原文 | National League of Cities, Center for City Solutions

翻译 | 毛丽雅 夏家琪 郝璐 陈纤嫣 孙宇婷 刘安迪

一览

导读

拥堵收费已经不再是一个陌生的词汇。作为一种解决城市交通拥堵问题的经济政策手段，世界上不同国家的城市，从伦敦到新加坡，再到最近刚刚步入拥堵收费队列的纽约，都陆续开始采用拥堵收费来减少路面车流量，减少拥堵，同时改善城市环境。关于拥堵收费的讨论没有停止。随着共享出行，自动驾驶无人汽车的兴起，拥堵收费该如何与新科技相适应相协调成为城市管理者们思考的新问题。这篇来自美国National League of Cities (NLC)的报告，总结了伦敦，斯德哥尔摩，新加坡，纽约在拥堵收费实施上的经验；并通过这四个大城市典型案例，加深对拥堵收费这一概念的理解，同时为这项政策在不同的时空条件下的实施提供参考。

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正文

一．引言

纽约，正如往常那样，因宣布在曼哈顿落地拥堵收费，再次成为了美国第一个拥抱新模式的城市，但这种付费使用的模式不仅仅适用于大城市。

如今，对基础设施的资金投入主要来源于联邦政府，州政府以及当地政府征收的汽油消费税。随着建设成本的提高，汽车变得更省油，汽油税作为HTF的资金来源已经跌落到国家修复与维护基础设施所需资金的水平线以下，城市与各州需要处理资金短缺，破碎的公交系统，以及严峻的交通问题，这需要他们发掘新的财政收入来源和技术，来确保出行保持其开放和平等。

道路收费系统vs拥堵收费

道路收费系统要求司机们“为行驶的里程数，换句话说是为使用道路所带来的其他损耗，如对路面的磨损和倾轧，交通拥堵以及空气污染”支付相应的费用。

拥堵收费则是对城市中某一规定范围内驾驶的车辆，按固定或弹性费率收取的一种道路使用费用。弹性拥堵收费通过提高交通拥堵时的费率，驱使一部分司机不再使用收费范围内的道路，从而达到减轻拥堵的目的。

这些项目都是基于追踪行车里程计数据，或其他车载设备实现的。

二． 大都市的通勤特征一览

图一、美国各等级城市的通勤特征

图二、美国最大的15座城市都高度依赖小汽车

在美国最大的15座城市中，只有纽约将公共交通作为主要的通勤交通工具。除此之外，这15座城市中，只有5座城市拥有完备的公共交通系统，这些城市高度依赖小汽车也就不意外了。

图三、公交通勤分担率在50%及以上水平的城市

将公共交通作为主要通勤选择（接近50%或以上的公交分担率）的城市都围绕4个核心都市分布，纽约、华盛顿特区、马萨诸塞州的波士顿，以及加州的旧金山。纽约州和新泽西州都是围绕纽约市形成“环状”城市群，马赛诸塞州的城市则围绕波士顿形成类似形态的城市群。伯克利与旧金山虽在地理上不直接毗邻，但伯克利的公交系统不仅仅服务市域内的出行，还辐射到了湾区其他地方。

三． 案例分析

1.伦敦

背景

在那些实行拥堵费的城市中，伦敦与纽约在人口规模、经济、文化多样性上都较为相似，其皆为具有多样化出行方式的全球城市。但是伦敦早在2003年就开始采取不一样的方式来改善其老旧的交通基础设施。

在2003年2月实行拥堵费政策之前 ，其城市道路平均运行车速仅为7.5英里/小时，每周由于交通拥堵造成的经济损失达3-6百万美元。90%的居民认为城市太拥堵了，对机动车平均运行车速和由此造成的交通污染问题表示严重关切。对此，伦敦市长决定响应民意制定拥堵费策。该项政策是一套组合拳，包括缓解交通拥堵、改善公交服务水平、减少车辆运行时间、使货物运输分布和服务更加高效等目标。

该政策的效果非常明显，到2004年的时候交通拥堵问题就得到有效缓解，平均运行车速提升了30%，行程时长可靠性也大大提高。

随着越来越多的市民选择公交和骑车出行，交通拥堵缓解的势头得以维续。2000-2015年，即便是在人口增长20%的情况下交通流量仍下降了9.9%。伦敦的空气质量似乎也有提升，据估计由于车辆尾气排放减少而减少的死亡人数约1888人。

