作者：饶祎平  责任编辑：网络部  信息来源：世界农业  发布时间：2017-07-05  浏览次数： 4133次

【摘　要】美国农业保险经过多年的发展，从传统的农作物保险计划成功转型为公私合作模式，为美国农业发展构建了坚实的安全网。美国这种公私合作的保险经营模式运作成功的关键因素就是政府为其提供了差异化的财政补贴，从而在一定程度上弥补了市场失灵问题，实现财政补贴效益的最大化，也实现了农户、保险公司和政府三方利益的均衡化。基于此，本文在中美农业保险经营模式比较的基础上，分析了中美农业保险财政补贴发展历程、运行机制、政府角色等方面的差异，分析了美国这种财政补贴政策与农业保险经营模式互动结合的经验及其借鉴。

【关键词】中美；农业保险；经营模式；财政补贴；运作机制；比较

美国农业高度发达，农业保险在其中发挥了不可替代的作用。公私合作式的保险运行体制和差异化的财政补贴政策的互动使其成为了世界上最为成功的农业保险体系。中国农业保险近些年来发展迅猛，已经成为了仅次于美国的第二大保险市场，农业保险对农业风险的分散起到了巨大的促进作用。但由于中国农业保险的发展时间不长，在经营模式及财政补贴政策方面均存在着一定的问题，影响了农业保险运行效率及对农业的支持力度。因此，从比较的视角研究两国农业保险的经营模式及财政补贴政策，可以看到中国与美国的差异，以期获得相关的经验借鉴。

1中美农业保险经营模式的比较

1.1美国农业保险经营模式及其特征

1.1.1经营模式

经过了近80年的发展，美国农业保险已经从单纯的作物保险全面转向成为农业风险管理的主要工具。从其运作机制上看，美国的农业保险是典型的公私混合模式，表现为国营和私营、政府与社会的合作。在此种模式下，美国农业保险由层次分明的3大体系构成：联邦农作物保险公司（FCIC）、私人商业保险公司和保险代理人。这3个层次分工明确，按照相关法律承担着不同的职能。具体而言，第一层次FCIC是联邦政府的代理人，联邦政府为其提供经营、再保险及管理费用支持，FCIC不承担具体的保险业务[1]，主要是为私人商业保险公司承担再保险业务，通过再保险服务可以有效分担私人商业保险公司的经营风险，弥补市场的不足；第二层次是私人商业保险公司开发相关的保险产品，承担农作物保险的具体工作，依据市场机制，开发各类险种并承保；第三层是保险代理人，这些人直接对农场主负责，为承保人提供服务，可以有效解决保险市场的信息不对称问题，提升了保险对农户收入的保障作用。

1.1.2基本特征

美国农业保险从经营模式上看，注重突出其政策性、公共性特征，有效解决了政府过度干预和市场失灵的两大问题。其主要特点为：

（1）政府为其提供了有效的法律保障。美国现行的农业保险法律，主要是1938年制定的《联邦农作物保险法》，此后经过了多次修订。且每5～6年修改一次的农业法案也对农业保险的相关内容、补贴方式、运作模式等进行了详细的规范。这些法律制度为美国农业保险的财政补贴、风险分担、经营模式做出了详细的规定，为美国农业保险的科学运行提供了法治基础。

（2）农业保险的组织体系较为完善。如前所述，美国农业保险体系是由3个层次构成，FCIC、私人商业保险公司和保险代理人分别承担不同职能，在保险体系框架下各司其职。在法律制度和联邦政府的政策激励下，农场主可以根据自身需要向私人商业保险公司投保，保险公司以此可以获得联邦政府财税支持及其他政策优惠；FCIC作为再保险人，为私人商业保险公司分担风险。如此一来，3个层次的体系职责分工明确，各个主体之间的利益是一致的，也是连带的，可以有效降低其自身的经营风险。

