7月16日，我国正式启动全国碳排放权交易市场，开展上线交易。这是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是实现碳达峰碳中和的重要政策工具。自2011年开始在北京、天津、上海等地开展碳排放权交易试点工作以来，我国已积累了10年的碳排放权交易经验，全国碳排放权交易市场的建设运行可谓水到渠成。一是形成了管理办法，即2020年年底生态环境部出台了《碳排放权交易管理办法（试行）》；二是确定了市场架构，即上海联合产权交易所负责交易，湖北碳排放权交易中心负责注册登记；三是形成方案并开始实施，即涉及2225家重点发电企业全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）已正式实施；四是法律支撑即将形成，即2021年3月底生态环境部制定的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》公开征求意见后，已提请人大常委会审议。进一步强化全国碳排放权交易市场对我国双碳目标实现的支撑作用，有必要针对其目前存在的短板，尽快对其加以完善。 　　碳排放权交易市场建设存在的短板 　　碳排放权交易法律保障的形成还差最后一公里。虽然生态环境部制定了《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》，使碳排放权交易的法律保障体系建设进入了快轨道，但仍需要在广泛征求社会各界意见并修改后，由国务院审查并决定是否颁布。这意味着目前碳排放权交易参与主体的权利义务、碳排放权交易市场的运行、碳排放权的界定与产权归属、与碳排放权交易相关的激励机制仍缺乏有效的法律保障，碳排放权交易市场能否良性、有效运行仍高度依赖参与者的自觉性。 　　碳排放权分配机制有待进一步完善。按《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》的规定，重点排放单位所获得的碳排放配额，由其所拥有的各类机组2018年的供电量和供热量乘以相应的技术系数决定。这实质上是碳排放配额分配中的历史法与基准法的组合，而且相同供电量或供热量的机组，技术水平越低的机组类型所获得的碳排放配额越多，因而难以避免存在歧视性，不利于鼓励企业进行技术设备升级。同时，碳排放配额全部试行免费分配，仍然不能反映碳排放配额的稀缺性，势必引起碳排放权交易市场的扭曲，并导致碳排放权交易市场建设与电力行业的节能减排要求匹配度较低。 　　尚未形成合理的碳排放权价格形成机制。从碳排放交易试点地区的情况来看，我国碳排放交易存在明显的集中履约现象，即大部分参与碳排放交易的市场主体只有临近履约期限时，才对自身碳排放进行计算和开展相应配额清缴工作。集中履约导致履约期碳排放权交易市场成交量激增、交易价格急剧上升，而非履约期则只有相对较少的市场成交量、价格也较低。这种履约驱动的碳排放权交易行为在很大程度上扭曲了碳排放交易市场的价格形成机制，不能反映碳排放权的真实价值，但目前仍没有针对这一问题采取相应的解决方案。 　　碳排放权交易监管体系有待加强。一方面，从监管体制机制来看，重点排放单位的碳排放报告核查以“双随机、一公开”的方式进行，且由于地方生态环境主管部门人力有限，大部分核查工作很可能以政府购买服务的方式委托技术服务机构开展。这种核查方式，有可能使部分单位产生侥幸心理，不真实地编制碳排放报告，并可能漏查部分未真实编制报告的单位。而且，在工作任务繁重的情况下，由于技术服务机构数量和工作人员都有限，上述方式下的核查工作容易出现错漏或失误。另一方面，当前与碳排放计量、核查相关的监测技术能力、设备先进性、标准体系等尚有欠缺，还难以达到高质量开展核查工作的要求。 　　未履约处罚力度偏小。推迟履约或不履约是碳排放交易试点地区普遍存在的现象，造成这一现象的一个原因是对推迟履约或不履约行为的处罚力度有限，导致部分市场主体宁可选择受罚也不愿开展履约工作。生态环境部新出台的《碳排放权交易管理办法（试行）》规定，对不按时履行碳排放权配额清缴义务的重点排放单位，处以2万元以上3万元以下的罚款，对逾期仍不履行义务的，按欠缴部分在下一年等量核减。但上述处罚力度比目前多数试点地区的处罚力度还要低，恐怕也难以有效激励市场主体履约。 　　全国碳排放权交易市场覆盖的行业比较单一。目前，按照“稳中求进”的建设原则，还只有电力行业的重点排放单位被纳入全国碳排放权交易市场，金属冶炼、非金属矿物制品、交通运输等其他碳排放密集型行业的重点排放单位尚未纳入全国市场。由此造成的后果是，只有碳排放权交易试点地区的非电力行业重点排放单位被纳入当地的碳排放权交易市场，其余地区的非电力行业重点排放单位仍游离于碳排放权交易体系之外。而且，所有非重点排放单位都不纳入全国碳排放交易市场体系。显然，充分发挥全国碳排放交易市场的碳减排功能，还要尽快解决其覆盖范围偏窄的问题。 　　全国碳排放权交易市场明确的交易产品单一。根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，全国碳排放权交易市场中交易的产品为碳排放配额以及其他产品。由此可见，已经明确的只有碳排放配额，至于其他产品是什么，目前仍未明确。比较单一的产品类型意味着全国碳排放权交易市场能发挥的功能也比较单一，还不能发挥其潜在的市场套期保值、风险规避、碳金融创新支撑功能。 　　充分发挥全国碳排放权交易市场作用 　　加快推进法律保障体系建设。尽快完成《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》后续工作，并尽早出台交易管理条例，使碳排放权交易和全国碳排放权交易市场的有序运行有法可依。同时，进一步完善履约机制。对重点排放单位，可以尝试采取多期滚动上缴配额机制来完成其履约义务，尽量减少或避免集中履约及其引起的价格剧烈波动现象的出现，同时促进产品创新。适度加大未履约处罚力度。在科学评估履约成本的基础上，设定与之相匹配的未履约处罚力度，同时应考虑地区差异性。特别是进一步明确生态环境主管部门与财政、税收、金融主管部门对未履约或推迟履约单位的联合惩戒措施。 　　进一步完善碳排放权分配机制。决策部门要与科研机构加强合作，争取尽快推出兼顾公平和效率原则，能充分反映碳排放权稀缺性、充分考虑地区差异性的碳排放权分配机制。这也有利于促进碳排放权交易市场建设与电力行业节能减排工作的协同性。同时，推动以碳减排目标为主，适度兼顾碳金融发展。以碳排放权交易为基础，联合相关金融机构，在严防“无序发展、过度投机”的前提下，适时推出碳掉期交易、碳期货、碳期权、碳基金等更丰富的专业化碳金融产品，进一步完善发挥碳排放权交易市场的功能，并以此为契机，推进我国绿色金融发展。 　　积极拓展市场覆盖行业范围。尽快将全国碳排放权交易市场覆盖的行业从单一的电力行业拓展至金属冶炼、非金属矿物制品、交通运输等其他碳密集型行业。为此，要加快推进非电力碳密集型行业的相关数据统计、核查方法、配额分配方法制定等支撑碳排放权交易的基础性工作。同时，做好全国市场与地方市场衔接问题。一方面，未纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位仍须纳入地方市场进行管理。另一方面，可通过地方市场实行碳排放权交易体制机制方面的改革措施，为全国市场积累经验。 　　加强监管体系建设。一方面要加强监管技术创新，建立部门间信息共享机制，探索将大数据技术应用于碳排放的计量与核查，使碳排放交易监管能够做到对市场主体的全覆盖，提升监管的有效性和可靠性。另一方面要加强监管体系人才培养，提升主管部门以及中介机构工作人员履职能力。

（文章转载自《学习时报》2021年7月21日第三版）