走出去智库观察  

6月13日，外交部发言人华春莹宣布，中方决定自即日起对美国国会行政部门中国委员会以及美国国务院国际宗教自由无任所大使布朗巴克、联邦参议员卢比奥、科鲁兹、联邦众议员史密斯实施相应制裁。

走出去智库（CGGT）观察到，此次中方对美方的对等反制，向外界展示出中国反对外部势力干涉中国内政的坚定决心。有媒体将本周称作中美之间的“关键一周”，据称美国还在酝酿更多对华打压措施和制裁，其中香港问题被认为是美国即将打出的牌。

由于香港是全球的金融中心之一，美国的金融制裁可能会更有针对性。近年来，美国不断颁布各类相关法律法规，逐步构建了一个囊括了成文法、总统决议及财政部规章的全面金融制裁法律体系，并依法设置了专门的机构履行金融制裁职能，使其金融制裁适用范围越来越广泛。

针对美国对华政策及相关措施，走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡开明律师团队每天进行跟踪分析，并发布《出口管制、经济制裁、数据保护、贸易救济、反商业贿赂快讯》，如有需要可在智库公众号后台留言。

美国的金融制裁有哪些特点？如何应对？今天，走出去智库（CGGT）刊发系统梳理分析美国金融制裁的文章，供关注美国金融制裁的企业管理者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美国金融制裁之所以能产生域外效力，不仅在于其强大的金融实力所产生的间接效果（银行经营国际业务无法离开美元和美国金融机构），还在于其主张的域外管辖突破了一国法律通常只作用于该国境内的传统，对境外实体产生了直接效力。

2、由于美国《爱国者法案》授予总统没收被制裁者在美国管辖范围内财产的权力，美国不仅能通过对外金融制裁对被制裁者实行经济封锁，还可以占据被制裁国的财产并为自己所用。

3、当前金融制裁已逐渐演变成美国的重要对外政策手段之一，并在美国外交关系中扮演越来越重要的作用。其中，美国对古巴、朝鲜、叙利亚等国实施的金融制裁已经成为对这些国家的一种日常外交手段；对伊朗愈演愈烈的金融制裁中，美国关闭伊朗美元支付结算通道的措施成为遏制伊朗的重要杀手锏。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

金融制裁通常指国际组织或主权国家根据国际组织或自身法律条文的制裁决议，针对特定的个人、组织、实体或他国所采取的一系列金融惩罚性措施。二战后，美国凭借其主导的国际金融体系和美元在跨境业务中的核心地位，形成了一套涵盖完整法律法规及专门的决策、执行与监督机构等在内的金融制裁运作体系，并对伊朗、朝鲜、俄罗斯等多个国家和地区发起不同程度的金融制裁。随着全球经济金融更为深度的融合，金融制裁已成为美国实现其对外政策目的的常见工具。作为一种“高烈度”的经济制裁，金融制裁的目的在于限制被制裁方的资金融通活动，从而迫使被制裁方停止相关行动并最终接受制裁条件。

内容索引

上篇：美国如何挥舞金融制裁大棒？

一、美国金融制裁的发展演变

二、美国金融制裁的法律体系及域外效力

（一）美国金融制裁法律体系

（二）域外管辖及“二级制裁”

（三）金融制裁相关立法的发展变化

三、美国金融制裁的运行机制

四、美国金融制裁的常用手段

五、美国金融制裁的主要特征

下篇：金融制裁案例分析：从国别博弈到金融机构

一、美国金融制裁执法实践概况

二、美国对主权国家的金融制裁案例

（一）对敌对国家或组织施以金融制裁

（二）以对俄制裁开启大国博弈新方式

三、美国对金融机构的制裁及处罚案例

（一）制裁案例：阻断金融机构相关资金融通活动

（二）处罚案例：通过巨额罚款施压全球金融机构

上篇

一、美国金融制裁的发展演变

美国自19世纪末以来逐步成为世界最强大的国家，并凭借其经济和军事实力，更加频繁地运用经济制裁等多种手段来推进对外战略目标的实现。作为经济制裁的重要内容，金融制裁一直是美国对外政策的工具之一。

第一阶段：美国综合实力提升，金融制裁渐成重要国际权力工具。二战前，美国金融制裁措施主要是冻结敌国在美资产。20世纪20年代末美国世界金融中心的地位初步建立，美元霸权地位尚未确立，美国发动金融制裁需联合英国等主要国家才能收到效果。第二次世界大战重塑全球竞争格局，凭借快速增强的经济、军事等综合实力，经济制裁渐成美国重要的国际权力工具，金融制裁作为经济制裁的重要手段之一，发挥了巨大作用。

第二阶段：全球地缘政治经济巨变，美国加剧发起单边金融制裁。冷战期间，美国对苏联、越南等对立阵营进行了长期制裁，主要采取与盟国合作或通过联合国的多边方式进行。冷战结束后，全球地缘政治经济形势发生巨变，随着美国金融霸权地位不断巩固及阻碍金融制裁的因素进一步消除，美国发起单边金融制裁数量逐渐增多，金融制裁对于美国外交的重要性更是与日俱增，成为其军事打击外的另一根“大棒”。

