一、 什么是保障措施

　　保障措施（safeguard measure），也称紧急保护措施(emergency action)，是指当某项产品进口数量激增并造成进口成员方国内相关产业遭受严重损害或者严重损害威胁时，进口方政府可以对该产品实施的限制进口措施。"保障措施"作为一个正式的法律术语，先出现在乌拉圭回合以后的《保障措施协议》中。尽管从广义上讲WTO协议中具有保障措施功能的条款很多，但是一般所说的保障措施就是指GATT第19条和乌拉圭回合所达成的《保障措施协议》中的措施。

　　保障措施与反倾销反补贴措施相比具有如下特点：针对的是公平贸易条件下的产品进口；适用的实体和程序要求更严格；基于非歧视性原则实施；实施期限和频度均有限制；需与利益受损方进行贸易补偿谈判，若谈判不成，则利益受损方有权行使实质水平对等的报复权。

　　二、 保障措施的由来

　　保障措施被规定在国际条约中与美国的国内立法实践有着密切的关系。它最初来源于美国国内立法中的例外条款(escape clause)。美国的《1934年贸易协定法》最早提出保障措施问题，而1943年生效的 《美墨互惠贸易协定》首次规定了保障条款，即"免责条款"，它规定"如果，作为未预见的发展和本协议附件减让表所列举的对任何产品授予的减让的结果，该产品正以急剧增长的数量进口，并会对国内同类或者相似产品的生产商造成或者威胁造成严重损害，则任何国家的政府都有权全部或部分地撤回减让，或在防止损害所需的期限和限度内修改减让"。1947年在美国与21个国家就关贸总协定谈判时，美国总统杜鲁门签署了一项行政命令，要求所有贸易协定都应依照美国《互惠贸易协定纲领》的规定包含一项保障条款。经过对美国提出的草案建议进行了若干修改后，国际贸易组织（ITO）日内瓦会议上正式将该免责条款纳入了GATT中。正是在此基础上，以后又经过多次回合的谈判，终于形成了现在WTO保障措施法律制度。因此可以说，保障措施在一定程度上反映了美国的国际贸易实践。

　　三、 保障措施立法的理论基础

　　作为WTO一项重要的现行贸易政策措施，保障措施是在特殊情况下限制公平贸易条件下的进口产品，但它与WTO的通过推动自由贸易而带动经济增长的宗旨不相违背，因为WTO成员之间还有强弱发达不发达之分，必然在贸易自由化的背后仍然存在一些事实上的不公平，保障措施就是允许WTO成员对关税承诺保持某些灵活性，以增强其不断降低关税、削减非关税壁垒的信心，由此来促进世界贸易的自由化。它是进口国经济上的一个安全阀，即当推行贸易自由化出现以外情况时，可以合法地采取进口限制措施，为本国产业创造一个通过产业调整来加强国际竞争力的机会，达到贸易救济的目的。从国际法原理上看，这一措施是国际法上情势变迁原则（在发生了缔结条约时不可预见的情形或者根本变化时允许条约方解除所承担的条约义务）在国际贸易关系中的具体表现，是赋予各成员的一种贸易救济权。

　　四、 WTO现行保障措施法律制度的主要内容

　　现行的保障措施法律条文主要规定在GATT1994第19条以及乌拉圭回合所达成的《保障措施协议》（包括14个条款和1个附件）。现在通常所说的 保障措施就是专指上述条文中所述之措施。GATT第19条的标题为"对某种产品进口的紧急措施"，其内容主要涉及：实施保障措施的实体条件、程序条件、利益受影响的其他缔约方的报复权以及临时保障措施等问题；WTO《保障措施协议》对GATT第19条的规定做了进一步的细化，澄清和加强了第19条的纪律，主要内容包括：实施保障措施的条件、保障措施调查、严重损害或严重损害威胁的确定、保障措施的实施、临时保障措施、保障措施的期限和审议、补偿谈判与报复、对发展中国家成员的特殊待遇、通知与磋商、多边监督以及争端解决等。

　　五、 实施保障措施的要求

　　实施保障措施除了要遵循暂时性、最惠国待遇、要在生效期间逐步放宽、对贸易受到影响的成员给予补偿、在防止或补偿严重损害并便利调整所必需的限度内以及最惠国待遇等总的基本原则外，还应当满足法定的条件：

　　(一) 实施保障措施的三个前提条件

　　协议明确规定实施保障措施的前提条件是：（1）某一产品的进口数量与国内生产相比绝对或相对增加；（2）该进口对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁；（3）进口增长和国内产业的损害之间存在因果关系。并且对评估这些条件特别是损害是否存在规定了详细的标准。此外，根据WTO争端解决机构对阿根廷鞋业案所作的裁决，GATT第19条的规定也应当是实施保障措施的前提条件之一，即保障措施所针对的产品的进口增加趋势应当是"未预见的发展的结果"并且是成员根据GATT承担包括关税减让义务的必然后果。