财政

在伦敦推行收拥堵费政策的初始投资需2.14亿美元。2003年，拥挤费5镑每车，到2014年时升至11.5镑每车。该政策实施头十年带来约39亿的税收收入，这其中有一半被投入交通基础设实的建设。另外一半被用于运营支出，但是这比斯德哥尔摩和新加坡每年1.72亿的费用高不少，其年净收入有约1.82亿美元。

项目演变

拥堵费价格的提高并非唯一的改变，拥堵收费的区域也几经扩大，在2007至2011年新增了西部的扩张区域。

采用绿色和电动车辆也受到了较大影响。之前，能达到欧5排放标准的车辆享有百分之百的豁免权，在2013年之后通过设置采用内燃机汽车无法达到的阈值，将该政策变成了低排折扣。到 2021时，只有零排放的车辆才享有豁免权，到2025年的时候这些豁免或折扣都将被取消。

起先，出租车和网约车也不在收费之列。但在优步和来福车等网约车出现之后，拥堵收费的效果就大打折扣，行程时间增加、拥堵也加剧了。居民的感受最为直观，62%的居民表示在2014-2016年间城市更堵了。作为回应，在2017年的时候交通运输委员会建议将出租车和网约车的豁免权取消；2019年4月这一提议正式生效。

教训

伦敦的经验告诉我们，拥堵费的具体细则都需随着实际情况的改变而做出相应的调整。当拥堵费刚推出的时候，没人能预见到像网约车、电动共享滑板和单车的出现。这条经验值得各计划推出拥堵收费政策的城市谨记。

另一条经验是，实施拥堵收费政策应将缓解城市拥堵最为其首要任务 。减少排放和为交通基础设实改善募集资金都是次要的。伦敦的经验显示，维护收费系统需要大量的支出，税收的收入也没预期的多。2014-2015年度拥堵收费收入仅占伦敦年度交通支出的8.5%。

2.斯德哥尔摩

背景

斯德哥尔摩的拥堵收费无疑是一个成功的案例。在2007年时 ，在环斯德哥摩尔的18个站点设置关卡开始正式实施拥堵收费政策。在这之前的2006年斯德哥摩尔推出了为期七个月的试点，然后举行拥堵费全民公投。这一试点在一开始被视为是政治自杀，但是在2014年的时候超过三分之二的居民支持拥堵收费政策。

在收拥堵费之前，高峰时段约有500000辆车进入收费区，在实行拥堵收费后车流量下降了22%。有研究表明，尽管人口不断增长，交通流量持续减少。同时，收费区内单次出行距离也降低了16%，收费区外降低了5%。

在实行拥堵收费政策后行程时间下降超出预期。在城市内部和周围区域这种下降更为明显，在早高峰时段，交通延误减少三分之一；在晚高峰时段更是减少了一半。

在天气多变和收费区较大的情况下，收拥堵费产生的环境影响是很难精确量化的。但是据估计城市内的尾气排放量减少了约10%-15%。这给市中心的居民和骑行者的出行带来可较为积极的影响。最后，曾有过收拥堵费对于市内的零售业会有较大冲击的担忧。但实际上，与其他未收拥堵费的区域相比较的结果证明了这种担忧是多余的。

财政

前期约2.367亿美元的基础设施投资在拥堵费实行后四年全部收回。现在政府每年的净利润为1.432亿美元。

斯德哥尔摩的拥堵收费政策与其他城市并不相同。该系统在每天的不同时段采取不同的价格，并在进入或驶离城市时收费。每辆车每天支付的最高金额为105瑞典克朗（约11.30美元）。晚上、周末及法定节假日、六月一整月不收费。按月付费，并由具有车牌识别功能的摄像头记录出入信息 ，并且过滤车上乘客信息，以免乘客隐私暴露。