第三阶段：“9·11”事件后，美国进入运用金融制裁的新阶段。“9·11”事件直接导致美国《爱国者法案》的出台，强化了总统行使金融制裁的权力，拓展了财政部在控制和管理金融活动等方面的权限。美国借助其在全球金融体系中的优势地位，识别涉及恐怖主义的资产，对其进行冻结、没收等处置并切断恐怖组织资金转移的渠道。但随着全球经济金融化及互联网信息技术革新，金融制裁逐渐成为美国打着“国家安全”和“反洗钱”旗号，以长臂司法管辖原则维护自身利益的重要工具。例如，美国对古巴、朝鲜、叙利亚等地区实施的金融制裁已成为对这些国家的一种日常外交手段；在对伊朗的制裁中，关闭伊朗美元支付结算通道的措施成为遏制伊朗经济命门的杀手锏，并替代战争使伊朗做出了一定妥协。2014以来，金融制裁更是成为了美国和俄罗斯大国博弈的新舞台。此外，以对欧洲银行业实施巨额罚款为代表，近年来美国对海外金融机构的处罚力度明显加剧。

作为世界第一大经济体以及全球金融体系的中心国家，美国逐步利用其在国际货币金融体系的单边优势，将金融制裁升级为一种主要的国际权力工具，并把金融制裁作为一项迫使反对其政治经济和外交利益的国家接受制裁条件的重要方法。

二、美国金融制裁的法律体系及域外效力

1946年颁布的《联合国宪章》授予各成员国包括实施金融制裁在内的权利，美国为使金融制裁更具操作性并为己所用，不断颁布超越《联合国宪章》和国际规则的法律法规，逐步构建了一个包括核心法律、辅助性法律及行政命令和专门条例等在内的完整金融制裁法律体系。

1.美国金融制裁法律体系

美国实施金融制裁的法律体系主要由法律文件、总统决议及财政部规章构成，大致可划分为三个层次：

一是与金融制裁紧密相关的核心法律。《国际紧急经济权力法》和《国家紧急状态法》作为涉及金融制裁的两个核心法案，明确了美国总统和财政部分别行使金融制裁的决定权和执行权。其中，《国际紧急经济权力法》（1977年通过）规定“当美国的国家安全、对外政策和经济遭受到严重的外部威胁时，如果总统因此宣布国家进入紧急状态，那么总统就有权对有关外国人士采取各种经济制裁措施，其中包括禁止与其进行交易、禁止任何金融机构向其开展支付或信贷业务、没收其处于美国司法管辖范围内的财产等”；《国家紧急状态法》（1976年通过）用以规范总统实行紧急状态的条件，是美国国会旨在制衡总统权力而通过的法令，属于程序性法律。

二是其他能引发金融制裁的辅助性法律。美国国会在《国际紧急经济权力法》和《国家紧急状态法》两项立法之外还颁布了其他法律，以对金融制裁的发起和实施进行补充性说明和规定，最具有代表性的是《爱国者法案》和《国防授权法》。其中，《爱国者法案》是2001年美国遭受“9·11”恐怖袭击的直接结果，从立法层面肯定了美国的“长臂管辖权”，并依据法案新设政策协调委员会和国家反恐中心,在财政部设立恐怖主义与金融情报办公室；同时，该法案也明确指出即使总统没有宣布国家进入紧急状态，当美国国家安全受到威胁、成为敌对武装行动的目标或者成为外国攻击对象时，美国可以针对敌对事件、受袭击事件对参与主体和特定国家、组织和个人实施金融制裁；《国防授权法》是美国政府每一财年由国会通过并由总统批准颁布的关于国防经费预算以及具体国防职权行使的法律，是美国金融制裁在实施层面的重要补充。此外,能引发美国金融制裁的其他法律，还包括《对敌国贸易法案》、《联合国参与法》等。

三是总统行政命令和财政部公布的专门条例。这些政令、条例对美国在实施金融制裁的过程中具有决定性影响。一方面，美国总统作为金融制裁的决定者，对于紧急状态的决定具有很大的自由裁量权，其可以根据现实局势的需要颁布行政命令，针对特定国家或组织启动金融制裁程序。另一方面，美国财政部作为金融制裁的主管部门，其下属海外资产控制办公室(OFAC)颁布的“特别指定国民名单”(SDNs)，具有一定的法律效力。OFAC根据最新情报和证据对名单进行频繁调整，并对名单内主体采取不同的金融制裁措施；SDNs是美国对外金融制裁政策中最为核心和重要的名单。

此外，还有针对具体国家或事件的特定制裁法律，例如美国在制裁古巴时出台的《赫尔姆斯—伯顿法》、制裁叙利亚时出台的《叙利亚责任与黎巴嫩主权法》等。值得一提的是，美国对伊朗制裁订立的特定法律较多，包括《伊朗制裁法》（1996年）、《伊朗综合制裁、问责和撤资法》（2010年）、《伊朗自由和反扩散法》（2012年）、《减除伊朗危险和叙利亚人权法》（2012年）以及《国防授权法》（2013 年）等。

2.域外管辖及“二级制裁”

“长臂管辖”与域外效力。美国金融制裁之所以能产生域外效力，不仅在于其强大的金融实力所产生的间接效果（银行经营国际业务无法离开美元和美国金融机构），还在于其主张的域外管辖突破了一国法律通常只作用于该国境内的传统，对境外实体产生了直接效力。美国所主张的域外管辖权包括两方面含义，一是指美国有关法律明确规定对境外当事人或行为具有法律效力；二是指美国法院根据相关法律或判例，对外国被告（非居民）所主张的法院管辖。这两个方面联系紧密，常被美国的立法和司法机关结合运用。

