【摘要】：土地整理在我国起步较晚，很多理论还不成熟。采用文献参阅法，从土地整理的发展阶段、内容和特点等方面介绍了德国、俄国和荷兰等国外土地整理的基本情况，并由此得出其对我国土地整理的启示：建立健全土地整理法律政策，重视土地整理的权属调整，拓宽土地整理融资渠道，重视土地整理中的生态环境保护，积极推动土地整理公众参与和高度重视土地整理规划等。

【关键词】：土地整理；三农；启示；借鉴

1  背景

1. 1  研究土地整理的背景

1. 1. 1  当前我国土地利用中存在的问题  

    耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐；耕地质量不高，后备资源日益匮乏；土地经营规模小，利用率低，不能适应农业和农村现代化的要求；耕地占补平衡注重于数量平衡，未能达到质量平衡；建设用地总规模呈全面扩张之势，难以得到有效控制，无序和粗放用地较为突出；城乡二元用地结构问题突出，区域土地利用布局不合理；局部地区土地破坏退化严重，生态环境总体呈现恶化趋势，等等。

1. 1. 2  人地矛盾激化，迫切要求合理节约集约利用土地资源  

    土地是自然和经济的综合体，是社会生产重要的资源、资产和生产资料，是国民经济发展的载体。耕地是土地资源中最核心的部分，同时也是最易受到侵害的资源。耕地的迅速减少，尤其是优质耕地资源的减少在我国已近于一种危机。从数量上看，中国土地总面积居世界第3位，但人均土地面积仅为0.777hm2，相当于世界人均水平的1/3；随着人口的不断增加，我国人均耕地面积已从1996年的人均0.106hm2下降到2004年的0.094 hm2(2004年度全国土地利用变更调查结果)，下降幅度达11. 3%，已不到世界人均水平的40%，全国1/3的省市人均耕地不0.067hm2，2300多个县中已经有666个县区人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.053hm2警戒线，其中463个县低于0.033hm2的危险线，人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的。从质量上看，我国的耕地总体质量不高，大量的耕地属于中低产田，优质高产田只占据少数，有水源保证和灌溉实施的只占39. 8%，中、下等及不宜农耕地占58. 67%，水土流失面积4533万hm2。然而，就是这有限的耕地资源还一直呈减少态势。

1. 1. 3  开展土地整理的重要意义

    土地整理是实现耕地总量动态平衡的必由之路，是我国耕地保护的重要举措。它是在我国特殊土地国情下解决土地利用问题的必然选择和客观要求，既可以为经济发展提供必要的建设用地，又可以实现耕地总量动态平衡的目标；是土地利用总体规划的最具体表现，有利于土地利用总体规划实施，土地用途管制落实；不仅可改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，实现农业生产增产增效农民增加收入，促进农村经济发展，还可有效地改善农村生态环境、农村生活和居住环境，提高农民生活质量，为农业和农村现代化建设奠定了基础，加速农村城镇化进程；是社会资源重新配置的重要过程，在土地整理过程中，各级政府的大力投资、各种社会资金的介入，直接为农业生产注入了大量的资金，大大提高了农地的生产力；此外，还有助于增强村级经济和农民个人经济实力，改善基层干群关系。

    为了实现我国耕地总量动态平衡的目标，实现土地资源可持续利用，保障我国的粮食安全，土地整理应运而生。所谓土地整理就是按照土地利用总体规划，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，地块物理形态改变和产权结构的调整，基础设施的配套建设，以及土地利用结构和利用方式的改变，达到改善农业生产条件，提高土地利用率，增加土地有效利用面积的工程技术手段和相应的政策措施，是土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是高效利用农地资源，保障农业可持续发展的基础。

2  国外土地整理的实践

    欧洲国家土地整理的历史可以追溯到中世纪，德、法、俄等国家较早开始土地整理的实践。土地整理的概念起源于国外，最早问世于德国，随后法国、俄国、加拿大等国也沿用这个名。

2. 1  国外土地整理的阶段划分

    国外土地整理大体经历了3个发展阶段:

2. 1. 1  第一阶段  

   16世纪中叶至19世纪末。由于土地私有和继承的不断分割，使农地越来越细碎、零散，不利于农业的规模经营和管理。因此，有组织、有规划地归并地块、调整权属、改善农业生产条件成为这一阶段土地整理的主要形式。这一时期的土地整理可称为简单土地整理。

2. 1. 2  第二阶段  

    20世纪初至2O世纪5O年代。随着工业化的迅速发展，尤其是二战后欧洲复兴计划的实施，土地整理主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行。通过土地整理，解决城市发展用地的紧张矛盾，也为基础设施建设提供土地，同时消除工程建设给土地利用带来的不利影响。这一时期土地整理可称为特定内容的土地整理。

2. 1. 3  第三阶段  

  20世纪6O年代以后。由于地区经济发展的不平衡和生态环境不断恶化以及城镇化、工业化进程的加快，土地整理的重点转为以促进地区经济发展，缩小城乡差距，增加收入，保护和改善生态环境、居住环境为主要内容的综合土地整理。

