责任）和程序（协调有关活动和采取行动）；在人员调配方面，力求配置符合条件的人员从事重要工作。2、人事指挥和人事管理制度：组织的能力主要通过组织成员技能和知识表现出来。人事管理制度涉及对组织的人力资源进行招聘，选拔，社会化，奖惩，调离等工作。这些工作构成组织实现其目标的行动能力和对具体的管理的方向做出反应的能力。3、控制绩效：各种管理信息系统，包括操作和资本预算、账目、报告、统计系统，绩效评估和产品评价，可帮助管理部门进行决策和测量实现目标的情况。

管理外部构成要素：1、与组织的“外部”单位协调关系（他们服从于同一个权力机关）；大多数主要管理者必须与组织上下左右的其他部门的主要管理者协调关系已实现其部门的目标。2、与独立的组织协调关系：这些机构来自于政府的其他部门或不同层次以及利益团体和私人企业，（他们对组织实现其目标的能力有一定影响）。3、与新闻媒介和公众协调关系：组织需要得到新闻媒介和公众的行动支持、赞成或默认。4、虽然公共部门非常特殊，也许需要自己的理论和方法，而不应相同于私人部门管理或阿利森的一般管理职能，但阿利森职能表中的所有方面都是公共管理者日常工作中所要完成的工作，所以这些职能是符合管理主意模式的。

3.霍格伍德和冈恩关于两种公共政策视角的基本观点

【育明考研答案解析】

霍格伍德和冈恩认为这两种公共政策的观点是可以交叉的，分析可以被看作是“对政策过程较明显的政治方面的补充，而不是去替代它们”，他们对政策过程提出了一个包含九个步骤的方法，并认为这种方法是“混合型”的，也就是说，他们既可以用于描述，也可以用于规定。其模式认为：1、决定作出决策（问题搜索、议程设定）2、决定如何决策3、问题的定义4、预测5、设定目标和重点6、选择性分析7、政策实施、监督和控制8、评估和检查9、政策维持延续和终止。

这一模式不是典型的模式。虽然其根源可能是理性模式，但他在一定程度上已跨越了两种早期建立的政策类型。霍格伍德和冈恩确实认为他们的方式是混合型的，关注的是“技术的运用和政治过程两个方面”。他们认为，“以过程为中心的方法比技术导向的方法更合适于政策分析”。分析主要是“通过辅助性和结论性的实际的技术技巧”确定所分析问题的特征及问题的组织和政治背景。这比看作是“对政策过程较明显的政治方面的补充，而不是去替代它们”。因此，他们的模式可能更加现实和有用。

两种公共政策视角的主要的差异在于其赋予政治过程的作用不同。政策分析是从一系列的选择中寻找最佳答案，并且可在进行选择是运用一系列的统计工具，政治性公共政策从“倡导”的作用来看待信息；也就是说，它意识到从诸多的观点中可以得出使人信服的例证，并将这些例证纳入政治的过程中。

西蒙则在某种程度上更推出了一步：没有单一的“最好的”答案，答案只存在于这个只存在于政治过程之中，这个过程是在公共政策方面持不同意见的各方面的政策专家间的抗辩过程。

4.比较奥尔森和斯施蒂格勒的集团竞争理论

【育明考研答案解析】

有人认为委托利益集团制定政策会使政府效率低下，利益集团的机构农展馆年对社会和政治体制发挥其整体功能有不利影响。奥尔森和施蒂格勒以理性选择的经济理论为基础，采用不同的方法论证了利益集团的竞争可能会产生与期望不一致的政策结果。

奥尔森认为：多元论不合逻辑，其观点甚至在“根本上就是错误的”。

潜在的团体并不必然会成为事实上的团体，因为组成团体需要投入大量的时间和精力，成本相当大，而且大团体的组织者也不能以政策改变中获得好处。

多元论认为大团体更有分量和影响力，而实际上小团体则更容易使政府认同他们的观点。小团体（尤其是利益集团）仅代表社会上极少的一部分。他们几乎不会为社会的整体利益作出牺牲，也缺乏这样的动因。

大型的“范围广泛的利益团体”，例如工会的最高代表会议，可能更愿意为了国家和他们自己的长期利益作出牺牲。但是，奥尔森认为；“特殊的利益集团的共谋降低了整体效率，他们聚敛了社会上大量的财富，打破了利益的平衡机制，操纵政治行为，使政治生活更加“分裂”。

奥尔森的理论有很大的说服力，但在过分夸大某些观点时——利益集团的竞争被看作是国家的兴衰的唯一原因——则会产生一些问题。然而，特殊利益集团可能会降低总体经济效率的观点，对委托利益集团制定政策是一个警示。

施蒂格勒认为利益集团会导致更差的结果。他的“俘虏理论”认为：在政府和相关的利益集团之间存在着合作关系。一个产业的管理机关往往会被管制对象俘虏，并受其控制。

然而，施蒂格勒的理论也有夸大的方面。他没有公共利益和公共势力方面的例证。与政府完全不介入相比，所有的管制和对利益集团压力的反应都有产生更为糟糕的结果。即使施蒂格勒的观点能得到某些事例的支持,但总的来说没有充分的说服力。它的论述否定了控制政治体运作的任何可能性，也否定了反映公共需求而采取的政治行为会带来好处的任何可能性。

施蒂格勒和奥尔森两者可被视为新右派经济学家，他们的理论的意义在于：由于坚持政府和利益集团的联系，从而为减少政府干预的要求提供了理论支持。该理论观点可能的结果是使削减支持特殊利益集团的辅助计划变得更容易，而由于俘获理论的语言，他是政府实施放松管制也变得更容易。返回搜狐，查看更多