（3）联邦政府为农业保险提供了强有力的财政支持。毕竟农业保险不同于一般的商业保险，其风险由于农业的弱质性而更大，不能完全依赖于市场，必须要政府为其提供各种支持。具体来看：一是，联邦财政支持是针对保险业务而不是机构，财政补贴额度占到了保费收入的一半左右。二是，所有的保险公司可以获得经营、管理费用的补贴，一般占到其全部经营、管理费用的20%～25%[2]。三是，积极运行再保险来降低保险公司自身风险，政府补贴与再保险业务结合在一起。如果私人商业保险公司不向FCIC进行再保险投保，联邦财政可以依据相关的保险法律降低其业务补贴和保费补贴的发放。

1.2中国农业保险的经营模式及其存在的问题

1.2.1主要经营模式

（1）专业农业保险公司模式。该模式是在政府的支持下专门从事农业政策保险业务，在业务开展过程中，由农户投保、保险公司承保及政府财政支持三结合，属于政府主导型的政策保险模式。目前，在中国开展该种模式业务的保险公司主要有吉林安华、上海安信、安徽国元。

（2）互助制农业保险公司模式。此种模式不同于第一种政策性保险模式，其是在保险公司市场经营及保险互助社合作经营基础上形成的双层体制。在保费上主要是以农户投保为主，地方政府和中央财政给予相应的补贴。目前，中国开展该种业务的保险公司主要是阳光农业保险，是国内唯一一家互助制保险企业。

（3）联合共保模式。所谓联合共保模式，指的是保险机构并非一家，而是在政府的授权或支持下，几家保险机构形成一个承保联合体，以此来分担风险[3]。在这个共保体内，有一家保险机构是首席承保人，其他的保险公司为附属承保人或共同承保人。在具体经营过程中，各方按照合同约定，共同为农户提供保险费服务，最终实现风险共担及政策共享的目标。从2006年开始，中国就在浙江省试点推进此种模式，其共保体内中国人保财产保险公司浙江分公司为首席承保人，其他的在浙江省内的财产保险公司为共保人，在运作过程中，按照市场运作、政府兜底的模式进行，还是带有强烈的政策性农业保险特色，与第一种模式有相似之处。

1.2.2存在的问题：与美国的比较

（1）中国农业保险组织体系缺乏层次性。从美国农业保险的组织体系看，其建立了完整的三级风险分散机制，由联邦政府组建FCIC作为再保险人，商业保险公司负责运作，联邦财政给予支持。其各个层次和体系之间的职责是极为明确的，如此可以有效地形成一个农业保险共同体，大大降低风险并提升其保障水平。与美国相比较，中国农业保险组织体系缺少层次性，如第一种政策保险和第三种联合共保模式，其没有上一级的再保险机制，无法有效分散其经营风险。而第二种互助制保险模式，其可以充分调动农户、保险互助社的积极性，其最大优点是提升保险的参与度、提升农户的风险防范意识，但同时也制约了其保险规模及资金的扩大，对农业保障水平的支持还是不够的。