2. 2  国外及我国台湾地区土地整理的内容

    国外土地整理的内容主要有:

2. 2. 1  德国  

    土地整理在德国分为城市土地整理和农村土地整理。所谓土地整理，是指对土地进行重新规划和调整或为了照顾全体村民的利益和增进公众幸福，而将整个村庄重新区划，改变地貌，重新规划地块和经济地合并零碎的耕地，重新兴建标准农路、沟渠、防风、防冷、排水、灌溉等设施，着手改变土壤及一切适合农村环境、可能改善农业基本条件的种种措施，以降低农耕成本和减轻耕种操作。

    德国土地整理的任务是农村地产的重新调整，其目的在于改善农业和林业的生产条件与劳动条件，促进农村和人口密集地区的发展和自然平衡的保护。土地整理的具体措施包括田块调整、公路建设、村庄更新、土壤保护、水利经济、景观保护。总之，德国的土地整理研究内容主要包括促进农业；村庄更新；耕作区的保护；满足大型设施对土地的需求；自然与景观保护及建立生态系统；农村发展。

2. 2. 2  俄国  

    所谓土地整理，是指为了实施有关土地法令和政府关于组织土地利用及保护土地的决议，创造良好的生态环境和改善自然景观的一系列措施体系，其土地整理历来把调整土地关系和界定土地占有与使用作为主要目的。俄国土地整理具有明显的技术延续性，以致今日已发展成为非常完整和系统的土地整理体系。其主要任务是调整土地关系、组织土地利用和土地资源管理。俄罗斯土地整理研究应解决的生态、经济和社会问题包括：建立和完善土地占有和土地使用制度；实施土地占有、土地使用、土地租赁和经营的各种形式和措施；确定土地税赋和地租、征地补偿费；确定城市、城镇和农村居民点的用地界线；论证各项水利工程的自然保护设施的建设和相应的投资计划；为合理利用土地创造良好的空间条件；制定自然景观的保护和改善、土地复垦、低产土地改良、防治水土流失、盐渍化和沼泽化、防治土地污染等各项技术措施体系；制定土地调整、田块整理、田间沟渠和保田林带、轮作田区和轮牧田区、田间道路等设计方案并加以实施。

2. 2. 3  荷兰  

    荷兰土地整理是指依据规划目标，高效率地通过土地所有权和土地用途的变更来实现规划目的的行为。它涉及到土地规划、评估、税收、土地的获取、土地的占用和使用以及土地登记和地籍管理等各个方面，土地所有权和用途的交换与变更是其中心环节。荷兰土地整理实行的是项目运作制。1985年颁布了《土地发展法》，以法律的形式规定了土地开发整理的程序、运作方式、利益分配原则、景观保护等。

2. 3  国外土地整理实践的特点

    以德国、俄国、荷兰等国为例，其土地整理的实践过程中呈现出以下特点:

2. 3. 1  有较完备的法规政策

  1953年，前联邦德国颁布了第一部《土地整理法》。现行的《土地整理法》是1976年重新修订和颁布的，其对土地整理的具体内容规定了8个方面，并且制定了长达13~14年(最长为20年)的土地整理4个程序、步骤，从而建立起完善有效的法制，从法律上保证了土地整理内容的规范与程序的完备。使其成为土地整理的先进国家，成为各国土地整理仿效的典范。在德国，任何一种土地整理项目都必须符合土地整理项目的规定和程序，在土地整理过程中，如有争议和纠纷，最后的裁决权在作为政府部门之一的土地整理法庭。荷兰土地整理实行的是项目运作制。目前的

    《荷兰土地整理条例》是1985年颁布实施的，新的条例主要是全面保障农村地区的各种利益，给予了省级政府决定土地整理项目实施的权力。

2. 3. 2  注重土地的权属调整

    德国的土地整理实施程序分为4个步骤：一是制定土地整理总体、详细规划；二是明确产权归属及它项权利；三是具体实施土地整理规划；四是土地整理规划的效益评估核算。一般而言，在德国，土地整理程序规范而严格，一项平均规模和难度的土地整理项目，可能前后共需要花费12~15年的时间。

    荷兰土地整理中利益分配主要通过以下措施来保证：一是土地整理项目的选择或立项必须由项目区中50%以上的土地所有者和使用者决定；二是土地整理委员会的组成必须有项目区土地所有者和使用者的代表；三是土地整理项目规划是公众参与和各方协商的结果；四是土地收益分配以土地整理前的土地价值为计算依据。

2. 3. 3  重视生态环境的保护和建设  

    联邦德国在土地整理中，十分注重对河流沿岸的土地进行用途调整或征为国有。并在河流沿岸的土地上种植树木，形成沿河生态保护系统。土地整理局还要与当地的自然保护主管机关、农业局、水利局等合作，提出土地整理过程中要兼顾自然保护、景观保护和生态环境等方面需求的基本原则和要求。

