内容提要：党的十八届三中全会明确提出要加快构建新型农业经营体系， 赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。因此，深化农村土地制度改革，优化农村土地资源配置，实现农村土地节约集约利用，加快中国新型城镇化进程是目前研究的重要课题。本文在系统梳理国外典型国家农村土地制度改革经验的基础上，对国外农村土地制度改革经验进行了分析、总结，并提出了完善中国农村土地制度改革的对策建议。

    关键词：农村土地制度；改革；比较；借鉴

目前，中国新型城镇化发展对农村土地资源优化配置、土地节约集约利用提出了新的要求，新型城镇化进程中农村土地制度改革越来越受到人们的重视。深化农村土地制度改革，有利于明确农村土地产权主体、提高土地利用率、保证农村经济持续、健康、稳定的发展。中国在经历一系列的农村土地制度改革后，最终确定了家庭承包经营制。然而，随着现代农业的发展，家庭承包经营制的弊端愈加凸显。在经济全球化的背景下，借鉴国外典型国家农村土地制度改革的成功经验，对中国加快构建新型农业经营体系，不断探索完善农民财产保护权利，积极促进城乡一体化发展具有重要意义。

一、农村土地制度改革的国际比较

（一） 美国

美国是一个典型的私有制国家，其农村土地主要有3 种所有形式：私人土地、州政府土地和联邦政府土地[1]。在美国，农村土地一般由农场主自主经营，其农业生产发展大致经历了由小规模分散粗放型到家庭适度规模经营，最后到现代化的家庭大规模经营[2]。尽管美国农业发展经历了不同阶段，但是家庭农场经营始终是美国农业主要经营模式，主要表现出以下几个特点：第一，农场主的土地所有权并不完整，政府基于公共建设的需要，可以合法征用土地；第二，农场主拥有的土地权利是合理的，具有法律保障意义，联邦政府、州政府对征地利用，需得到被征地人的赞成，发挥了良好的公民自主权；第三，美国的一些由农户和农场主组成的非政府组织或者机构，在不违反联邦政策、法规的基础上，能有效地维护农民对于土地使用的权利，充分保障农民的切身利益，在获取农业最大经济效益的同时，带动了农村经济的快速发展[3]。

美国农村土地管理制度较为规范，政府为了促进农地流转，先后颁布了《土地先购权法》、《宅地法》等相关法律，并建立了一套较为完备的农地法律法规保障体系，充分保护了土地所有者权利。同时，由于农业生产技术的发展和市场竞争力的需要，竞争力强的农场主逐渐吞并周围规模相对较小的农场，进而形成了更为广泛的集约化管理，促使美国农业经营逐步走向规模化与产业化发展道路，推动了美国农业现代化的快速发展。

（二） 德国

12 世纪以前，德国主要实行封建领地制，农民依附于领主，向领主缴纳地租。随着封建领地制的逐渐瓦解，领主将自己的土地租赁给农民，并收取固定租金。16 世纪后期，随着农奴制的不断发展，领主自营土地面积不断增加，对租赁土地的农民剥削程度也相应加大，改革农村土地制度成为农民迫切要求。19 世纪，德国通过资产阶级改良运动，逐步发展了资本主义经济。1896 年，德国颁布了《德国民法典》，建立了较为完整的农地法律体系。

德国十分重视农地产权管理，德国统一后，对民主德国的公有农地实行私有制改造，建立了统一的农地产权保护和管理制度。同时，德国政府对农地实行田亩重新整理，对不同所有者的农地重新登记，并加以平整改造，使之更适合于机械化耕作，促进了德国农业集约化和规模化发展。与此同时，德国在发展农业经营时更加注重农村土地使用权抵押，建立了较为完整的农村土地抵押贷款制度，通过建立农业地产抵押银行、合作银行，形成了较为

完备的农村抵押服务银行体系，充分保证了农业生产的资金投入，促进了农业经济的快速发展[4]。

（三） 日本

    日本在明治维新之初提出“西方化”，在农业方面开始向欧美等发达国家学习，并试图通过引进先进农机具、化肥以及相关农业政策，在短时期内赶上欧美发达国家实现农业现代化。但是，经过多年努力，日本的农业并没有实现最初的设想，农业发展依然落后。

第二次世界大战期间，日本的工农业遭到严重破坏，为了改善农业发展现状，日本从1946 年开始在全国范围内进行农地改革。自第二次世界大战结束至今，日本的农村土地制度改革大致经历了两个阶段：