二级制裁。通常一级制裁是指适用于美国人的制裁，管辖所有美国政府可以施加控制的美国居民和公司（含受其控股或所有的境外实体），以及位于其境内的个人和实体。所谓二级制裁，由原始制裁派生而来，主要是指限制非美国金融机构与被制裁者在美国境外进行金融交易或向其提供金融服务，并对违反此项禁止性规定的非美国金融机构实行制裁。由于外国金融不在美国执法机关的实际管辖之下，美国政府的二级制裁措施通常有两种表现形式，一是将有关外国金融机构列入黑名单，予以罚款；二是直接禁止有关外国金融机构通过美国银行及海外分支机构办理业务、开立或维持美国账户、进行清算等。通过二级制裁，美国可迫使第三国及其企业在被制裁国和美国的金融市场之间做出选择，从而达到一种事实上的多边制裁。

3.金融制裁相关立法的发展变化

随着美国成为世界唯一的超级大国，其利用金融制裁作为“大棒”打击敌对势力的举措也愈发频繁，新时期的美国金融制裁立法也较冷战期间发生了诸多变化：

一是金融制裁单边化色彩浓郁，虽然21世纪后美国在打击国家恐怖主义的行动上加强了与其他国家的合作，但美国金融制裁中单边主义的色彩非但没有减退，反而还通过SDNs等方式对那些与被制裁对象进行金融活动的第三方金融机构进行金融制裁。鉴于美国金融中心的地位短期内难以撼动，未来美国金融制裁立法将继续带有强烈的单边主义色彩；

二是随着美国国内特殊利益集团和少数群体对国会的影响力逐步上升，其对金融立法将产生更为重要的影响；

三是金融制裁立法不再局限于联邦政府，例如美国州与地方政府曾以违反人权等理由，对缅甸、尼日利亚、印尼等国家实施金融制裁措施，具体措施包括禁止特定投资基金向目标国从事商业活动的企业进行投资等。随着金融制裁手段的丰富及金融市场的发展，关于金融制裁方面的立法将向更为全面而多层次的方向演进。与此同时，美国特殊利益群体的介入及地方政府频繁发起针对他国的金融制裁也对金融制裁带来了更多的不确定性。

综合来看，金融制裁将在未来国际社会中发挥重大作用，针对金融制裁的立法也将随之更加具体和复杂。

三、美国金融制裁的运行机制

美国金融制裁体系运行机制按职能可划分为三类：决策部门、执行及监督部门和实施渠道。

1.决策部门：总统和国会

总统是美国发起金融制裁的常规决策者，国会是特定情况下的决策者，两者之间就金融制裁体系的主导权偶有竞争并相互制约。

总统依据《国际紧急经济权力法》和《国家紧急状态法》等法案赋予的行政权力，可以决定是否实施金融制裁，拥有相当大的自由裁量权。总统在基于国家安全、外交政策和经济利益等基础上进行综合评估，通过发布行政命令而发起金融制裁，是常规决策者。国会就有关议题开展研究并制定金融制裁相关法案，在参议院和众议院一致通过后提交总统签署后生效。若总统否决提交的法案，但参议院和众议院经过重新审议仍确定需要通过的，可以无需经总统签署成为法律并生效执行，因此国会通过经济制裁立法对总统的自由裁量权形成一定约束。美国所有制裁法案均须通过国会的审议，因而国会的立法权在美国金融制裁运作体系中具有不可估量的地位。

2.执行及监督部门：OFAC等行政机构

美国金融制裁的执行和监管主要通过财政部的外国资产管理办公室（OFAC）及负责金融制裁政策制定和实施的国务院泛金融威胁和制裁部门（TSF）进行，同时也需要美国国内其他的情报和行政部门相互协调与配合。

美国财政部是主要负责金融制裁的职能部门，其下属部门恐怖主义及金融情况办公室(TFI)为主管部门，并设立海外资产控制办公室（OFAC）负责具体执行和监督金融制裁。OFAC根据决策内容拟定和调整被制裁名单，并对被制裁名单的主体实施资产冻结、禁止或限制金融交易等措施。OFAC通过调查和处罚违反制裁规定者来履行其监督职能，其基于总统的授权以及相关法案，有权针对违反经济制裁政策的实体和个人采取民事调查和执法措施，必要时也会联合联邦、州立甚至外国执法机关共同开展调查等一系列工作。美国国务院内设置反金融威胁和制裁部门（TSF）为主管部门，其隶属于经济暨商业局（EB）。反金融威胁和制裁部门下设的经济制裁政策与实施办公室（SPI）专门负责根据TSF相关职能制定并实施与对外政策相关的制裁。SPI的工作职责几乎囊括了所有经济制裁方面，其与美国财政部、商务部、国防部等行政机构具有密切的合作关系。可见，美国金融制裁的执行与监督，事实上是由多个部门联合推进。