项目演变

最大的变化是公众对拥堵费的态度的演变。自2003年提出拥堵费的构想以来一直在进行宣传教育工作。起初，只有市中心的居民支持这一政策。但是，随着时间的推移，大多数的居民开始拥护这一政策。这一转变是由于拥堵收费绝大多数的税收都被用于改善市中心以外的交通基础设施，使整个区域的市民都享受到了好处。

教训

虽然在其他城市完全复制斯德哥尔摩的经验不太可能，但是其部分成功之处是值得借鉴的。例如，在实行拥堵收费之前，在所有的技术设备和民众的宣传教育上都做足了充分的准备，这对于赢得居民的信任至关重要。

此外，收拥堵费的效果是显而易见且可估量的。斯德哥尔摩的居民切实地感受到在最初的一个月，行程时间大幅缩短，街道甚至有些空旷，这在之前根本不敢想。同时估算收拥堵费效益的研究也越来越多，这些研究成果又被应用到政策的改善调整中去。

最后，斯德哥尔摩的拥堵收费具有明确的可测量的目标：减少拥堵和改善城内的环境。无疑，这些目标都实现了。

3.新加坡

背景

新加坡是世界上最早施行拥堵收费计划的城市。从1975年开始到1998年期间实行的地区许可证制度（ALS, Area Licensing Scheme），后来被电子公路收费（ERP, Electronic Road Pricing）所取代。ALS是由部级委员会在1973年设计的为了提升新加坡城市景观而提出的建议性政策。经过一年的公开评论，ALS 系统开始投入使用来减少拥堵，改善公共交通。

财政

该项目最初成本为1.1亿美元。电子公路收费系统一年的运营成本为1850万美元，净盈利为1亿美元全部投入公共交通系统。ERP在全市有80个收费点，系统只在周一至周六的早晨7点到晚上8点期间收取拥堵费，并且每通行一次都会进行一次收费。根据时间，道路类型和交通实况，收取的费用0-3美元不等。该系统的实时反应能力是十分重要的，因为它是为速度在45-60公里每小时的“黄金区间”设计的。

项目演变

新技术的产生与其带来的更快更便捷的自动化交易功能，使ALS转变为ERP 系统成为必然。初步的尝试和进一步实施的带来了大量的数据，使系统有了90%的准确率。为了帮助系统学习，所有的车辆都必须在仪表盘安装车载系统和充了钱的智能卡。

这项制度带来了很多好处。虽然新加坡人口大幅度增长，但城内的交通却减少了24%；车速也快了6迈每小时。公交和火车的公共交通客流量增加了15%。部分原因是因为从该项目中筹集的钱又被重新投入了该项目中去。新加坡努力扩大公交和铁路系统，同时通过新的综合自行车和步行基础设施来解决‘最后一公里’问题。整个市区的二氧化碳和温室气体排放量也降低了10%-15%。

教训

由于其系统的longevity and expansiveness, 新加坡被认为是拥堵收费领域的完美领导者。作为一个地理条件独特的城市国家，新加坡政府有更多的动力去保障这个人口稠密的岛屿能够有效运作，并确保人们能够有多种交通出行方式选择。

由于公交出行的优势，拥堵收费的实施，和购车的高昂费用，路上的车变少了。不仅如此，车主还必须花费车子本身交个的100%-200%去获得许可证。所有的这些因素加在一起，使得乘坐公共交通出行成为了新加坡人的首选。

然而，没有一个系统是完美的，新加坡也必须随着科技的进步以及社会目标的更新来不断改进提升他们的系统。究其根本，新加坡一直在设法限制路面交通，创造积极的环境成果，并为不同的交通方式带来收入来源。

4.纽约

背景

2019年3月31日，纽约州通过了一项预算计划，授权纽约大都会运输署的附属公司Triborough Bridge and Tunnel Authority（TBTA）为曼哈顿中央商务区建立一个拥堵收费系统于2021年开始投入使用。该项计划的拥护者认为这项计划侧重点在于公共投资——关注气候变化以及纽约低收入无车人群的利益。更重要的是，拥堵收费计划是Fix NYC顾问小组在2018年1月报告的三期推广中最后阶段推行的计划。正因为纽约是美国最大的城市、同时也是排名第二的“堵城”，其他美国城市都将密切关注纽约对这项计划的推行。

