俄罗斯从20世纪90年代初开始的以土地私有化为主要内容的土地改革,引起土地所有权结构的变革以及农业组织形式和经营方式的变化,同时也产生了对土地流通以及建立和完善土地流通制度的需求,而这些变革是由一系列法律法规来推动和约束的。

一、土地所有权结构的变革

　　俄罗斯(前苏联)曾效仿中国实行土地所有权和经营权分离的农业生产经营方式,却没有能释放农民家庭经营的潜能,因此在20世纪90年代初转向仿效西方的办法,实行土地全面私有化。1990年12月颁布《俄罗斯农民农场法》,将农地私有合法化,后又在1991年4月通过新的土地法典———《俄罗斯联邦土地法典》,取消了单一的土地国有制,确立了土地的国家所有制、公民所有制、集体共同所有制和集体股份所有制并存和平等发展的土地所有制结构,为以后大规模的农地私有化奠定了基础,铺平了道路。

　　俄罗斯土地大规模私有化始于1991—1992年,大量集体农庄和国营农场的土地以“土地份额”的形式无偿分配给个人。原属集体农庄或国营农场的土地被分为相等的份额,每一个成年人,包括集体农场工人、领取年金者以及农村社会服务的雇员,都获得一份“土地份额”,“土地份额”的面积由这个地区所控制的和可用的土地数量来决定。这种所谓“土地份额”是一种细碎化的抽象意义上的土地所有权,是对集体土地的一部分拥有所有权的书面证明。这种分配土地的机制产生了一种新的所有权类别“联合份额所有权”,既不是国家所有,但也不同于个人所有。份额持有者有权从“联合份额所有权”中抽出自己的份额,兑换成实物地块,转为个人所有,但需要对这块土地进行注册登记。这样,大量的国有土地所有权被广大集体农庄和国有农场的职工集体联合所有。这种以“土地份额”的平均分配而进行的私有化涉及大多数的集体和国有土地,但是仍然有一部分,例如宅基地等,属于国家财产,形成了所谓的“再分配储备”,以备将来新的私人农场、家庭农场扩张或者各种市政建设之用。

　　作为俄罗斯土地私有化的直接结果,虽然到2003年已有将近60%的农地被私有化(表1),但却只有5%是真正为土地所有者拥有,多数农地(51%)只是被个人以“土地份额”的形式所拥有。而在私有土地面积中,更是绝大多数(88%)的土地以“土地份额”的形式被个人所有。“土地份额”虽然可以转移和交换,但只是一种抽象的与实际地块相联系的票面权利,并不是真正意义上的土地所有权。这表明,俄罗斯进行的以土地私有化为核心的土地改革,虽然已经改变了改革前土地由国家所有的单一所有制结构,但仍然有相当部分的原属集体农庄和国营农场经营的土地,所有制形式并没有发生根本性的变化,份额持有者只是拥有抽象的土地所有权,并不拥有实物土地,大部分土地仍然保留在原集体农场和国营农场。

表1 2003年农地所有权结构

　　资料来源：转引自ZviLerman

二、农业经营组织的变革

　　俄罗斯20世纪90年代开始的以平均分配“土地份额”方式进行的土地私有化,引起了农业组织形式的变革。在实施土地私有化改革之前,农业生产经营主体以集体农庄、国营农场及国营农业企业为主,例如,1991年年初国营农场和其他国营农业企业使用的农业用地占58%,集体农庄使用的农业用地占40%。私有化改革之后,国有和集体经济组织的主体地位逐渐弱化,非国有和集体性质的农业组织大量产生。从1991年开始对集体农庄和国有农场进行重组和重新登记,到1995年8月基本完成时,2/3的农庄和农场完成了改组,形成集体、合作社、股份制和私有等多种形式的企业,其余1/3依然保留原有地位。到1999年年初,集体农庄和国营农场仅分别占农业企业总数的17.8%和6.7%,新改建的农业组织形式占了68.1%。除了数量上的优势,非国有和集体经营主体也拥有俄罗斯绝大多数农业土地,到2000年1月1日,以土地国有制为基础的国有和地方所有的农业企业占用的农业用地为2400万hm2,占全俄农业用地的12%;以私有制、集体共同所有制和集体股份所有制为基础的非国有农业单位占用的农业用地为1.408亿hm2,占71%,以土地私有制和继承性占有为基础的居民经济和农户(农场)经济占用的农业用地为3280万hm2,占17%(李建民,2003)。