3.实施渠道：银行和支付清算机构

银行和支付清算机构是金融制裁实施的主要渠道，也是金融制裁得以实现的载体。其中，银行是国际资金流动的重要通道，同时也是OFAC的重点监管对象，负责具体实施OFAC所要求的资产冻结、禁止或限制被制裁者在美国银行体系内的金融活动等。支付清算机构通过切断被制裁者获取和使用美元的渠道，有效提升了美国金融制裁的影响。一方面是通过美元清算系统（如联邦电子资金转账系统Fedwire、纽约清算所同业支付清算系统CHIPS、自动清算中心ACH等）对被制裁者相关的交易进行筛查拦截，甚至冻结相关资产；另一方面是通过国际银行结算通道（主要是环球银行间金融电讯协会，简称SWIFT）拒绝为被制裁者提供国际结算服务，使得被制裁者无法在以美元为支付结算货币的金融体系内活动。

四、美国金融制裁的常用手段

美国实施金融制裁主要通过限制被制裁方的资金融通活动，迫使其停止相关行为并最终接受制裁条件，进而实现其国家利益。简言之，金融制裁主要是通过阻碍资金流动来使受制裁国承受经济及政治压力，大致分为以下几种方式：

1.冻结或罚没被制裁对象在美资产

冻结资产是美国对被制裁国存入美国银行的资产进行控制，包括禁止对其实行提取、转让、支付、交易或者任何形式的处置，是美国对外金融制裁的常用手段。OFAC通过定期发布特别认定国民和阻截人员名单，要求美国金融机构及其海外的分支机构、外国金融机构在美的分支机构等一旦发现该清单上的客户发生交易，立即冻结该交易资金和账户。通常被制裁国家的领导人和高级官员以及制造恐怖袭击的嫌疑人在美资产被冻结的可能性较高。如2014年4月，美国以俄罗斯对克里米亚脱离乌克兰负有直接责任为由，冻结了俄罗斯领导层7名核心成员与17家实体在美国共计1.56亿美元资产。

此外，由于美国《爱国者法案》授予总统没收被制裁者在美国管辖范围内财产的权力，美国不仅能通过对外金融制裁对被制裁者实行经济封锁，还可以占据被制裁国的财产并为自己所用。如2003年3月，美国总统布什根据该法案签署命令，宣布没收伊拉克政府和伊拉克中央银行等官方机构存放在美金融机构中的19亿美元归美国财政部所有。

2.限制被制裁国在美国金融市场投融资

美国依托其自身高度发达的资本市场，根据其对外金融制裁的战略需要，对国外企业在其资本市场上的投融资行为进行限制。被美国纳入制裁名单的国家或企业，将无法在美国境内开展投融资行为，甚至被取消或冻结国家间或国际机构前期已签订的财政或大型项目资金融资，如双边援助款项、世界银行和国际货币基金组织的信贷款项、商业融通资金等。例如，2014年8月，美国先后对俄罗斯国家石油公司和天然气公司、俄罗斯开发银行发布中长期融资禁令，禁止其进入美国资本市场融资，导致俄罗斯企业海外债券损失超过400亿美元。

3.切断美元获取能力和使用美元渠道

美国凭借美元在国际结算中的核心地位及其管理的国际金融交易渠道，通过切断金融活动的交易媒介，有效实施对他国的制裁。一方面，美国能通过自身金融力量截断其他国家获取美元的能力；另一方面，美国可以借助自身在国际金融体系中的巨大影响，要求独立的国际金融组织机构停止对被制裁国提供美元结算和其他服务。近年来，这项制裁在美国对外金融制裁中实施的越来越广泛，对被制裁国的影响也非常深远。除直接影响被制裁国的金融服务业外，还会对其国际贸易与投资造成负面影响。

此外，由于美国限制或禁止了与被制裁国银行的间接金融业务往来，很多第三国银行也被迫放弃与被制裁国银行的业务，使制裁效力扩大。例如2012年3月，美国为迫使伊朗放弃核计划，向全球最大的国际间支付清算组织SWIFT施压，禁止伊朗金融机构通过该渠道进行汇兑交易，致使多国与伊朗的跨境金融交易受到重大影响，日本、希腊等11个国家被迫大幅减少从伊朗进口石油。

4.禁止其他金融机构与被制裁对象交易

禁止全球金融服务机构与被制裁对象交易，是指制裁国或国际机构切断其领域内的金融机构与被制裁国之间的金融业务进行融资、贷款等业务往来，从而达到切断被制裁国资金供应。有时制裁发起方还可以要求作为第三方的国际机构参与制裁。该手段在近年来得到长足发展，尤其美国在制裁朝鲜和伊朗过程中效能显著。一般情况下，金融机构会配合美国政府发布的监视名单，冻结可疑的资产和交易，从而切断一些个人和组织与世界金融体系的关系。

虽然这种做法已经超出了法律管辖的界限，但如果金融机构不遵从美国的意志行事，美国可轻易采取吊销信用证、巨额罚款或吊销其美国业务牌照等方式对金融机构进行惩罚。因此，全球金融机构会选择遵守美国的监视名单，即时国内或国际的法律并没有要求其这么做。例如，2005年9月美财政部根据《爱国法案》将澳门汇业银行列入黑名单，指控该银行为朝鲜提供非法金融交易提供帮助。美国财政部宣称，在该声明生效30天后，美国可以在任何时间切断汇业银行与美国金融体系的联系。在美国的压力下，汇业银行冻结了朝鲜2400万美元资金账户；此外，由于美国政府警告全球金融机构有可能实施更严厉的措施来处理该事件，多家金融机构也自愿削减或终止了和汇业银行的业务往来。