（2）政府对农业保险的财政支持力度不够。具体来看：

一是，按照《农业保险条例》的规定，中国公共财政对农业保险经营费用及再保险支持没有完全落实。从美国的运作模式来看，明确了联邦政府在农业保险中的责任，联邦政府对农业保险实施差异化的财政补贴。在2014年新农业法案中，农业保险已经取代直接补贴成为美国农业风险管理的主要工具，新法案中进一步强化了联邦政府对农业保险的支持力度，除了继续提供保费补贴之外，还有其他方面的支持。首先，加大对保险公司经营管理费用的补贴。美国当前有17家保险公司可以经营农业保险，由于农业保险的运用成本比一般保险业务要高，各公司的经营管理费用是笔巨大的开支，为了提升这17家公司经营农业保险的积极性，新法案规定在原有保费18.5%的比例上增加到28.6%，预计未来6年时间内，联邦政府仅这项支出将会超过198亿美元。其次，加大农业再保险业务的支持力度。农业风险管理局（RMA）废除了2010年制定的《标准再保险协议》，要求所有的再保险业务变成保障型的，全部由FCIC向这17家公司提供，这17家公司无需再购买，大大降低了这些商业保险公司在农业保险上的经营风险[4]。第三，进一步加大对商业保险公司的税收减免力度。按照新农业法案的要求，对这17家公司涉农财产免征一切税收，税收优惠涵盖从联邦到各州及地方政府，包括这17家公司在县的各营业网点。但是，中国公共财政对于农业保险的支持力度并没有体现出差异化原则，对农业保险公司的费用过度支持，而对再保险、保费支持、税收等方面的支持较少。从中国的实践来看，近些年中国中央财政对于从事农业保险业务的保险公司在经营管理费用上的支持力度比对其从事其他保险业务的支持力度更大，使得农业保险的政策性特征非常突出。比如对专业农业保险公司，中央财政几乎承担了其一半的经营费用，但是对于再保险、税收、保费等支持不足，导致了保险公司经营农业保险的积极性不高，出现了一定的市场失衡问题。

二是，中国尚未建立巨灾风险分担机制。美国联邦政府授权FCIC通过再保险建立巨灾风险分担机制，并建立了巨灾风险准备金，对于商业保险公司承担的农业巨灾保险实施全额补贴制度，保证了商业保险公司的正常运转，避免巨灾风险导致的保险公司运转难以为继。对于中国而言，巨灾风险发生频率较高，很多农业保险公司不愿意承担该项业务，特别是对于联合共保模式的保险机构，因其主要财政支持是来自于地方政府，况且各个承保人的份额相差较大，在赔付协调过程中往往产生争议。加之，中国并没有建立农业巨灾风险准备金制度，即便是政策性农业保险公司有时候面对巨灾风险赔付也是力不从心，严重制约了其保障能力。

中美农业保险经营模式及其特点，可以用表1来显示其差异。

2中美农业保险财政补贴政策的比较

2.1中美农业保险财政补贴政策发展的比较

2.1.1美国农业保险财政补贴政策的发展及成效

1980年，美国国会修改了1938年的《联邦农作物保险法》，第一次确定了保费补贴政策，要求联邦政府对于参加农业保险的农场主提供保费补贴。从1980年6月1日开始，这项补贴政策在全美国推行，其补贴发放的基础是以产量保障水平为标准，当投保人投保额为产量保障水平55%～65%的时候，保费补贴率为30%；当投保额度为产量保障水平65%以上，保费补贴率为17%。该项政策一直沿用到2012年。此后，美国分别在1994、2000年颁布了《农作物保险改革法》《农业风险保障法》，尽管对财政补贴标准做了适度的微调，但基本上是保持在17%～30%[5]。2008年美国农业法案规定，补贴率的高低要与保险单位挂钩；2012年农业法案中再次改革保费补贴制度，确定了按区域农作物的不同类型来实施差异化的保费补贴；2014年新农业法案再次确定了差异化的财政补贴机制，但提升了保费的补贴率，为25%～45%。

通过美国实施差异化的财政补贴可以看到，其非常强调保费、投保额度和补贴之间的互动关系，经过30余年的改革和发展，美国农业保险财政补贴制度取得了积极成效。具体而言，第一，注重保障水平和补贴率的结合。补贴率的高低与保险水平挂钩，可以大大提升农民的参保积极性，使得农户可以按照自身作物的要求进行实用性选择，从而保证了财政补贴效益的最大化。第二，财政补贴呈现的是差异化的趋势，在过去的30多年时间内，美国多次对财政补贴制度进行改革，从1980年的3个层次提升到2012年的9个层次。2014年新农业法案又相继增加了区域产量及收入保险保障，也推行了差异化的补贴标准，保障了补贴与作物种植类型、产量的密切关系，提升了农户的选择性，从而提升了补贴的利用效果。

