【编者按】

法治改革持续更新。2021年12月，习近平总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

司法改革终极目标是司法公正，司法解释权的正当行使实为司法公正之保障。澎湃新闻观察到，过去一年间，最高人民法院、最高人民检察院在适用法律过程中出台了诸多新的司法解释，推动了“认罪认罚制度”“公益诉讼制度”“羁押必要性制度”“企业合规试点”“生态环保禁止令”“死刑复核法援制度”“减刑假释实质化审理”“反垄断司法规制”等重要议题的司法更新。

时值2022年全国两会，澎湃新闻特别推出年度法治改革盘点，邀请20余位从事法学研究和司法观察的专家学者，围绕司法实务议题、检察改革前沿问题撰文解析，建言献策。

针对“生态环保禁止令”话题，我们特邀国家环境保护专家委员会委员、中国法学会环境资源法研究会副会长、天津大学法学院院长孙佑海撰稿，提出卓见，以期研讨。

生态环境禁止令是专门适用于生态环境保护领域的民事行为保全裁定，包括诉前生态环境禁止令、诉中生态环境禁止令两类。

“在环境司法领域，各级法院不断创新预防性司法措施，积累了较为丰富的中国经验。”孙佑海教授在《落实预防为主 加大环境司法保护力度——最高人民法院建立健全生态环境禁止令措施》专稿中指出，生态环境侵权行为具有突发性、瞬时性、不可逆转性，危害后果具有滞后性、长久性、难以修复性，如何在民事诉讼保全制度框架下，及时制止侵权行为、防范生态环境风险，是各级人民法院面临的重要问题。

基于此，最高人民法院于2021年12月27日发布了《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》，以此回应环境司法实践中对行为保全措施的特殊需求，正式探索建立生态环境禁止令。

“生态环境禁止令保全措施赋予了申请人在诉前或诉中申请法院禁止被申请人实施破坏生态环境的行为的权利。”孙佑海评价指出，这一制度，有利于提前预防或及时制止生态环境侵权行为，及时为申请人的合法权益或者生态环境权益止损，避免造成更大的损害，对生态环境将起到更好的司法保护效果。

这一规定已于2022年1月1日施行，“法院基于当事人申请采取禁止令保全措施，实现了环境保护、环境维权的司法关口前移，既能更好地保护生态环境权益或者相关被侵权人的合法权益，也能产生很强的震慑、警示、教育作用。”孙佑海说。

孙佑海亦提醒，各地司法机关应审慎适用生态环境禁止令制度，不得随意发出，“法官应合理平衡各方利益关系，避免出现保护不足或过度保护的现象，防止恶意申请和权利滥用”。

与此同时，他还建议进一步采取更高层次的立法措施完善生态环境禁止令制度，把生态环境禁止令问题通过法律的方式规定下来。

以下为全文：

在环境司法领域，我国各级人民法院在环境资源案件审判中贯彻“保护优先、预防为主”原则，不断创新预防性司法措施，积累了较为丰富的中国经验。

为满足人民群众对预防污染环境及破坏生态的迫切需求，最高人民法院于2021年12月27日发布了《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》(以下简称《规定》)，自2022年1月1日起施行。

生态环境禁止令是专门适用于生态环境保护领域的民事行为保全裁定，包括诉前生态环境禁止令、诉中生态环境禁止令两类。

法院生态环境禁止令的申请，根据民事诉讼法第一百条，人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。这样的法律属性，既体现了民事诉讼法中关于行为保全制度的一般特征，又体现了生态环境保护的特殊需要。

“赋予申请禁止实施破坏生态环境的行为权利”

我国自本世纪初开始出现生态环境禁止令制度的相关讨论，随后部分地区率先开始了实践探索。重庆市高级人民法院2011年发布的《关于试点设立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见》中首次提出了生态环境禁止令制度，随后云南、河南、浙江等地制定了相关实施办法，取得了良好的司法审判和社会宣示效果。