图四、曼哈顿中央商务区拥堵收费计划（CBDTP）

该项计划细节尚未敲定，以下展示的是已掌握的信息：进出曼哈顿第60街以南的区域将面临拥堵收费，然而往返FDR Drive和West Side Highway / 9A的行程无需收费。

客车每天只收费一次。

该项计划的支持者和反对者都认为，该计划能否成功实施和后续收入如何，将在很大程度上取决于收费率、收费豁免和计划的其他方面。

2018年，纽约州对第96街以南的出行实施了出租车辆附加费，其结果显示“如今中央商务区50%的拥堵是由出租车辆造成的。出租车辆附加费计划的实行是今年4月制定更广泛的中央商务区拥堵收费的前奏。

图五、 2013-2017曼哈顿中央商务区的出租车和基于应用程序的出行服务的闲置时间

早期的报告显示，卡车潜在的工作日费率为25.34美元，汽车则为11.52美元，即便CBDTP的最终费率由交通出行评估委员会提出，但最终还是由TBTA理事会决定。FixNYC面板严重依赖于平衡运输分析仪（BTA），BTA是纽约市交通经济学家Charles Komanoff开发的公开模型。BTA审核五种不同方案的成本和收益，其中三种方案与FixNYC的推荐相关联。FixNYC面板展示的三个计划的主要结果如下所示。

图六、 平衡运输分析仪的主要结果。

许多支持者主张拥堵收费计划将带来巨大的净收益和车速的提升，而反对者则认为新的通行费和附加费将给整个地区的居民带来负担。

豁免政策

在纽约市，极有可能会有一场关于收费豁免或是”分拆”公开辩论。法案已经允许了部分收费豁免，包括“通过西侧高速公路或FDR Drive进入拥堵收费区的车辆，以及只在拥堵收费区行驶的车辆”，救援车和搭载残障人士的车辆。同样的，居住在拥堵收费区域内，每年收入低于60,000美元的曼哈顿居民将通过报销方式获得收费豁免。

然而，扩大分拆数量的压力越来越大。选民不愿意支持该计划，高达54％的人表示反对，约52％的人表示怀疑其减少交通量的有效性。纽约的公众舆论在拥堵收费实施之前反映了其他司法管辖区的意见。在许多情况下，价格体系一旦实施并实现拥堵减少、公共交通改善得以体现，民众支持率就会提升。

在纽约州以外的地区，两名新泽西州的国会议员称拥堵收费计划对往返曼哈顿和新泽西州的通勤者来说是“双重征税”，因为他们进入市区时已经支付过桥费了。为此这些国会议员以“将会推动削减联邦拨款给MTA项目的行为“作为要挟以求得通勤者的拥堵收费豁免。

每项豁免都至关重要。根据BTA的进一步分析，Charles Komanoff认为，在纽约市严密的计划里，给予10％的拥堵收费豁免都可能导致交通投资税收减少1亿美元，每天减少44,000小时的出行时间，并且造成纽约市民3亿美元的净损失。由于城市交通环境的复杂性，每辆占用曼哈顿街道空间的车辆都有可能会造成曼哈顿街道上其他车辆的时间损失。

即便很多时候，政策制定者会被迫向一个群体进行税收减免，但他们推广的成功与否将很大程度上取决于他们能否按照计划执行。

四．社会公平和拥堵

全国各大城市都开始探索实施拥堵收费计划的可能性。城市管理者应该思考一个关键问题：我们现有的交通系统能否让所有经济背景的居民无需汽车就能获得就业和公共服务？

洛杉矶市进行了长久的围绕公平和拥挤收费的探讨。该市已经详细讨论了拥堵收费问题，目前正在开展一项公平的研究。洛杉矶市市长Eric Garcetti以及大都会运输管理局的董事会已公开谈论对于众多市民来说，洛杉矶目前的公共交通系统无法替代小汽车作为出行选择。解决这个问题对于构建具有经济效益且能体现社会公平性的拥挤收费模型至关重要。

随着其他城市围绕拥堵收费的讨论继续深入，决策者不得不权衡相对于出行受限的居民出行成本而言，实施拥堵收费的经济效益，例如减少拥堵、改善空气质量，减少排放，以及基础设施投资所需资金正如自然资源保护委员会最近的一份报告指出的那样，城市面临实施拥堵收费计划和提供公共交通服务的多重选择。随着这些计划的推进，如何保障居民公平地获得城市设施和服务，始终处于研究最前沿。