　　在这种农业经营主体的变化过程中,大型的农业龙头企业及农工商综合体呈现出较强的发展优势。根据俄政府对1997—1999年农业企业所做的调查结果,那些实现了农工商一体化经营方式的企业财务状况比较稳定。“农业300强”企业提供了16%的全俄农产品总量,占28%的农业总收入及43%的农业企业总利润。其中10个最大的农业企业的产值相当于7500个不景气的小企业的产值(李建民,2003)。在普京执政后,特别强调要走市场经济体制下大农业的发展道路,发展各种生产组织形式之间的合作化和一体化,恢复和发展农工综合体,建立大中型农工联合公司和企业,实现资本和土地的集中,以获取规模经营和现代化管理效益,认为这些大型企业代表着俄罗斯农业的未来。

三、土地流通制度的变革

　　前苏联的土地属于国家所有,严格禁止土地买卖,但是从20世纪80年代开始,土地可以进行承包和租赁。在俄罗斯以土地份额的形式把国有土地私有化之后,土地能否进行买卖一直存有很大争议,曾一度是俄罗斯各派政治斗争的焦点。在私有产权下,土地是否能够流通事关土地所有权的完整性。离开了市场交易,界定产权本身并不能具有独立的经济意义(周其仁,1997)。

　　由于俄罗斯土地私有化的特殊性,进入土地流通的不仅是实际土地,更多的是“土地份额”。俄 罗斯的土地流通有两种方式:一种是法律所有权转移的买卖交易;另一种是所有权不变,仅仅是使用权从所有者转移到承租者的租赁交易。最初在1991年土地以“土地份额”的形式分配给个人之时,个人可以从“联合份额所有权”中抽出自己拥有部分,兑换成实际土地,形成一个私人农场。但是私人农场的土地只允许转让给国家,不许转让给其他个人。从1992年年初开始,“土地份额”可以出售给其他成员或集体农场,而实际的土地只有在特殊情况下才能出售。例如,土地所有者退休、地块被继承、移居到其他地区以及卖者准备将出售土地所得用于从事非农经营。1993年又允许买卖农户地块和其他私人使用的土地,如别墅用地、花园和个人住房用地等。此后几年,直到2002年6月《农用土地流通法》的出台以前,有关土地流通方面的改革并没有取得实质性的进展。

　　俄罗斯《农用土地流通法》已于2003年1月27日起正式生效,该法首次从国家法律上明确了农用土地可以买卖,并确定了买卖规则。这是自1917年以来在土地私有化的道路上迈出的最重要的一步。但是这部法律也并不一定能够保证土地流通的顺畅和促进土地资源利用效率的提高。

四、相关立法的变革

　　土地改革的一系列政策措施及其实施均是以立法的形式出台并推动的,同时,针对改革过程中出现的问题和偏差,又需要对法律法规做出调整,以适应新的发展形式。

表2 俄罗斯土地改革与农业立法进程及其主要内容

　　从表2中我们可以看出,20世纪90年代以来的俄罗斯土地改革更是历经迂回和波折,尤其是对于土地是否能够进入市场进行流通的问题,是各方争论的焦点,主持改革的首脑和保守的立法机关之间高度对立,使得以总统令形式出台的一些法律法规实施起来大打折扣,或者出台后没多久就要进行妥协和修正,法律上对土地流通的合法化迟迟得不到确认,土地流通始终受到很大的限制和约束。这种政策上的不稳定,不仅不能给土地交易双方以明确的预期,也因此而影响土地的有效供给和需求,使得一些本来可以进入土地市场的潜在交易主体由于缺少对市场和政策的把握而交易动机和意愿不足,因而不能成为现实的交易主体。土地能否流通的问题涉及市场经济条件下一个与土地私有密切相关的基本权利,如果土地不能够流通,不仅阻碍其合理配置和有效利用,也会导致“土地份额”持有者及实际地块所有者的土地所有权大大弱化。不能流通的土地所有权不能给所有者带来真正的权益,是不完全的所有权。自1991年起所有法律上有关土地流通取得的进展都是以总统法令和政府决议的形式确定,但这仅是一种过渡形式,需要具有永久效力的法律加以确定。直到普京执政后,才在2001年和2002年分别颁布了《土地法典》和《农用土地流通法》,从法律上,确认了私有土地交易(包括租赁和买卖)的合法性,标志着俄罗斯土地改革进入了一个新阶段。但是,正如前文所述,仅仅依靠这部法律,还远远不能促进土地的合理流通和高效利用。

　　（作者单位:浙江大学管理学院）