例如，2021年4月，深圳市小辣椒餐饮管理有限公司收到广东省深圳市龙岗区人民法院环境资源法庭发出的生态环境禁止令。法院责令该公司立即停止经营产生油烟的餐饮项目并依法执行。此前，餐厅因油烟直接排入大厦消防烟道受到居民投诉，被环保部门查处，要求整改并罚款。因不服行政处罚，餐厅向法院提起诉讼。在诉讼中，鉴于油烟持续排放行为会进一步扩大环境风险，审理该案的法院通过环保禁令这一记环境保护铁拳，将违法排污行为对群众环境利益的损害降至最低。

司法作为生态环境治理体系的重要组成部分，担负化解生态环境矛盾纠纷，保护生态环境国家利益和社会公共利益，保障人民群众环境权益的重要职责。生态环境侵权行为具有突发性、瞬时性、不可逆转性，危害后果具有滞后性、长久性、难以修复性，如何在民事诉讼保全制度框架下，及时制止侵权行为、防范生态环境风险，是各级人民法院面临的重要问题。

最高人民法院针对生态环境保护的自身特点，为回应环境司法实践中对行为保全措施的特殊需求，以民事诉讼法行为保全制度为依据，将延伸探索采取生态环境禁止令措施作为一项重要工作部署，指导各级法院积极开展工作实践。在认真总结各地法院司法实践的基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，就禁止令保全措施的法律依据、申请主体、适用范围、审查标准等问题予以规范，制定出台本《规定》，以实现禁止令保全措施对生态环境的预防性、及时性保护和对侵权行为的震慑作用，统一法律适用。

建立生态环境禁止令制度，结合了我国多地法院的审判实践，充分调研和听取了有关部门、行政机关、专家学者的意见，使这一制度深深扎根于我国深厚的法律基础之上，符合我国现实的生态环境状况和国土国情。生态环境禁止令保全措施赋予了申请人在诉前或诉中申请法院禁止被申请人实施破坏生态环境的行为的权利。这样的制度，有利于提前预防或及时制止生态环境侵权行为，及时为申请人的合法权益或者生态环境权益止损，避免造成更大的损害，对生态环境将起到更好的司法保护效果。从现实意义上讲，这一制度有助于更好地维护公众的环境权益及民事主体的其他合法权益，将对生态环境保护起到重要作用。

“明确诉前诉中均可申请采取禁止令保全措施”

在《规定》起草过程中，最高人民法院坚持习近平生态文明思想、习近平法治思想，探究环境司法审判与保护人民群众切身利益和服务经济社会高质量发展的结合点，丰富完善生态环境司法保护制度体系。

《规定》遵循的原则：一是坚持以人民为中心。在《规定》起草过程中，坚持以人民群众对惩治环境污染、生态破坏行为的迫切需求为出发点，明确为防止申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害，可以采取禁止令保全措施给予救济，及时制止损害的发生或继续扩大。将民事裁定的内容以禁止令的形式张贴在污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所，加大禁止令保全措施的公示力度，既对被申请人形成有力震慑，督促其及时停止侵权行为，又强化公众参与和监督，保障禁止令保全措施的执行和落实。

二是坚持“保护优先、预防为主”。生态环境具有一旦受到损害，难以恢复到原有状态，甚至完全丧失生态服务功能的特点。因此，“保护优先、预防为主”是生态环境保护的重要原则之一。为切实落实此原则，及时有效防止或者减少生态环境损害影响，《规定》明确了诉讼前和诉讼过程中均可以申请采取禁止令保全措施。对“情况紧急”给予可以缩短作出禁止令保全措施时间的特殊规定，强化预防性保全措施功能。

三是服务国家社会发展需要。申请人申请采取禁止令保全措施时，案件往往尚未进入审理阶段，禁止被申请人一定行为可能会对其合法权益、以及社会经济发展带来一定影响。《规定》明确在确定禁止令保全措施的适用范围、考量因素、审查期限时，要把握时、度、效，既要考虑对生态环境的保护，也要考量对国家社会发展及被申请人合法权益的影响，合理平衡各方利益关系。