与此同时，凭借美元在国际金融交易和贸易活动中不可替代的地位，美国还在不断丰富其金融制裁手段的实践。

五、美国金融制裁的主要特征

金融制裁在长期的演变和发展中，逐渐具备了一系列特征，这些特征不仅突出了金融制裁的优势，体现了金融制裁的内涵，更表现出金融制裁在制定和实施时对制裁发起者诸多领域的客观要求。

一是以不对称性为核心特征，实施成本低且破坏大。美国是发起全球金融制裁最为频繁的国家，金融制裁的不对称性主要表现为只有美国有能力发动较为彻底的金融制裁，其他任何国家都没有能力发动一个完全的金融制裁。首先，美国控制着全球货币结算网络和最主要的支付货币系统，这种国际金融体系赋予了美国金融制裁中的不对称权力，因此其他国家无法发动金融制裁且即使发动也必须在美国的配合下才能奏效。其次，在法律层面，其他国家的制裁动议一般需要以联合国安理会多边决议为基础，只有美国长期凌驾于国际法，多次绕开联合国安理会、国际货币基金组织、世界银行等国际机构协议发动金融制裁，而被制裁国基本没有申诉及国际法律救济渠道和机制。同时，美国实施金融制裁几乎没有成本，可以有针对性地实现精准打击且难以被规避。此外，金融制裁可以在短期内对被制裁对象施加巨大压力，使被制裁国陷入经济困难和金融崩溃，使被制裁企业无法正常融资甚至无法生产经营，破坏力极强。

二是作为外交活动的延展，单边主义色彩不断增强。美国自19世纪逐步崛起以来，金融制裁就作为美国对外经济制裁的一个重要组成部分，屡次充当其外交“大棒”。特别是第二次世界大战以来，金融制裁便成为美国达到其外交目的的一个衍生工具，其使用与变化受美国在不同事件内外交政策和对外关系的影响，是对美国外交手段的一种重要扩展和补充。同时，美国远超其他国家的雄厚金融实力使其在全球金融制裁中扮演至关重要的角色，美国决定发起金融制裁行动时并不需要过多考虑其他国家的反应且美国参与与否很大程度上决定了金融制裁的成败，具有强烈的单边主义色彩。此外，随着《爱国者法案》等法律文件的相继出台，美国金融制裁的单边色彩不断增强，例如2012年通过的对伊朗金融制裁法案中，美国将金融制裁的范围扩大到任何与伊朗进行金融业务的金融服务部门，制裁对象也扩展到了第三国的金融机构。

三是以雄厚金融实力为支撑，打击对象和制裁方式更为精确。金融制裁作为一种打击被制裁国金融业务，限制其金融活动的方式，需要以制裁发起国强大的金融实力作为支持，一方面需要完善的金融体系、健全的金融制度、完备的法律体系等为支撑；另一方面，需要在国际金融体系中占据重要且不可替代的地位。当前只有美国同时具备这两方面要求，也这使得美国成为无可争议的金融制裁主要发起国。与此同时，金融制裁经过一百余年的发展，已逐步从经济制裁的一个组成部分独立出来，制裁方法也由两次世界大战期间的宽泛式制裁走向当前针对特定对象的“聪明式”制裁，制裁路径和制裁方法都变得更加清晰。随着金融技术的发展和信息革命的推进，金融制裁的打击对象也更为精确。例如，美国在1990年海湾战争后对伊拉克的制裁，曾让伊拉克经济发展大幅倒退并使得当地民众生活深陷泥潭；但2012年对伊朗的新一轮金融制裁中，主要针对伊朗金融服务机构，旨在以禁止美元交易的手法扰乱其金融系统，制裁的针对性更为明确且显效更快，伊朗在遭受制裁后数个月内货币就遭受了迅速贬值。

下篇

一、美国金融制裁执法实践概况

美国金融监管机构错综复杂，被实施制裁的主体往往会同时被多个执法机构调查和处罚，最终罚款金额为与各执法机构达成和解后的总金额。据不完全统计，近十年美国监管机构向全球各级机构开出的罚单高达400多亿美元。

美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）是美国金融制裁的最主要执行机构，承担对违反美国制裁政策的个人和实体进行民事处罚职责。根据OFAC历年来执法实践，其实施金融制裁处罚的原因主要分为三种：一是非美国实体通过美国金融体系为被OFAC列入制裁名单的国家、组织、实体以及个人提供金融服务；二是非美国实体将美国产品或服务出口、转出口到被OFAC列入制裁名单的国家、组织、实体以及个人；三是非美国实体为美国企业拥有或控制，违反了美国对特定国家或地区的经济制裁政策。

从OFAC官网公布的2003年以来美国金融制裁执法实践来看，主要呈现以下趋势：

一是年均处罚次数整体趋于平稳。从OFAC的公开数据来看，处罚次数自2005年开始有明显的下降，特别是2008年创下104笔处罚次数高点以来，被处罚次数整体趋于平缓，基本稳定在每年15-20笔之间，但从2019年上半年的数据来看，今年处罚笔数或有一定反弹。