2.1.2中国农业保险财政补贴政策的发展及其不足

中国农业保险的财政补贴政策始于2007年，经过10年的发展，其具有如下特征：第一，农业保险财政补贴的区域范围在不断扩大。2007年刚实施财政补贴试点工作的时候，仅有6个省份，即吉林、江苏、湖南、四川、新疆和内蒙古，仅限于种植业；2008年，在种植业领域实施财政补贴的省份已经增加到16个，而养殖业领域实施财政补贴的省份增加到22个；2011年，中央公共财政补贴种植业的省份增加为25个，而养殖业补贴基本上覆盖了全国，同时，林业保险的财政补贴开始推行，目前为6个省份；2012年，财政部下发通知，种植业、养殖业及林业保险的财政补贴在全国范围内覆盖。第二，农业保险财政补贴的保险品种在不断增加。2007年刚试点之时，财政补贴的范围仅限于5种主要种植业保险及母猪繁殖保险补贴；2008年，又增加了油料作物及奶牛保险补贴；2009年，增加了普通养猪保险及林业保险；到2012年，补贴的品种已经超过了15种[6]。第三，农业保险财政补贴的比例在不断上升。2007年刚试点之时，财政补贴种植业的比例仅为25%；到2009年，按照东西部差异，分别为35%和40%，林业保险补贴比例为30%；2010年，林业增加到50%；2011年，种植业取消东西部差异，一律增加到50%；2012年养殖业保险补贴增加到40%。

尽管中国农业保险财政补贴的力度、范围、比例、区域等在不断扩大或上升，但毕竟该制度起步较晚，实施过程中还存在着各种问题。具体来看，第一，财政补贴的区域性差异加剧了农户的收入差异。中国对于农业保险实施的是中央财政补贴加地方政府配套制度，在中央财政补贴比例增加的同时，地方政府由于财政受限，其增加幅度较小甚至是减少，特别是西部省份更为明显。如此，在东部地区紧跟中央配套的基础上，西部地区在原地踏步甚至是减少的情况下，拉大了东西部农户的收入差距。第二，农业保险财政补贴比例上升的空间较小。美国当前的平均补贴比例为44%，而中国将中央财政和地方财政加起来，其补贴比例已经达到了80%。如此之高的补贴比例，很难再有上升的空间。

2.2中美农业保险财政补贴运作机制的比较

2.2.1农业保险补贴标准的比较

中国农业保险目前尚处于保本经营阶段，保险公司从事农业保险难以盈利，从而在一定程度上降低了其保障水平。而中国农业保险的补贴标准是按照区域来划分的，与农户投保的保障水平没有直接关系，这种忽视保障水平的无差异化“平均式”保险财政补贴，实际上效果不是很好。比如以种植业为例，东西部地区中央财政补贴比例不同，地方政府的配套补贴也不相同，这从表面看，确实是考虑了地区发展水平的差异。但是，即便是在同一地区，各个农户的投保需求也是不同的，实行统一化的补贴标准，难以激发农户的投保差异化及个性化要求，进而无法提升农户投保的积极性。相较而言，尽管美国联邦财政对其农业保险的补贴从比例上看是低于中国的，但其按照保障水平实施了差异化的政策，随着保障水平的提升，补贴标准随之下降，两者呈现负关系，其产生的实际效果好于中国。同时还应该看到，美国农业保险的险种多样，有产量保险和收入保险的差别，农户可以根据自己的要求进行选择，如此就能够使得农户在获得补贴的情况下可以取得预期的产量、收入保障。

