一个地区的发展，区域战略定位是否准确、科学和一贯执行，至关重要。 山东经济在中国经济版图中举足轻重，在北方各省市中是领头羊，而青岛经济发展在山东又至关重要，因此，全国和山东都对青岛的十四五经济社会发展规划和进一步发展的战略非常关注。

一、    全国经济版图中：青岛是东北、山东和长三角三大经济区域的枢纽

进入21世纪以来、尤其是最近10多年以来,山东虽然相对落后于广东、江苏和浙江地区，落后于长三角和珠三角两个增长极，但是仍然是北方地区的领头羊。

 从全国看山东经济板块，山东半岛应该是中国的第三增长极，而青岛是增长极中的增长极。

 有一种观点：山东北靠京津冀，可以成为其副中心。山东支援首都是讲政治，义不容辞，但是，让山东经济区域成为京津冀的副中心不现实。山东省GDP总量几乎等于京津冀三省市，而京津冀总量占全国GDP的比重是呈下降趋势的，到2017年，京津冀GDP占全国比重已经下降到9.9%。

 谁是中心谁是副中心？谁带动谁？京津冀地区是典型的北方经济风格：中心城市对周围地区的带动力比较小，甚至向周围地区更多的吸取各种资源。周围的河北省发展不理想，要带动山东就更难。虽然京津冀，尤其是北京，有雄厚的科研创新能力，但是并没有足够的市场活力和应有的科学技术转化为生产力的能力。因此，山东经济板块与京津冀和其它增长极之间，是不同增长极的关系，是各自极化、互相影响、互相合作、互相促进的关系，山东不是京津冀的副中心。

从国家联通东北、山东和长三角三大经济区域的战略看，青岛是枢纽。

 青岛市沿海往南就是日照市和连云港市，现在高铁已经开通，海路十分方便，已经连为一体。东北经济近年来发展不理想，如果从基础设施角度加强东北与内地的联系，有助于东北和内地经济增长和发展。辽东半岛与山东半岛通过跨海大桥或海底隧道连接起来，已经谋划多年，即将实施。若如此，东北经济板块与山东经济板块和长三角区域将连为一体，相互促进。青岛市和以青岛为核心的城市群无疑是三大经济板块之间连接的枢纽。

 二、山东经济版图中青岛的定位

青岛是山东双核城市之一，与济南是战略合作关系。

从区域经济意义上，通常把广义的山东半岛经济区等同于整个山东省经济区。山东半岛经济区以东西向联系为主，南北向尽管交通便利，但南北向省内经济联系并不密切，省外更是有待加强。一方面要加强对外联系，另一方面，要重视区域发展的路径依赖，实际上，既有格局也是优势所在。

山东还有两个城市带：一个是沿黄金海岸线从北到南的东营、烟台、威海、青岛、日照等，基本上在以青岛为核心的城市群中；还有一个沿历史上早已建成的济青线上的青岛、潍坊、淄博和济南的大城市带，而且现在的东西向的济青线已经延伸至最东边的威海，随着济南和青岛两核城市的极化作用，济青为核的城市群的边沿地区已经趋于交汇和部分重合。这是得天独厚、浑然一体的区域经济格局。山东省内的区域发展战略重点应该长期是“两圈一线”，以青岛和济南为双核，重点发展两个城市群，把青岛和济南发展成为类似于深圳和广州的超大城市经济体，具有超强的创新能力和对周边地区的辐射力。

 青岛需要排除两种思维偏差的干扰：一是不要总想着青岛成为中央直辖市。升级和改变行政区划的变更是一个巨大的系统工程，涉及面甚广，成本非常大，不是重大的、特殊的需要，国家一般不会动议。二是充分认识到青岛与省会济南，不是竞争关系，而是山东省两个核心城市之间的战略合作关系，是两个亲兄弟的关系，切忌相互看不起、甚至不合理竞争。

