自然资源部国土空间生态修复司

关于印发《全域土地综合整治试点实施要点（试行） 》的函

自然资生态修复函 [2020 ] 37 号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：

为落实《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发[ 2019 ] 194 号），便于各地准确把握政策要求，规范有序推进全域土地综合整治试点工作，我司研究制定了《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》（以下简称《实施要点》），经部领导同意，现印发给你们，供工作中参考。

请各省（区、市） 对照《实施要点》，对上报的试点名单认真进行复核，对于不符合要求的及时予以调整。请于7月10 日前，将复核后的名单按优先顺序排序后报送我司。我司将会同有关司局对上报的相关材料进行审核并向社会公示后正式报部领导审定。

自然资源部国土空间修复司

2020年6月30日

全域土地综合整治试点实施要点（试行）

为指导各地落实《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发 (2019) 194号，以下简称《通知》）要求，准确把握相关政策，有序推进试点工作，制定本实施要点。

一、关于试点乡镇的选择 

1.试点的选择应以统筹解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等问题为出发点，以打造试点区域集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间为落脚点。 

2.试点的选择必须顺应乡村发展规律和演变趋势，根据区域经济社会发展状况、区域特色、资源禀赋等，针对不同村庄类型提出差异化整治措施，体现试点的代表性、典型性和差异性。 

3.试点的选择可结合农村土地制度改革试点、生态文明建设、农村人居环境整治等工作，试点乡镇应当具备一定财政资金保障能力，工作基础良好。在同等条件下，省域内试点的选择适度向贫困地区、革命老区和边疆地区倾斜。 

4.试点的选择应充分尊重群众意愿，充分保障村民的知情权、参与权和监督权，相关政策文件和方案应公示到涉及的镇、村。

二、关于试点与规划的关系

乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域土地综合整治的规划依据，全域土地综合整治是规划实施的平台和手段。试点乡镇在编制乡镇国土空间规划时，就应明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。

涉及的村庄必须科学编制村庄规划，要按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等。

对尚未开展村庄规划编制的或已编制乡镇国土空间规划、村庄规划但不能满足需要的，应按上述要求依程序进行编制或调整，统筹推进规划编制和试点工作。

三、关于整治区域的划定

在现状基础上，根据乡镇国土空间规划和村庄规划确定的功能和布局，将确需采取人工措施进行整治方可实现规划目的的拆旧建新、整理复垦、零星开发、修复治理等区域划定为整治区域，并全部落实到图斑地块。划定的整治区域应相对集中连片，依据国土空间规划，可以根据需要对区域内已有项目进行优化整合。

四、关于整治任务的确定

全域土地综合整治试点任务设定应因地制宜、实事求是、客观准确，可量化、可统计、可考核。主要包括： 

1.农用地整理。适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。 

2.建设用地整理。统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工 矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。 

3.乡村生态保护修复。按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治等，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观和农村风貌。 

4.乡村历史文化保护。充分挖掘乡村自然和文化资源，保持乡村特有的乡土文化，注重传统农耕文化传承，保护历史文脉。

五、关于耕地和永久基本农田保护

整治后耕地应当数量有提高、质量等级有提升、布局更集中连片，符合适度规模经营需要。整治区域内新增耕地面积原则上不得少于原有耕地面积的 5%。

严禁假借综合整治之名，随意调整永久基本农田布局，整治区域内无法避让、确需对永久基本农田进行调整的，应按照数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更加集中连片、总体保持稳定的原则，编制整治区域永久基本农田调整方案，由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后，按程序审批或修改村庄规划。永久基本农田调整方案应确保整治区域内永久基本农田增加面积原则上不少于调整永久基本农田面积的 5%。

调整的永久基本农田质量和布局应当符合相关规定。永久基本农田调整方案审核通过并纳入村庄规划，即允许按方案开展实施永久基本农田布局调整工作。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库，并纳入 国土空间规划”一张图”实施监督信息系统。整治区域内新增耕地符合有关质量要求的，优先纳入永久基本农田储备区。

六、关于有关指标的认定

对新增耕地和永久基本农田的认定，按照已有规定执行。对整治区域范围内耕地和永久基本农田增加面积以及建设用地总量的计算公式如下： 

1.整治区域新增耕地面积比例＝（整治后耕地面积－整治前耕地面积）／整治前耕地面积 X 100% (要求 > 5%)

净增耕地拟用于占补平衡的，应将补充的耕地全部落实到图斑地块，根据整治区域内建设占用原有耕地情况确定净增耕地，净增耕地有关情况按要求报部备案并核实后方予认可。 

2.整治区域新增永久基本农田面积比例＝（新划定的永久基本农田面积－调整的永久基本农田面积）／调整的永久基本农田面积 X 100% (要求 > 5%) 

3.节余建设用地指标＝整治区域范围内整治前建设用地面积－整治后建设用地面积（要求> 0) 

其中整治前采用试点实施前最新年度土地利用现状变更调查数据；整治后耕地和永久基本农田采用有关部门验收入库的数据，建设用地采用竣工后最新年度土地利用现状变更调查数据。各地在计算相关指标时，要提前考虑与三调数据的衔接，待三调数据正式启用后，按要求相应进行调整。对整治前违法占用的耕地，复耕后的耕地面积不计入新增耕地面积。