第一阶段自1946 年农地改革到1970 年5 月第二次修改农地法为止。1946 年日本国会通过了对《农地调整法》的修改和《建立自耕农特别措施法》。农地改革通过由国家强制收买地主的土地，再卖给佃农耕作，实现了土地所有权的再分配，建立了自耕农制度。因此，农地改革以后，被视为日本农村的不平等和贫困问题根源的地主制度已经基本上销声匿迹[5]。1952 年日本制定了《农地法》，从法律上确定了农民所有制的地位，进一步完善了日本农村土地制度。

第二阶段自1970 年《农地法》第二次修改至今。由于第二次世界大战以后日本工业化、城市化的高速发展，侵占了大量的农业用地，同时离地人口增加、农地抛荒等现象造成农业发展日益严峻。为了改变现状，日本通过调整农地法律和农地政策，积极鼓励土地的租借和流转，逐步实现了农村土地的规模经营。日本农业的迅速发展正是通过农村土地制度改革，逐步走在了世界的前列，并全面实现了农业现代化。

（四） 韩国

    韩国自成立至今短短几十年，在经济社会各方面取得了飞速发展，这与韩国实行的农村土地制度改革密切相关。韩国的农村土地制度改革大致经历了以下几个阶段：

第一阶段是建国到20 世纪50 年代的农村土地改革。第二次世界大战以后，韩国通过把日本殖民时期的土地分配给无地或少地的农民，满足了本国农民对土地的需要。1949 年6 月韩国颁布了《土地改革法》，1950 年3 月10 日进行了修改，将土地偿还额度由原来平常年农业收成的12 层5 赋改为15 层，3 月25 日公布了施行令，4 月28 日公布了施行规则。这一系列的农村土地改革政策，在韩国现代史上具有重要意义，它基本上形成了今日韩国农业生产关系[6]。

第二阶段是20 世纪60~90 年代。这一阶段，韩国通过对农村土地制度改革的调整和完善，为发展资本主义创造了条件。为了发展现代工业，政府通过有计划的利用农民土地用于城市建设，促进了农村人口向城市流动。20 世纪70 年代，韩国在坚持土地分散占有前提下，大力倡导协调作业与合作经营，以此来扩大农业经营规模。然而，由于土地过分集中和土地市场投机，至20 世纪80 年代末，农村土地问题逐渐渗入到房地产中，造成了一系列社会问题。

第三阶段是20 世纪90 年代以后至今。90 年代后，韩国政府通过对于此前土地市场过热问题的总结，试图通过政府宏观调控解决土地供给与需求平衡，缓解土地市场压力，但实际效果不佳。面对土地市场运行缓慢，政府通过加速农村土地流转、允许外国人取得土地等一系列政策，逐渐恢复土地市场生机，保证了现代化建设的快速发展。

（五） 菲律宾

菲律宾农村土地制度改革开始较早，然而时至今日，当地农村依然落后，农民生活依然贫困，“三农”问题非常突出。根据亚洲开发银行的报告显示，1985―2000 年，该国贫困家庭比例从44.2%降至33.7%，相对比例下降了10.5%；但是贫困人口的绝对数量并没有下降，因为这15 年中，全国人口以年均2.36%的速度在增长[7]。

第二次世界大战以后，随着拉蒙・麦格赛赛总统当政，菲律宾诞生了第一部土改法律，即《1955 年土改法》。《1955 年土改法》虽然将菲律宾全国所有地主土地纳入土改范围，但对地主保留的土地面积较大，同时随着麦格赛赛总统飞机失事，农村土地制度改革就此终结。1963 年，为了解决日益严峻的粮食危机，马卡帕加尔政府通过了《农业土地改革法》，废除分成租佃制，代之以租借制度[8]。然而，改革效果不尽如人意，与预期差距较大。1965―1986 年，马科斯统治期间，菲律宾修改了《农业土地改革法》，宣布实行土地改革，但由于反对势力较强，效果较差。为了维持统治地位，马科斯于1972年9 月实施军管法，使得这一时期土改顺利进行。1988 年，菲律宾诞生了迄今为止最完备的《综合土改法》。该法涵盖全国范围内所有土地，但时至今日，菲律宾“三农”问题依然突出。1992 年的拉莫斯总统和1998 年埃斯特拉达总统当政时期，菲律宾更加注重土地所有权的重新分配和提高土地利用率，促进了菲律宾农业的发展。其后的阿罗约总统也采取了一系列有利于农业发展的保障措施，对全国范围的土地进行了重新分配，在一定程度上保障了农业的发展。总体来看，虽然菲律宾历届政府都以不同形式开展农村土地制度改革，但收效甚微，国内“三农”问题依然严峻。由此看来，菲律宾的农村土地制度改革是不彻底的，是失败的。