产业方面，青岛的优势产业是海洋产业+制造业+现代农业+为实体经济服务的服务业(主要是金融业和物流业)+旅游业。目前来看，青岛的产业发展需要注意几点：

第一，基于自己的要素禀赋布局产业结构，做强自己的优势产业。产业结构不存在升级问题。青岛不要盲目地模仿别的地区发展不适合自己要素结构和要素质量的产业。

第二，产业升级要坚持“两条腿走路”，既要根据要素结构和质量及其动态演变，选择性发展一些新兴的、高技术含量的产业，更要注重用新技术、新工艺、新管理改造提升既有的、传统的、具有优势的产业，而且后者最可行、成本更低、效率更高。

第三，既要接受新观念、扩大视野，研发和选择性应用新技术，又不能被一些新概念所困扰。强调这一点的目的：一是不要在思维上失去定力和方向；二是避免本末倒置，把手段当成目的，以及忘了本源的和基本的东西。例如，一些非常简单、举手之劳就能操作的，非得通过复杂的智能设备及其操作去完成，这种智能化产业、产品的意义何在？三是政府产业政策的重点由产业、企业、产品转向生产要素，尤其是公共物质资本、人力资本和技术资本。什么产业、企业、产品该发展或衰落，是市场选择的结果。政府可以有产业目标和产业政策，但是作用点不应该在具体的产业、企业和产品这些结果环节，而应该在生产要素结构和质量这个源头环节。

 三，科学理解和充分利用中央领导、国家对山东区域发展战略重点的战略指导

至今为止，国家直接针对山东区域发展战略或战略性指导意见有三个：2009年12月3日，国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》；2011年 1月4日，国务院以国函[2011]1号文件批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》。2018年1月10日，国务院原则同意《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，这是针对山东全省所有产业、产能和经济结构现状的区域性战略指导意见。

包含山东或与山东相关的国家层面的区域战略还有两个：《中国(山东)自由贸易试验区总体方案》和黄河流域生态保护与高质量发展战略。蓝色经济区战略或经略海洋，青岛都是核心区，自贸试验区和新旧动能转换综合实验区，青岛也是核心区，中日韩自贸区建设青岛也是核心区。不是国家没有给山东和青岛区域战略重点倾斜，而是如何持续地、更好地利用好这些战略和政策。

至于“黄河发展战略”，要科学理解和实施。青岛虽然是广义黄河流域的核心城市之一，但是，其实无论地理空间、经济联系和文化，与黄河没有太多太直接的联系，还不如与长三角经济区域和东北经济区域的联系密切，因此,如果确实必要，可以适度作为，但是没有必要勉强地与黄河发展战略过多地联系，按照既定的、科学的发展思路发展即可。中央是着眼于全国的，山东比较重要，但是具体到青岛，并不是这一战略的核心区。

 四、   扩大开放是青岛进一步发展的关键

 客观地评价，在北方城市中，地处沿海的青岛是比较开放的，无论经济的外向度、官员和居民的观念，都比较开放。为什么还要强调扩大开放是青岛进一步发展的关键？

一是以南方经济发达的城市和省份为参考系，青岛的开放水平确实还有很大的提升空间；二是青岛确实因为历史、文化等因素的影响，有自己特有的相对保守和封闭。

后果就是：青岛人气不足，对外吸引力不够。一个数据值得关注：青岛外来人口数量在全国比较只能排在20名左右，比不上郑州、哈尔滨等，与泉州、惠州等差不多，当然济南更少。按照青岛的开放历史、地理条件，开放水平应该更高。

一般而言，越开放的地方改革阻力越小、发展越快。反过来看，改革（例如国有企业改革、行政管理体制改革）越难的地方，越需要开放，以开放倒逼改革。“开放”是多层面的，对“开放”的理解不能仅限于对国外开放。建议从三个层面扩大开放，每个层面做好三件事：

第一层面是辖区内要开放。主要是指辖区内不同部门之间开放：一是部门工作规划要统筹，避免重复建设、重复工作；二是日常的工作分工合作、协同互补；三是数据等各种信息开放共享；这是事关行政效率和营商环境的大事。