七、关于相关整治内容的审查 

各地要对整治区域、整治任务、指标和布局等的科学性、合理性和可实施性进行充分论证；对耕地和永久基本农田要重点审查调整是否必要、合理，集中连片程度有无提高、零星分散图斑是否减少、增加面积是否达标、质量能否提高；对村庄建设用地要壑点审查用地结构调整和布局优化情况、有无努力盘活存量建设用地、实现规模减量化；对生态空间要关注布局是否更加优化，生态保护红线和历史文脉能否得到有效保护；试点能否实现资金平衡等。另外还应当对涉及利益各方意见、项目实施及年度安排的可操作性等进行把关。

八、关于试点的监测监管

乡镇应当做好试点政策宣传、群众组织发动、引导公众参与、配合做好试点实施等有关工作。

县级牵头负责全域土地综合整治试点的具体组织实施和日常监管。试点单位要做好不动产确权登记，确保整治区域土地权属清晰；对整治后权属有调整的，要引导权利人及时办理不动产转移或变更登记手续。

省级自然资源主管部门应当制定试点实施办法，落实主体责任，明确任务分工，细化政策、技术标准，开展技术培训、专家咨询，加强全程监管，组织定期检查，发现偏差应当及时纠偏。

部将结合遥感影像和年度变更调查成果等，对试点进行动态监管，试点乡镇实施推进过程中若出现负面清单情节严重并整改不力的，部将及时动态调整出试点名单。

九、关于试点验收和评估

省、市、县应根据省制定的试点实施办法各负其贵。验收前要按相关要求完成不动产确权登记工作。验收过程中，首先应当运用土地利用现状调查成果、遥感监测影像成果及有关信息化技术手段，对照乡镇国土空间规划和村庄规划，结合实地核查，对有无严格按照规划确定的整治任务实施推进整体把关，重点对各项具体整治工程的完成情况及质量，特别是耕地和永久基本农田数量和质量、建设用地规模等是否达标进行验收，确保图、表、数据库和实地一致性。

省级自然资源主管部门应当定期开展评估，对试点的整体产出、效益、满意度等进行全方位评估，根据评估情况及时优化完善政策，建立健全制度体系。在试点结束后，应当对本省试点工作形成评估报告并报部备案。

十、关于试点负面清单

出现以下情况的不得纳入试点名单，已纳入试点或实施中出现以下情况的，应当及时调出试点名单： 

1. 违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，群众基础差的； 

2. 借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田，或者调整的永久基本农田质量和布局不符合有关要求的； 

3. 难以完成耕地和永久基本农田面积增加 5%要求的； 

4. 单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的； 

5. 破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的； 

6. 突破生态保护红线管理要求，破坏生态环境砍树挖山填湖，占用耕地搞人造景观的； 

7. 违法用地情况严重且未及时处理到位的； 

8. 借全域土地综合整治变相主要搞房地产开发，或整治后建设用地增加的； 

9. 未经科学论证和评估，不符合相关规划，擅自进行大规模未利用地开发的； 

10. 经综合判断不适合开展试点的其他情形。

十一、关于试点信息数据在线备案

部将建立全域土地综合整治信息系统，并与国土空间规划”一张图”实施监督信息系统、永久基本农田监测监管系统、耕地占补平衡动态监管系统、城乡建设用地增减挂钩在线监管系统等进行数据共享和更新。

各地在试点推进过程中，要注重搜集整理各类信息档案，并及时报全域土地综合整治信息系统备案。在实施前应当报备本地区政策文件、乡镇国土空间规划和村庄规划数据库、整治区域矢量坐标、永久基本农田调整方案、试点公示情况及村集体决议的相关证明材料等。实施完成后应当及时报备耕地质量等别更新评价成果、试点验收文件、经验做法总结等。矢量数据应当符合国土空间基础信息平台有关要求，具体报备办法另行明确。

十二、关于抓好试点实施保障

省、市、县等各级可建立专门组织机构，形成政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，为试点工作推进建立完善的组织保障体系。各地可结合本地实际情况，依据规划进一步细化编制建设方案，落实整治任务，制定分年度实施计划，提出年度具体建设目标和资金安排等。

充分发挥农村集体组织及农民作用。按照民事民办、民事民议、民事民管的要求，充分发挥农村集体经济组织和农民作用，尊重农民意愿，全过程参与村庄规划编制、工程规划设计、工程施工和后期管护等。涉及房屋拆迁的，应当征得农户同意。鼓励村民自建，对农田整治、植树造林、农村道路建设等技术要求低的简易工程，鼓励由农村集体经济组织或村民委员会组织当地农民进行工程施工。

根据工程量和年度实施计划安排，测算建设投资规模，整合相关资金，实现试点资金平衡。各地可积极开展制度创新，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对全域土地综合整治的支持作用，拓展投融资渠递，探索市场化社会化运行机制，优化节余建设用地指标和补充耕地指标等流转使用制度等。

各级要根据工作职责，从试点工作整体推进、具体试点实施保障等多个方面，细化明确各个层级试点工作管理办法，强化制度创新，因地制宜探索多模式的运行机制。 

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