　　(二) 实施保障措施的程序要求

　　WTO成员要实施保障措施，必须通过发起调查证明前述条件都已满足。此外，为了保证措施的公正性和透明度，实施保障措施成员方运用保障措施时负有非常严格地通知和磋商义务，通知和磋商义务的严格性使它明显地有别于反倾销和反补贴措施。简单说，程序上主要有以下几项：

　　（1）调查 调查是采取保障措施的必经步骤，而且必须按照《1994年关贸总协定》第10条规定的程序进行。

　　（2）通知 成员方应将发起的调查、裁决结果、对采取或延长保障措施作出的决定等事项立即通知保障措施委员会。

　　（3）磋商 由于采取保障措施会影响到有关成员方根据WTO相关协议所享有的合法利益，因此，采取保障措施的成员方应与各利害关系方进行贸易补偿谈判，就保障措施交换看法，并达成谅解。协商的结果应由有关成员方及时通知货物贸易理事会。

　　（三）保障措施的形式无具体规定，一般包括修改减让、提高关税、实行数量限制或关税与数量限制相结合的形式。措施期限一般为4年，全部期限包括延长期不超过8年（发展中国家为10年）。

　　（四）利益受保障措施影响的成员方的权利

　　根据协议规定，一成员在采取保障措施时，需与利益受影响的成员举行磋商，进行贸易补偿谈判。若30日内达不成补偿方案，则利益受影响的出口成员在货物贸易理事会收到关于报复的书面通知30日后，且在保障措施实施后90日内，对实施保障措施的成员采取实质对等的贸易报复措施，只要货物贸易理事会对此不反对。但报复权的行使要受到一定的限制，即不得在保障措施有效的第一个3年内行使，并且该保障措施是由于进口的绝对增长而采取的且符合保障措施协议的规定。

　　六、 WTO成员方运用保障措施的实践

　　自1995年WTO协议生效以来，WTO框架下的保障措施制度基本上得到了较好的遵守，各成员方大多能够及时将立法、调查和实施情况通知保障措施委员会。根据WTO秘书处的统计，与GATT时期相比，WTO协议实施以来成员实施保障措施的数量在不断增长。根据WTO保障措施委员会2001年年度报告披露的信息，自1995年1月1日WTO成立起至2001年10月31日，WTO成员方共发起保障措施调查68起，其中有28起实施了保障措施见下表。

　　七、 保障措施的前景分析

　　保障措施本质上是一种贸易政策手段，在救济产业损害、平衡贸易利益方面起着重要作用，影响面较广，力度大，适用起来程序不是很复杂，但实施所要满足的实体和程序要件更为严格，并且需要贸易补偿谈判，甚至可能会导致受影响国家的报复，因此是否最终采取保障措施，需要综合考虑本国与其他国家的经贸关系，甚至于需从国际政治的角度来考虑采用保障措施的得失平衡问题，一般由较高的决策层决定，相对于反倾销措施来说，成员方适用起来还是较为慎重的。

　　然而，随着发展中国家的工业化程度的不断提高，出口产品规模不断扩大，价格相对低廉，而发达国家中的不少夕阳产业设备陈旧、生产率低下，较高的生活水平和工资支出使他们的产品很难与发展中国家成员竞争。这种限制进口与要求扩大出口的矛盾十分尖锐，难以缓和。另外农产品是世界各国保护的重点。可以预测，在目前反倾销手段几乎已被滥用，反补贴调查难度更大的情况下，成员国可能会更多的转而诉诸保障措施手段。保障措施将成为重要的贸易保护工具。

　　八 、我国与保障措施

　　我国已经是WTO 的正式成员，在承担国际义务的同时也充分享有权利。目前关于保障措施的立法体系已基本成形。首先，《中华人民共和国对外贸易法》第29条对保障措施做了原则性的规定。其次国务院公布的单行条例《中华人民共和国保障措施条例》也已经于2002年1月1日起开始施行。第三，外经贸部已及时地根据上述条例制定了相应的配套规章，主要是以2002年2月10日第9号、第11号部令发布的《保障措施调查立案暂行规则》、《保障措施调查听证会暂行规则》，已经于2002年3月13日生效。这些立法符合WTO规定 。　

　　我国是一个发展中国家，入世后随着关税水平的不断降低，国外具有竞争优势的某些进口产品数量增长可能性较大。而运用保障措施为那些竞争力较弱而在进口产品增长压力下处于特别紧急状况的产业提供一段可以尽快进行调整恢复竞争力的时间，就显得非常迫切。因此，如何根据我国贸易政策的现实需要，有效地运用保障措施值得我们深入研究。　

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