《规定》共14条，主要包括法律依据、申请主体和程序、审查需考量的因素、效力期间、文书形式、提前解除、不履行的法律责任等相关内容。一、明确了禁止令保全措施的法律属性。禁止令保全措施的法律依据是民事诉讼法第100条、第101条关于行为保全的规定。在生态环境保全裁定基础上制作单独的禁止令予以公示，既体现了行为保全制度的一般特征，又体现了生态环境保护的特殊需要。二、明确了禁止令保全措施的申请主体和适用情形。《规定》第2条明确禁止令保全措施的申请主体，包括直接受到污染环境、破坏生态行为损害或者损害风险的自然人、法人或者非法人组织，以及民法典第1234条、第1235条规定的“国家规定的机关”和“法律规定的组织”。《规定》第3条明确在提起生态环境侵权诉讼时或者过程中可以申请诉中禁止令。同时，也考虑到生态环境受到损害的紧急情况，在提起诉讼前可以申请诉前禁止令。三、明确了采取禁止令保全措施的考量因素。申请人申请人民法院采取禁止令保全措施的前提，是被申请人从事了污染环境、破坏生态行为具有现实而紧迫的重大风险，如果不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害。

在此基础上，《规定》第5条细化了人民法院作出禁止令保全措施需综合考量的因素。一是被申请人污染环境、破坏生态行为是否被行政机关依法处理而仍继续实施；二是被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境造成的损害是否会超过禁止被申请人一定行为对其造成的损害；三是禁止被申请人一定行为对国家利益、社会公共利益或者他人合法权益产生的不利影响；四是申请人的诉求应有基本的依据等其他应当考量的因素。四、明确了各方当事人的权利保障。《规定》总结环境司法实践经验，对禁止令保全措施实施过程中各方当事人的权利保障予以规定。一是第6条、第10条规定了询问、勘查、复议程序，保障当事人陈述、申辩等诉讼权利。二是第7条规定了申请人的担保责任，防止恶意申请和权利滥用。三是第11条规定了禁止令保全措施的提前解除，避免当事人或者利害关系人受到不必要的损害。四是第12条明确了不履行禁止令保全措施须依法承担相应法律责任，以保障禁止令保全措施的履行效果。

“建议把生态环境禁止令问题通过法律规定下来”

2022年1月1日，《规定》正式施行后，为妥善审理生态环境侵权案件，及时有效保护生态环境，贵州省雷山县人民法院发出了环境资源司法保护2022年1号禁止令，法院禁止杨某平等三人对其所建“千日红斗牛场”所在地的林业资源和生态环境进行破坏。1月26日，成都铁路运输第二法院四川大熊猫国家公园生态法庭对四川省芦山县某农牧公司依法发出生态环境禁止令，责令该公司在收到禁止令后至终审裁判作出前不得通过已铺设的管网设施向外环境直接排放未经达标处理的污染物。这是《规定》颁布施行后人民法院作出的全国首份跨行政区域生态环境侵权禁止令，也是首份国家公园生态环境禁止令。

“保护优先、预防为主”是生态环境保护的重要原则之一。法院基于当事人申请采取禁止令保全措施，在诉前或诉中叫停被申请人的相关行为，实现了环境保护、环境维权的司法关口前移，既能更好地保护生态环境权益或者相关被侵权人的合法权益，也能产生很强的震慑、警示、教育作用。此外，禁止令保全措施在生态环境保护领域的拓展性应用，也与公众高效制止环境破坏行为、保护环境权益的朴素需求相契合，给公众的环境监督权提供了一个看得见、摸得着的切入点、发力点。

《规定》建立了生态环境禁止令制度，但各地司法机关应审慎适用，不得随意发出禁止令。环境污染与生态破坏类型不同，造成损害的行为方式差异较大。在具体个案中若采取禁止令保全措施，必将会影响相关行为主体生产经营等合法权益。这就需要法官发挥司法智慧，对当事人的申请进行认真审查，综合考量时、度、效，合理平衡各方利益关系，避免出现保护不足或过度保护的现象，防止恶意申请和权利滥用。

此外，今后生态环境禁止令制度的完善还需要进一步采取更高层次的立法措施。考虑到司法解释的法律位阶较低，建议在未来修改民事诉讼法时，或者是在制定专门的“生态环境诉讼法”时，把生态环境禁止令问题通过法律的方式规定下来，为今后的环境司法工作提供一个长期、可靠的法律根基。