五、城市扩张和拥堵

拥堵定价的适用对象不仅要包括目前已饱受拥堵困扰的城市，还要包括正在扩张的城市，它们才能避免同样的命运。虽然拥堵定价主要是大城市正在考虑使用的工具；但规模较小的、正在发展的城市应该开始批判性地考虑自己的政策选择。

特别是美国南方城市的扩张速度极快：在人口五万及以上的南方城市，2007年至2017年的平均人口增长率为16％，而全国平均增长率仅仅为12％。德克萨斯州和北卡罗来纳州处于领先地位，年增长率分别为22％和19％。一些西部城市的人口增长率也很高，华盛顿州处于领先地位。在2007年至2017年期间，Kirkland，Burien，Marysville和Renton都经历了至少60％的人口增长。科罗拉多州，爱达荷州和犹他州的城市也表现出了高于平均水平的增长率。

这种快速增长有多方面的原因，包括住房可负担性和工作机会，且近年来涨势似乎没有减缓。因此，随着这些城市的不断发展，它们将有独一无二的机会主动发展公共交通系统，提前布局以减少交通拥堵。

小城市

美国各地的中小城市应该对拥堵收费的想法持开放态度。英格兰达勒姆市（人口48,069）和捷克共和国兹诺伊莫镇（人口33,780）的市中心都很拥挤。达勒姆于2002年引入了拥堵费，以减少其有1000年历史的街道的交通流量，该街道贯穿市中心并通往该市的两处世界遗址。收费一年后，道路上的车流量下降了85％。在意大利米兰，相对规模较大，也通过拥堵收费来减少通往遗址的交通。

六．总结-拥堵收费的未来

拥堵收费是各城市应该探索的一个强有力的政策工具。然而，随着未来电动汽车和自动驾驶汽车将会在城市街道上随处可见，探索拥堵收费可能变得更加重要。

无论是自动驾驶的还是人工驾驶的，汽车就是汽车，都比公共汽车、地面电车、火车占用了更多的空间——所以确保收费合理是很重要的。由于普遍的叫车服务，许多城市的交通量都增加了。一旦优步(Uber)和其他公司推出自动驾驶车队，叫一辆车将变得更便宜、更具竞争力，同时对我们的街道也会造成潜在的负担。

在一项新的研究中，加州大学圣克鲁斯分校Adam Millard-Ball教授提出，自动驾驶汽车将大幅增加交通流量。Millard-Ball预测，随着越来越多的人能够把手从方向盘上拿开，街道上的汽车数量可能会呈指数级增长。

而且，当自动驾驶汽车在没有被使用的时候，它们需要去某个地方。这里有三种选择：回家，停在某处或者再绕几圈。最有可能的是，这些车将会不停地在街上转悠而不是停车并支付停车费用。

叫车服务的兴起表明有必要从更动态的角度来考虑拥堵收费问题。例如，价格可变可能会使得自动驾驶汽车做出不同的决定，这些汽车可以选择停在市中心或城市外围，而不是像幽灵一样在街道上等待搭载乘客。可变的价格随着交通流量的增加而增加，从而使一些司机或未来的自动驾驶汽车离开道路，其它的汽车得以行驶得更平稳。在这种情况下，动态收费可以帮助街道变得更加畅通。

拥堵收费可以直接抵消汽车使用量的增加，并确保自动驾驶汽车为其产生的影响支付全额费用。拥堵收费可以作为一个基于市场的调节手段，在某一时刻获得街道上合理的车辆数量。同时，这些系统可以改善空气质量和公众健康，这取决于燃油汽车与电动汽车的燃料构成。并且从这些方案中获得的资金收入可以帮助支持和改善运输系统。良好的、响应迅速的公共政策可以帮助我们做出正确的选择。拥堵收费是一种工具，如果运用得当，可以让城镇为每个人提供更好的服务。地方领导者非常希望打造一个以人为本的城市，而不是一个为小汽车服务的城市。

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《城市拥堵收费报告》

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