第二层面是辖区对全省、全国各地的开放。主要做好三件事：户籍制度进一步改革完善；改革完善市场化的引人用人机制，特别是人才金融机制；三是人才保障房机制和控制房地产价格。主要是聚集人气，通过聚集人气而聚集财气（人来了，投资、贸易和消费就来了）。

第三层面是对国外开放。主要做好三件事：以平衡南北经济发展的名义向国家申请山东自贸区地理空间扩大和集中，特别是青岛片区起码扩大到120平方公里、甚至整个西海岸新区。青岛应该是北方地区开放的最前沿，面对日韩和整个东北亚地区。建议山东向中央申请：在青岛西海岸新区，再增加100平方公里左右、甚至扩大到整个西海岸新区，作为自由贸易试验区；充分利用已经签署的RCEP，努力促成中日韩自贸区形成，并在其中唱主角；同时做好中日韩自贸区形不成的思想准备和具体应对措施，主要面向欧洲等。通过集聚财气（国际投资和贸易）而在国际间集聚人气。

 五、理清超大城市发展思路，继续深化改革

第一，超大城市发展意识和思路。所谓“超大”重点不是城市占地面积超大，而是超大的资金、人才、信息等吸引和聚集能力；超大的产业企业集聚能力；特别是超大的创新能力；超大的辐射、带动能力。只有这样才能形成超强的经济增长极，经济增长才能既有速度和数量、又有高质量。

第二，走集约化的城市发展道路。发达城市或先进城市的标准不是经济总量大小、城市面积大小，而是质量的差异：单位城市面积的GDP、税收、人口容量以及人均GDP、人均收入等。山东的城市，包括济南和青岛，单位城市面积的GDP、人口容量、创新成果、财政收入等，在全国都不在先进行列。例如单位面积的GDP，最高的青岛每平方公里的GDP，到2020年是1亿元左右，排全国第14，第13是郑州，最高的深圳是10亿左右，厦门、无锡、佛山、苏州、南京、武汉等都在青岛前面，都是1.5亿以上。与世界先进城市比差得更远。

第三，与省会济南双核之间必须统筹、合作发展，不能各自为政。两个城市群的经济社会发展长期规划，这是计划管理的典型和主要形式，完全有必要、也能够做到：在全省一盘棋、甚至全国一盘棋的指导思想下，在组织实实在在的专家讨论论证的基础上、由省委省政府统一制定，避免大的不协调或资源浪费或发展战略的冲突。

第四，作为大都市，在以市民为本、普遍宜居的前提下，必须得有高端城区。只有这样才能吸引国内外高级人才、大量资金、高技术产业、高级消费者汇集青岛。青岛要有自己的“比弗利山庄”。

第五，“双轨并行”吸引人才和聚集人气。吸引五湖四海的高素质人才来青岛创业，一靠计划机制，即政府出台政策，吸引、培养和留住人才；二靠市场机制，即人才价格机制和软环境吸引和留住人才，而且市场机制应该是主要的机制，也是符合中央的“要素市场化配置改革”方向的。青岛总体而言，计划机制发挥作用明显，但是市场机制的作用还有很大拓展空间。

另外，如何扩大城市人口规模、提高人气，也很重要。青岛确实是好地方，但是现在的市区人口增长速度不算快，十三五规划的人口增长量应该没有完成，十四五期间如果要达到1200万，现在的增速是完不成的。需要好好研究，采取措施。

第六，深化改革。一，深化国有企业改革，取得实质性进展，同时促进民营经济发展。从全国各地看，过去几十年，哪个地区国有企业改革面大、改革有深度，现在的经济增长速度和质量都比较高。只有国有企业改革到位了，民营企业才有发展空间和发展质量。只有经济发展好了，才算是落实了中央的意图和为国家分了忧。二，改革不利于营商环境、资金和人气聚集的观念体制政策。

(作者系山东大学讲席教授，经济研究院院长)