二是单笔处罚金额再度明显抬升。整体趋势上，2012年和2014年的处罚力度较强，此后处罚规模及平均单笔处罚金额变化幅度有所趋缓，但2019年有明显抬升，仅上半年的处罚规模就已超过2008-2018各年的金额。2019年上半年，全球经济下行压力进一步凸显、美国不断施压主要贸易伙伴并推动全球贸易问题持续发酵，下半年需高度关注美国金融制裁风险问题。

三是金融行业是重点制裁领域。从被OFAC实施制裁的行业来看，近十年来，位列第一位的金融业受处罚程度显著高于并列第二位的制造业和能源业。从金融行业细分来看，仅银行业就有23笔之多，占据绝对比重，非银行金融机构（证券、期货、保险、支付等）共计6笔。随着金融制裁执法的深入，OFAC的政策和指令已经成为全球性金融机构最为关注的行动标杆之一。

金融制裁的影响不容小觑，微观层面，可能威胁到金融机构或企业实体的经营发展甚至生死存亡，除了缴纳巨额罚款、资产冻结、限制业务外，还可能被剔除美元金融体系之外，同时带来股价下跌、声誉受损等负面影响；宏观层面，可能严重影响到一个国家或地区的经济发展、政治稳定乃至国家安全。

二、美国对主权国家的金融制裁案例

20世纪以来，跟随国家利益和战略的变化，美国不断调整并升级实施金融制裁的方式，深刻影响着全球政治和经济格局。近年来，美国频繁向部分主权国家以及相关实体、个人实施金融制裁，在全球范围内引起高度的关注。据国际经济研究所统计，20世纪40年代以来，全球约三分之二的经济制裁均有美国参与。

1.对敌对国家或组织施以金融制裁

第二次世界大战重塑全球政治经济格局，美国在战后进行了一系列的政策和制度安排，并成功建立美元体系。到冷战结束后，美国在金融领域的霸权不断巩固，随着对苏联和东欧地区的制裁逐渐淡出，非洲许多国家成为美国金融制裁的新对象。在20世纪90年代新实施的30个制裁中，除朝鲜、伊朗等一些传统敌对国家仍是美国经济制裁的对象外，以非洲国家为目标的就有近一半。“9.11”事件开启了美国运用金融制裁的新阶段，美国借助其在全球金融体系中的优势地位，对涉及恐怖主义的资产处以冻结、扣押乃至没收，并通过切断恐怖组织资金转移的通道来削弱其经济基础。

当前金融制裁已逐渐演变成美国的重要对外政策手段之一，并在美国外交关系中扮演越来越重要的作用。其中，美国对古巴、朝鲜、叙利亚等国实施的金融制裁已经成为对这些国家的一种日常外交手段；对伊朗愈演愈烈的金融制裁中，美国关闭伊朗美元支付结算通道的措施成为遏制伊朗的重要杀手锏。据OFAC官网数据显示，当前有近20个国家和地区被OFAC列入相关制裁名单（OFAC Active Sanctions Programs）。

伊朗：美国金融制裁效果最为显著的案例

美国对伊朗的制裁是二战后美国对外金融制裁最为突出的案例，几十年来，美国对伊制裁的手段随目标不断变化且极具特色，除了传统的冻结资金等方式外，还升级至切断SWIFT对伊朗国际贸易结算通道进行封锁等措施，同时制裁对象也不仅局限于伊朗政府、银行或企业，而是扩展至任何与伊朗有经济往来的实体。此后，封锁国际支付结算通道正式成为美国金融制裁的新手段。

美国对伊朗实施严厉金融制裁始于2011年底奥巴马总统签署的《2012财年国防授权法》，该法案规定“凡是同伊朗进行石油贸易的国家都将面临严厉的金融制裁，美国将切断该国所有金融机构与美国银行体系的联系”。次年2月，伊朗中央银行、其他金融机构和伊朗政府在美国的所有资产遭到冻结，同时，美国向他国金融机构发出警告，如果与伊朗央行有业务往来将一并受到金融制裁。随着《2012财年国防授权法》正式生效，该法案还切断了伊朗与SWIFT系统的联通，伊朗的金融业务与对外贸易受到重创。至此，美国对伊朗的制裁正式由过去的美国单方面对伊朗施压，升级为美国利用自身在全球货币金融体系的核心地位，强制全球金融体系辅助其对伊朗进行制裁。

结算机制或将成为未来伊朗问题的关键变量。当美元支付结算渠道关闭后，伊朗进出口业务基本陷于停滞，尤其是作为经济命脉的石油出口受到重创，因此2012年的系列金融制裁有效逼迫了此后伊朗重回谈判桌。但2018年5月以来，美国政府单方面撕毁伊核协议，宣布将对伊朗实施最高级别经济制裁，制裁覆盖能源、金融、汽车等多个领域并重点针对伊朗原油出口。面对美国的极限制裁，伊朗并没有放弃抗争，除采取常规的折价销售、石油换商品、武装押运等方式外，伊朗也曾提出封锁霍尔木兹海峡等口头威胁，甚至还开拓了使用比特币交易等创新方式躲避美国制裁。除了伊朗的自我抗争，欧盟方面也有所行动，意在将伊朗挽留在伊核协议框架内。2019年1月，德国、英国和法国共同宣布创建支持贸易往来工具（Instrument for Supporting Trade Exchanges，简称INSTEX）与伊朗进行商贸结算，以期逐渐取代SWIFT系统，进而避开美国制裁。INSTEX以欧元结算，欧盟贸易商与伊朗企业间采用“易货交易”机制，无需经过伊朗金融系统进行清算。但迫于美国压力等原因，该系统应用仅限于与伊朗有关的药品、医疗器械、农产品等贸易，俄罗斯和中国正力争使该系统对欧盟以外的国家和地区开放。目前INSTEX系统仍在试运行，还不能解决伊朗最为关心的大规模石油销售问题，但未来此结算机制或将成为解决伊核问题的关键因素。