二、对中国的借鉴

    以上国外典型国家农村土地制度改革的路径、方式都各有差异，但从中还是可以总结出共有的、一般性的规律。成功的经验值得中国学习，失败的教训值得反思，这样才能不断推进中国农村土地制度改革创新的步伐，促进社会经济的不断发展。

    1.稳定、清晰的土地制度是农村土地制度改革的前提

    通过研究发现，美国、日本和韩国的农村土地制度相对于中国现行农村土地制度而言更加稳定、清晰。日本、韩国一直采用了农村土地的家庭私有，并逐步采取合作经营方式发展规模经营，始终保持农村土地私有制。美国则通过采用小规模分散经营到现代化的家庭大规模经营，在积极发展家庭农场经营时，始终坚持农村土地私有制。

    2.农地合作经营、规模化经营是农村土地制度

    改革的发展趋势农村土地制度改革既要符合农业的发展方向，又不能损害农民的合法权益，既要保障农地的利用效率，同时还要兼顾农地使用的灵活性，这是当前农地制度改革与创新的出发点和落脚点[9]。日本、韩国的农村土地制度改革都是在坚持家庭经营的基础上逐步走上农业合作经营，并逐渐形成规模经营。美国农地改革主要通过积极发展家庭农场，形成农业集约经营与规模经营，并最终实现了农业现代化。中国在经历一系列土地改革后，最终确定了家庭承包经营制。农地合作经营制度与家庭承包经营制联系最为紧密，农民合作经济组织在实践上也充分证明了合作经营的巨大优势。因此，中国农村土地制度改革要在始终坚持家庭承包经营制的基础上，积极发展农地合作经营，并逐步实现农业规模经营和农业现代化。

    3.农村金融服务的建立是农村土地制度改革的重要支撑

    农村土地制度改革的顺利进行，农村土地的市场化流转必须有一个强大的农村金融服务作为支撑。德国正是通过建立农业地产抵押银行和合作银行，保证了农业经营的资金投入，扩大了农业融资渠道，为促进农业发展提供了可靠保证。因此，中国农村土地制度改革必须坚持深化农村金融体制改革，尽快改变当前中国农村金融边缘化、功能弱化的格局，通过逐步扩大融资渠道，构建出一个以商业性金融、政策性金融、合作性金融为主导并与其他金融相衔接的多元化农村金融服务体系[10]。

    4.农地市场化流转是农村土地制度改革的战略

    选择农村土地制度改革不可避免地涉及农地市场化流转问题。对于国外典型国家农村土地制度改革研究发现，日本、韩国两国政府都通过出台相关政策，加快农地市场化流转。这不仅盘活了农村土地资源，提高了农地利用率，为发展农业规模经营创造条件，又有效地解决了工业化、城镇化快速发展对于农村土地的需求。因此，中国对于农村土地制度改革研究应该加大探索构建农村集体土地与国有土地平等、公开交易平台，并进一步完善价格体系，保证农地流转的顺利进行。

    5.相关法律法规的制定是农村土地制度改革的

    法律保障在农村土地制度改革过程中，国外典型国家政府都出台相关的政策和法律、法规，保证农村土地改革的顺利进行。例如，美国为促进农地流转颁布了《土地先购权法》、《宅地法》等，德国的《德国民法典》，日本在农地改革中对1946 年《农地调整法》和1970 年《农地法》的修改，韩国的《土地改革法》，菲律宾的《农业土地改革法》等法律的颁布，为农村土地制度改革提供了法律保障。

三、加快中国农村土地制度改革的政策建议

    1.深化农村土地产权制度改革， 赋予农民更多财产权利

    长期以来，中国农村土地权属管理工作薄弱，土地产权关系混乱，农村集体土地所有制产权不清、归属不明，农民土地财产权益难以保障的现象时有发生。虽然中国《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。” 《土地管理法》把集体界定为乡(镇)、村、村民小组， 《民法通则》把它界定为乡(镇)和村，然而这些组织都无法成为独立的产权主体，不具备独立的法人资格[11]。因此，深化农村土地产权制度改革，必须首先加强农村集体土地的确权登记工作，这是农村土地产权制度改革的基础工作也是重点工作。其次，明确农村土地集体所有权的主体，并界定其相应的权限范围，保证农民拥有较为完整的土地财产权，促进中国农业经济的快速发展。

