近日，自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议作出答复（以下简称“3226号建议答复”），其中“关于农村宅基地使用权登记问题”的内容，被各路媒体广泛转载或者报道。部分媒体对答复内容的断章取义甚至曲解，可能造成社会公众对农村宅基地管理政策的误读，以至于引发农村宅基地更多的矛盾和纠纷。事实上，即使2019年土地管理法进行了新的修改，但我国农村宅基地管理政策并无实质的变化，宅基地使用权不属于遗产范围，并不能被单独继承，但可以随同农村房屋一并办理继承登记。

　　一、自然资源部答复是依据现行法律政策规定作出的，并未针对农村宅基地出台新的管理规定

　　自然资源部在“3226号建议答复”中涉及农村宅基地继承如何办理不动产登记的问题，具体表述为“六、关于农村宅基地使用权登记问题。农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据继承法规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记‘该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人’。”

　　上述答复内容并不是自然资源部对农村宅基地继承问题出台新的管理规定，更不是像某些媒体以偏概全解读为“城镇居民可以继承农村宅基地”，仅仅是对农村房屋继承后如何办理宅基地使用权转移登记的答复。对于农村房屋作为遗产被继承之后，如何办理房屋对应的宅基地使用权登记，相关政策早已有之。

　　2011年印发的《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发﹝2011﹞178号）第六条“严格规范确认宅基地使用权主体”中明确，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。

　　2016年原国土资源部印发的《不动产登记操作规范（试行）》对宅基地使用权及房屋所有权登记的转移登记也遵循且强调了上述规定。在10.3.2申请主体部分明确“宅基地使用权及房屋所有权转移登记应当由双方共同申请。因继承房屋以及人民法院、仲裁委员会生效法律文书等取得宅基地使用权及房屋所有权的，可由权利人单方申请”，即在申请继承宅基地使用权时不考虑继承人的户籍问题。在10.3.4审查要点中，“受让方为本集体经济组织的成员且符合宅基地申请条件，但因继承房屋以及人民法院、仲裁委员会的生效法律文书等导致宅基地使用权及房屋所有权发生转移的除外。”进一步明确了农村房屋因继承办理不动产变更登记时，继承人不受本集体经济组织的成员且符合宅基地申请条件的限制。

　　根据上述规定，关于农村宅基地办理继承登记应当主要掌握以下三点内容：第一，农村宅基地使用权不能单独继承并办理登记；第二，因农村房屋属于遗产范围，农村房屋被继承时，对应的农村宅基地使用权可以一并办理不动产转移登记；第三，农村房屋被继承时，在办理房屋及对应宅基地使用权时，并不区分继承人是否为本村村民，是否符合宅基地管理中“一户一宅”的限制条件。

　　可见，“3226号建议答复”是自然资源部依据物权法、继承法、土地管理法、不动产登记暂行条例等相关法律法规及规范性法律文件作出的，仅是对农村房屋及其对应的宅基地使用权办理继承登记问题的相关政策规定的引用和阐述，并不是针对农村宅基地管理出台新的政策规定。

　　二、宅基地使用权作为特殊的用益物权并不能被单独继承

　　1.宅基地使用权是基于特定身份取得的

　　《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）中规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）则指出，“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004年《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）要求“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）又强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”

　　根据上述规定，我国在制度设计中明确宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份相联系，属于成员权，即只有基于本村村民的身份才有权取得宅基地使用权，非本村集体经济组织成员原则上不能取得农村宅基地使用权。

　　2.宅基地使用权具有典型的社会保障性和福利性

　　我国农村宅基地使用权实行“一户一宅”原则，主要是为了保障农户都能够享受基本的生活居住权益，具有典型的社会保障性和福利性。法律和司法实践都印证了这一点，这也正是宅基地使用权制度的价值所在。土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。司法实践中，丁德军诉徐海燕等城镇居民购买农民住宅合同被认定无效判令返还案也认定：“宅基地是农村集体经济组织分配给成员用于建造住宅的土地，根据我国土地管理法和物权法的规定，宅基地使用权的主体具有特定性即只能是农村居民，具有社会保障和社会福利性质。尽管中央正在研究盘活农民资产推动农村发展问题，但土地问题事关基本国策，若认可城镇居民购买农民房屋和宅基地有效，则势必形成对国家基本国策和战略发展以及社会公平、稳定的冲击。”因此，若宅基地使用权可以单独继承，则宅基地使用权人范围将会无限扩大，不符合农村宅基地保障性和福利性的社会功能，违背了为农村村民实现“户有所居”的原则。

　　可见，宅基地使用权是农村村民基于本集体经济组织成员的特定身份取得的，具有较强的福利性和社会保障性。我国继承法中关于可以继承的遗产范围，并不包括宅基地使用权。所以，宅基地使用权并不能被单独继承。

　　三、宅基地使用权可以随同农村房屋一并被继承并依法办理不动产转移登记

　　民法总则第一百二十四条规定：“自然人依法享有继承权。自然人合法的私有财产，可以依法继承。”继承法第三条中规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括“公民的房屋、储蓄和生活用品”。所以农村宅基地上的房屋属于遗产范围，可以由继承人依法予以继承。在农村房屋继承时，并不区分继承人是否是本村村民，是否符合“一户一宅”的政策规定等，仅是按照遗产继承的相关法律规定确认继承人的权利。继承人继承农村房屋的，按照房地一体的原则，当然取得房屋所对应的宅基地的实际使用权利，所以在办理涉及继承农村房屋所有权转移登记时，根据不动产统一登记的规定，一并办理宅基地使用权转移登记。

　　但必须要强调的是，农村宅基地上建造的房屋所有权和宅基地使用权是两个物权，法律规定房屋作为个人合法财产可以被继承，而宅基地使用权是一种特殊的用益物权，系基于本村村民身份取得的，且属于村民家庭集体成员共有，不属于个人财产，因此不能被单独继承。司法实践中也有判例明确上述原则，广东高院在莫枢与陈少英等继承纠纷再审案中也提及：“宅基地使用权人可以将地上建筑物以出租、赠与、继承、遗赠的方式转移与他人，宅基地使用权也随之转移，但宅基地使用权本身不得单独转移且不能用于抵押，包括不能进行继承。”

　　另外，有人认为非本村村民通过继承取得农村房屋所有权及宅基地使用权后，不允许对房屋修缮、翻建、重建等，以待房屋倒塌后收回宅基地使用权，此种论调纯粹属于僵化教条理解宅基地管理政策，与我国物权保护的基本规定相矛盾。物权法规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。笔者认为，通过继承取得农村房屋所有权及宅基地使用权是合法财产权利，房屋所有权人依法对房屋进行翻建、重建乃至扩建，这是房屋所有权的应有之义。当然，如果通过继承取得的宅基地因自然灾害等原因灭失的，其宅基地使用权随之灭失，继承人无权要求重新分配宅基地。

　　（原创 吴永高 刘肖艺 永高土地矿产法律 11月3日）