2.2.2农业保险补贴项目的比较

美国农业保险财政补贴的范围较宽泛，补贴的具体项目比较多，除了基本的保费补贴之外，还有经营管理费用、再保险、保险推广费等各种补贴。其中，保费补贴是主导，其可以有效解决农场主投保的要求与产量、收入保障水平的关系，能够维持私人保险公司农业险种的运行，可以在一定程度上解决市场的不足；经营管理费用补贴是对保险公司经营成本的一种适当弥补，可以有效保障投保、承保双方的信息对称问题；再保险补贴是为比例再保险和超额再保险提供的补贴，有效减轻了保险公司的赔付压力。2014年，在上述主要3项补贴的推动下，美国农业保险的收入增加较大，仅保费收入就占到了其总保费的78%[7]。

同美国相比，中国农业保险补贴范围较为单一，尽管也对部分保险机构实施经营管理费用补贴，比如对专业农业保险公司的经营管理费用补贴就非常高。但从整体上看，财政补贴的范围还是限于保费补贴，并以此为主。从保险运行过程看，保费补贴力度的大小并不是影响农户保险需求的唯一要素，其对农户的激励效果是有限的。重要的是，再保险业务支持、巨灾保险机制等作用可能更大。中国巨灾保险机制、再保险机制尚未建立，保险公司亏损较为严重，加之对经营管理费用补贴较少，严重影响到保险公司经营和开发农业险种的积极性。

2.2.3政府角色定位的比较

美国农业保险属于联邦事务，从法律上看是属于联邦权限，联邦政府在此过程中占主导地位。从事实上看也是如此，联邦政府从一开始就将农业保险纳入到美国农业安全网计划中，将农业保险作为农业风险分担的一项主要金融工具，为此成立了相应的专门机构，即FCIC和RMA，RMA与FCIC是“一套人马、两块牌子”，负责全美国范围内的农业保险管理、再保险承保、农业保险风险分担等工作。联邦财政负责农业保险补贴的全部资金，不需要各州、县出资配套，由此使得农业保险在地方推行毫无阻力，地方政府也不会主动干预。

而在中国，农业保险补贴制度所需资金是由中央财政、地方财政共同出资。事实上，中央政府、地方政府在对待农业保险及其补贴政策上的想法、目标是不一样的。中央政府希望通过推行农业保险及补贴制度，推进农业保险公司的市场化运作，保障农户收入增长，减少农业风险，是一项惠农政策。但地方政府则不同，大部分地方政府希望通过农业保险提高其农业管理的绩效。此外，中央财政补贴要求地方财政随之配套，但又没有规定明确的配套比例，从而使得地方政府为了规避财政补贴责任，而按照其实际财政状况进行或干脆推诿不配套。这样的制度设计，使得中央政府与地方政府目标不一致，导致农业保险推广受阻，也导致了地方财政支持难以落到实处。

中美两国农业保险补贴政策及其运作的差异，可以用表2来显示其差别。

3美国农业保险经营模式与财政补贴良好互动的经验借鉴

3.1明确农业保险管理服务中的政府职能与义务

虽然中国已有农业保险的专门性行政法规，但是在实践中尚未有效建立农业保险相应的管理服务体系，农业保险管理服务体系始终处于一种临时化、碎片化的状态，从上层设计到基层的服务操作均不健全，与美国专业性极强的农业保险管理服务体系相比有较大差距，很难适应保险市场及政策变化的需求。中国应该借鉴美国的经验，健全相应的管理服务组织体系。第一，在中央部门成立专门的农业保险管理机构，负责农业保险险种设计及再保险业务。第二，在基层地区应该健全政府支持下的农业保险服务体系，为农户购买、选择保险提供信息咨询服务。但中国的农业发展水平与组织化程度较低，如果像美国那样完全由商业保险公司来负责保险销售到理赔的一条龙服务在中国是难以实现的，而且交易费用会比较高。因此，在这种情况下，应该发挥基层政府联系农户的优越性，鼓励基层政府积极为农户提供保险服务，中央政府及财政对基层政府服务提供适当的运营补贴及经济补偿。