    2.构建新型农业经营体系， 逐步实现农业规模化与产业化发展

农业规模化与产业化发展是现代农业发展的趋势，党的十八大和十八届三中全会也明确提出了构建新型农业经营体系，发展规模经营的要求。随着中国新型城镇化发展对农村富余劳动

力的吸收和国家财政对农村经济发展的支持，中国农村地区在经过家庭承包经营制充分发展之后，农业规模化经营已初步具备条件。农业规模化与产业化发展是中国现代农业发展的方向，在传统农业向现代农业转型时期，只有在坚持家庭承包经营制的基础上，建立农村土地股份合作社、农村土地流转信托，将农村闲置土地向合作社、公司或者生产大户手中集中，才能实现中国由传统农业向现代农业过渡，提高土地利用效率，发展农地集约经营与规模经营，真正实现中国农业现代化。

    3.破解农村金融市场瓶颈， 创新农地抵押贷款模式

    随着中国新型城镇化和农业现代化的不断发展，以农村土地流转为主的农地抵押贷款模式显得格外重要。国外典型国家的农村土地制度改革经验说明，只有创新农地抵押贷款模式，才能缓解当前农村信贷约束，促进农村经济潜能的释放。在创新农地抵押贷款模式时，政府首先要保证农民可用土地经营权抵押贷款。其次，加大政府和金融机构的合作力度，保障农地抵押市场有序进行。最后，建立农地抵押贷款金融服务中心，并建成专业的评估机制，对农村资产作出合理性评估，充分保证农民的利益。通过破解农村金融市场瓶颈，创新农地抵押贷款模式，能够确保农民最大限度地获取更多的资金支持，这有利于工业反哺农业，城市反哺农村，最终实现中国城乡一体化发展。

    4.健全农村土地流转机制， 筹建城乡统一的土地产权交易市场

    党的十八大明确提出城乡发展一体化改革目标，同时十八届三中全会也提出了建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。土地市场作为市场体系中的重要组成部分，属于要素市场，土地市场的功能在于把稀缺的土地资源配置到经济发展最有利的产业中去，实现对土地资源最有效的利用[12]。在坚持农地市场化流转的同时，通过建立农村土地资产交易平台，逐步完善农村土地流转机制，规范农村土地流转行为，在坚持“两种产权、一种市场”前提下，按照“同地同价”原则，对流转的土地在城乡统一的土地交易市场上公开交易，实现农村土地资源的优化配置，最大限度地保障农民的利益。

5.合理规划农村用地， 积极探索农村宅基地退出补偿机制

近年来，随着中国经济的快速发展，越来越多的农村外出打工人员向城市集聚，导致农村空心村现象愈加严重。同时，农村宅基地由于原先规划审批制度不合理，一户多宅的现象普遍存在，土地浪费现象严重。为了合理规划农村用地，建立城乡一体化规划体系，必须严格规范农村宅基地管理制度，在确保农村宅基地的选址符合土地利用总体规划和村庄规划的基础上，对于农户多余的宅基地，积极探索农村宅基地退出补偿机制，对那些自愿放弃宅基地的农户给予奖励，对退出的宅基地可根据需要适当提高补偿标准，在充分保障农民利益的前提下，促进中国新型城镇化的发展。

    6.加快农村社会和法律保障体系建设， 充分保证农民利益

    当前中国城乡收入差距较大，城乡社会和法律保障体系不平衡。通过加快农村社会和法律保障体系建设，着力解决农民的生存发展问题，有利于缓和农村社会矛盾。同时，也只有以法律为依据，才能真正保证农民利益，实现农村经济公平、高效、健康地发展。菲律宾整个农村土地制度改革中，没有充分地保障农民利益，这也是菲律宾土改失败的主要原因。因此，中国应该加快建立多渠道、多层次、多方式的农村社会和法律保障体系，逐步完善农村养老保险、医疗保险制度，健全以征地农民最低生活保障制度、就业保障制度、法律援助制度等为主的农村社会和法律保障体系，充分保证农民利益。

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