2.以对俄制裁开启大国博弈新方式

自2014年“乌克兰危机”爆发以来，美国持续对俄罗斯发起金融制裁，制裁对象包含俄罗斯高管、能源公司、金融机构、军工企业等，在此轮美国和俄罗斯的较量之中，金融制裁成为大国博弈的新舞台。虽然俄罗斯拥有石油、天然气等丰富的资源，并积极采取了反制裁措施（禁止进口参与制裁国家的产品，向受制裁企业提供支持，进行汇率干预等），但随着美国不断升级金融制裁方式，并将制裁范围扩展至俄罗斯国有金融机构在欧美市场的投资行为，金融制裁对俄罗斯的冲击力日益凸显。

美欧对俄金融制裁开启大国博弈的新方式、新阶段。当前全球化和网络化深入推进，国家间的依存度与日俱增，美国对俄制裁正是在此背景下，应对实力强大的对手并实现对外政策目标的典型案例。俄罗斯作为传统大国，在经济体量、军事实力、外交资源等方面与此前被制裁的伊朗、朝鲜等地区显著不同，对俄制裁主要呈现以下特征，一是美国通过与欧盟合作，持续加码对俄罗斯在经济金融领域的打击，以达到更具有针对性的制裁效果；二是采取局部制裁、逐步升级的方式，而非简单的全面制裁，随着时间的推移，这种“温水煮青蛙”式的制裁策略使得俄罗斯元气大伤；三是俄罗斯采取了更为复杂而多样的反制措施，主要从直接回击制裁国家本土经济和在参与制裁国家内部制造分歧两个维度，综合运用了降低对国外科技供应商依存度、加强与新兴市场国家经贸合作、创建新的国家支付系统、增持黄金储备等方式。虽然俄罗斯依靠自身庞大的经济体量及国际影响力实施的反制裁措施取得了一定成效，但是欧美对俄罗斯实施经济制裁的负面影响不容小觑，包括经济放缓、资本外流、卢布大跌等。

全球经济金融一体化进程不断推进的大势下，金融制裁正日益成为美国重要的国际权利工具。从朝鲜、利比亚、伊拉克、叙利亚、伊朗等国际体系内的中小国家被迫应对全面制裁，到俄罗斯这样庞大体量的国家以多种反制裁手段开展国别博弈，如何妥善应对美国金融制裁已经成为一国至关重要的战略考量。

三、美国对金融机构的制裁及处罚

从金融制裁涉及的行业分布角度，金融服务业特别是银行机构一直是被美国金融制裁处罚的“重灾区”。自2008年金融危机以来，美国以违反《爱国者法案》、《对敌国贸易法案》及年度《国防授权法》等法律法规为由，向全球金融机构设立在美国境内的分支机构及其本土运营主体实施金融制裁，并频频开出巨额罚单，引发各界的广泛关注。

美国对海外银行业的处罚大致可划分为两个维度，一是直接的金融制裁，即通过冻结相关银行在美账户、切断其与美国金融系统联系等方式，通常为美国财政部或司法部的行政性决定，涉及案例相对较少；二是以银行通过美国金融体系向被制裁国家或组织转移资金为由，对涉案银行处以巨额罚金，进而施压其以妥协的手段和相对较小的执行成本屈从于美国的诉求，可视为间接的金融制裁。近年来，国际大型金融机构特别是多家欧洲银行因违反美国有关制裁协议，而被美国有关机构处以重罚，涉及法国巴黎银行、汇丰银行、巴克莱银行、劳埃德银行等知名银行。金融制裁对于任何一家金融机构来说，无论是在经营业绩还是在外部声誉方面，均是沉重的打击。在国际地缘政治局势存在较大不确定性的背景下，美国采取罚款、冻结资产与限制交易等方式对全球金融机构升级金融制裁的可能性值得警惕。

1.制裁案例：阻断金融机构相关资金融通活动

过往被美国直接施以切断与美国金融市场联系、冻结美国境内资产或禁止美国金融机构为其开设代理账户等金融制裁的金融机构相对较少。2005年，美国曾以涉嫌协助朝鲜洗钱并进行非法贸易为由，宣布对澳门汇业银行实施制裁，制裁措施包括切断其与美国金融市场的联系、禁止美国金融机构与该行的一切业务往来等，制裁一度引发汇业银行“挤兑潮”（两天时间内被取出3亿元左右澳门币，占该行总存款规模的近三分之一），政府被迫紧急接管并注资援助，直至2007年政府才撤出特殊干预并将管理权移交原始股东。2012年，中国昆仑银行因与伊朗发生大量涉及石油的业务往来被美国指控与国际恐怖主义有关并列入OFAC制裁名单，被切断与美国金融市场的联系，昆仑银行被迫收缩国际业务并向国内零售金融业务转型，直至2018年底才正式谨慎恢复对伊业务。2017年，中国丹东银行被美国财政部指控为朝鲜武器项目的公司提供融资而被列入OFAC制裁名单，并根据《爱国者法案》被禁止间接或直接使用美国金融系统的服务。