3.2积极拓展农业保险的服务范围与领域

当前，中国农业保险的运行模式并不统一，农业保险的覆盖范围有限，农业保险还没有完全成为农业风险控制的工具，对农业风险的防范和化解能力有限。因此，规范中国农业保险的经营模式，扩大农业保险的覆盖范围与领域是极为重要的。具体而言：第一，规范农业保险的经营模式，扩大农业保险的覆盖范围。中国农业保险模式不统一，不同模式纵向上缺乏层次性，如此就会使得农业保险的经营范围只是局限于某个地方，带有强烈的地域色彩。因此，其覆盖范围难免是有限的。这方面可以借鉴美国的经验，美国当前的农业保险经营模式确定，体系层次分明，保险覆盖范围广泛，特别是2014年农业法案通过之后，保险覆盖率达到了95%，已经成为农业风险控制的主要工具[8]。当前中国农业保险的覆盖范围主要是粮食作物，今后可以推进不同保险经营模式的体系化、层次化建设，将农业保险范围覆盖到经济作物、畜牧业等领域，提升农业保险对农业风险的抵抗能力。第二，可以逐步扩大农业保险的投保与收益主体。美国通过不断改革，扩充了投保与收益主体，投保与收益主体不再是局限于家庭农场，还包括各类农业合作社及从事农业经营业务的企业，大大扩充了农业保险覆盖的下游产业。显然，农业保险在农业下游产业覆盖的延伸，对中国而言，也是可以借鉴的，将农业保险从农业生产领域扩充到农产品加工流域；从农户扩充到家庭农场、农业合作社甚至是农业企业。如此，农业保险就可以成为抗击农业风险的主要工具，能够促进农业生产与其上下游产业的互动，从而带动农业生产的发展。

3.3开发多样化、多层次的农业保险产品

美国2014年农业保险改革的最大亮点之一，就是针对不同的主体、地域、作物等要求扩大了农业保险的险种，为农业生产者提供了多样化的选择。这一点对中国农业保险发展具有重要启示作用。中国农户规模小、经营分散、组织化程度低是一个客观事实，这些农户抗击农业风险的能力比较弱，农业保险的相关产品首先应该为这些个体化农户提供服务，设计多层次、多类型，按照不同区域、不同作物、不同投保单位来设计保险产品，满足这些农户的需求。此外，近些年，随着中国农业产业化及组织化程度的加深，出现了养殖大户、种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等各类新型主体，这些新型主体虽然抗击风险能力比较强，但是其投入资金大，对保险的需求比一般农户更为强烈，因此，也应该设计出一些针对这些新型农业生产经营主体的保险产品，让其自由选择，化解其经营风险。

3.4实施差异化的财政补贴政策，优化财政补贴标准

当前中国农业保险财政补贴范围主要集中在保费补贴上，单纯的保费补贴无法激励投保农户的积极性，也无法完全分担保险机构的经营风险，应该扩大财政补贴范围来降低农业保险业务成本及经营风险。从美国的经验看，其除了保费补贴之外，还有经营管理费用、再保险支持、巨灾风险基金等多种财政补贴项目，各个补贴项目之间相互配合，最大限度提升农业保险的效用。但中国财政补贴标准及项目范围是按照地域、保险公司经营模式等来划分的，与投保者要求的保障水平没有直接关系，如此就难以发挥其作用。此外，当前尽管农业保险费率与财政补贴比例是紧密结合的，且是同一标准，与保障水平脱节。这种缺乏差异化的财政补贴比例不能反映某个地区的农业风险，会产生某种意义上的逆向选择。因此，可以借鉴美国的经验，将财政补贴与保障水平相结合，着眼提升农户投保的积极性和个性化；合理制定保险费率，实施差异化的财政补贴比例，确保农户、保险机构、政府三方利益的合理化和均衡化，最大限度地发挥财政补贴对农业保险的支持推动作用。

参考文献:

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[5]吕晓英，李先德.美国农业保险产品和保费补贴方式分析及其对中国的启示[J].世界农业，2013（6）：66-70.

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