随着近年来美国及欧盟加强对俄罗斯的制裁力度，俄罗斯的金融服务业受到了较大冲击，制裁措施包括2014年3月美国VISA和MasterCard两家公司停止了向俄罗斯银行提供支付结算服务；2014年7月将一系列俄罗斯大型银行及能源公司列为制裁目标，关闭大量俄罗斯金融部门（包含俄罗斯天然气工业银行、俄罗斯国有开发银行等大型银行机构）获取中长期美元贷款的窗口，禁止美方人员对俄罗斯三家国有银行（莫斯科银行、俄罗斯农业银行和俄罗斯外贸银行）提供融资或开展业务等。事实上，美国对俄罗斯金融机构的制裁至今仍未停歇，继2018年以与朝鲜进行金融业务往来为由冻结了俄罗斯一家银行在美国境内的资产后， 2019年3月，美国财政部又以为委内瑞拉“石油币”提供财务支持为由，对俄罗斯与委内瑞拉国有企业共有的一家银行（Evrofinance Mosnarbank）进行了制裁并禁止美国金融机构与该行的一切业务往来。从以上案例中不难看出，对金融机构的定向制裁通常由美国财政部或司法部牵头，通过限制其与美国金融系统的联系阻断其跨境资金融通，进而将其隔绝于世界银行体系外。

2.处罚案例：通过巨额罚款施压全球金融机构

自“9.11”事件之后，美国更频繁地使用金融制裁工具对恐怖组织或有关国家进行定向打击，包括法国巴黎银行、渣打银行、苏格兰皇家银行、三菱日联、汇丰银行、巴克莱银行、荷兰国际银行、瑞士信贷银行、劳埃德银行等全球大型银行在内的众多金融机构因违反相关制裁协议，而被美国联邦和地方有关机构处以重罚，其中欧洲银行占据绝对比重，并在2014年以对法国巴黎银行近90亿美元的巨额罚款创造了记录。

此后，美国在全球范围内针对金融机构的处罚范围进一步扩大，甚至涉及到中资银行；处罚金额在十亿美金以上的案例也明显增多，2018年以来的处罚金额基本都在10亿元以上。2019年4月，意大利裕信银行刚刚因通过美国金融系统向伊朗转移资金被处以13亿美元的罚款。当前全球地缘局势复杂多变，美国金融制裁仍值得警惕。

法国巴黎银行：美国对金融机构施以最大罚金案例

2014年6月30日，美国司法部宣布法国巴黎银行（BNP）同意和美国司法部、联邦储备委员会、海外资产控制办公室、纽约州金融服务局等美国监管机构就该行反洗钱及金融制裁严重违规问题达成和解，并将支付89.7亿美元罚款。

根据美国司法部指控，BNP自2002年以来，在长达十多年的时间里，为受美国制裁的苏丹、伊朗和古巴三国政府及企业违法开展了巨额资金业务，并通过隐藏真实交易背景和交易对手等方式帮助客户逃避美国金融监管。在BNP接受罚款之后，美国司法部部长埃里克.霍尔德表示，BNP的行为严重违反了美国法律，制裁是保证美国国家安全的核心工具，违反制裁的行为必须严惩。BNP除了支付巨额罚金、被没收部分资产外，还被迫解雇了包括集团首席运营官、首席合规官等在内的13名高管，涉嫌违法业务的纽约分行及其他分支机构暂停美元清算业务一年，2013年美国政府将实施的监管举措将延长两年。

作为法国最大，同时也是欧元区的系统重要性银行，BNP因触犯美国金融制裁条例而遭受如此重罚，在法国和整个欧元区引起了轩然大波。欧洲政界、商界、学界及媒体对这一事件进行了深入讨论，欧洲方面整体认为，美国针对欧洲银行的一系列惩罚措施，已超越了普通商业惩罚行为，影响到了欧洲相关国家的重要经济利益；美国在过度利用其在全球金融系统的特权地位来服务其自身利益，从而直接或间接地损害了他国利益，这种做法似乎进一步加剧了欧洲“去美元化”的离心趋势。但总体而言，在双方制裁能力有显著差异的情况下，美国的单边制裁方式虽引起了欧洲国家的强烈不满，目前尚难以看到双方有进一步弥合这种差距的可能性。

参考文献：

1. 徐以升和马鑫，金融制裁：美国新兴全球不对称权力，中国经济出版社，2015年

2. 周福芳，美国对外金融制裁机制简析及风险防范，财政科学，2019年第1期

3. 周柳明、徐旭海和倪亦丰，中国银行业面临的金融制裁风险及其应对策略——以美国金融制裁视角，2018年

4. 叶文辉，美国对外金融制裁的运作机制及启示，金融理论探索，2015年第4期

5. 陈宇瞳和成戈威，美国金融制裁的法律分析与风险防范，金融监管研究，2017年第1期

6.唐子佩，银行海外经营“长臂管辖”风险探讨，2019年