    荷兰在《土地整理条例》中，明确要求在土地整理规划中，采取必要的措施保护土地景观。土地整理委员会在制定规划的过程中，也必须征求国家科学委员会关于自然和景观保护的建议。

2. 3. 4  公众的积极参与和广泛支持  

    德国特别重视土地整理过程中的公众参与，认为公众的积极参与和广泛支持是土地整理目标能够最终得以实现的关键，因此联邦土地整理法对公众参与做了明确的规定。公众参与具有以下几个特点：第一，参与群体广。土地整理的执行单位是参加者联合会，它是由土地整理区域内的全部地产所有者和土地整理期间的全部合法建屋权人共同组成。此外，农业、环保、水利等其它政府部门、乡镇政府和环保协会、农业协会、农村发展协会等各种公共利益的代表结构也有权利和义务参与土地整理。第二，贯穿土地整理活动的全过程。在土地整理过程中产生的任何一个重要决定，比如土地整理立项决定、土地估价成果、权属调整方案、土地整理方案等，都要向社会公告，征求参加者和相关部门的意见，参加者可以自始至终参与决策，把自己的愿望纳入决策中。第三，具有法律保障。联邦土地整理法明确规定了公众参与土地整理的组织设置、参与规模、参与形式、参与步骤，以此保证土地整理公众参与的合理性和合法性，使土地整理活动真正达到公平、公正的要求。

3  国外土地整理对我国土地整理的启示

3. 1  建立健全土地整理法律政策  

    土地整理涉及到国家、土地所有权人，土地使用者乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠政策、行政法规去调整是不够的，必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。特别是在法治社会中，更要求土地整理全过程必须按法律规范进行。通过相应法律法规体系的建设，使土地整理开发过程更科学合理，有根有据。在法律的监督下，规范土地整理的作业流程和实施要点，从土地整理区的选定，到土地整理项目的申报、实施及实施后的监督管理都有章可循，有案可查。另外土地整理面广量大，涉及到的部门、行业较多，所以国家或地方政府所制定的法律法规和政策应至少包括以下几点：不仅包括土地整理的原则、规划编制、主管部门、工作程序、成果认定与配置以及资金筹措等内容，还应包括有利于协调不同部门、行业间共同合作的内容，也应包括能着重农民意愿，体现农村经济发展政策的内容，这样不仅有利于土地整理事业的健康发展，也对当前三农问题的解决具有重要意义。

3. 2  重视土地整理的权属调整  

    土地整理实际上也是土地权属调整的过程，如何很好地解决这一问题，是调动各方面积极性，使土地整理工作顺利开展的关键之一。土地整理中权属调整的顺利进行，对促进我国农地整理事业的健康发展，保持农村社会稳定，维护广大农民的合法权益具有重要意义。而拥有完整的、没有缺陷的、明晰的产权是实现资源优化配置的前提条件，只有这样，产权主体才能在未来收益和现时代价之间综合权衡。因此，要充分实现产权明晰，避免产权共有，使土地整理区域内原有产权者的权益得到保障。我国应从土地规模经营、提高农业规模效益和竞争力的战略高度，从维护农民合法土地经营权的角度来认识土地整理中权属调整的重要性并进行权属调整。另外还应明晰土地整理收益分配关系。坚持“谁投资，谁收益”的农地整理激励机制。

3. 3  拓宽土地整理融资渠道  

    农地整理是一项涉及面广、工作量大的系统工程，需要大量的资金投入，这是开展农地整理的关键。国外土地整理成功的经验表明：实施土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府措施，必须建立以政府投入为主体的资金体系，才能使土地整理按照符合长远和全局利益的要求实施。土地整理的资金投入渠道稳定了，搞好土地整理才有物质保障。德国的土地整理费用一般由政府资助80%，对于自然保护和景观保护，全部由政府资助。俄罗斯土地整理的经费来源主要是联邦政府、联邦主体预算及订户。然而，受历史和现实各种社会、自然因素的影响，对很多地区来说经济发展水平还较低，经济发展仍较落后。资金缺乏是进行农地整理的最大障碍和关键制约因素。所以我国开展土地整理首先要解决资金从何而来的问题。国外在土地管理中推行的土地储备制度、土地征用制度、土地银行制度乃至土地资本的运营、土地税收等都对我们建立土地整理基金有启示和借鉴作用。我国的土地整理应当体现政府的投入为引导，同时还应考虑其他筹资渠道，包括开发、信贷等专项资金，建立资金保障机制。当地集体经济组织和个人主要是投工投劳，在不增加农民负担的前提下有条件的地方应当作适量的资金投入，即建立以国家和地方投资为主，鼓励农户积极参与的投资模式，形成国家、集体和农户三方为主体的投资体系，加快我国土地整理产业化建设步伐，共同做好土地整理。

3. 4  重视土地整理中的生态环境保护  

    土地整理是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程，是一项复杂的系统工程，其整理过程改变了地表生态系统，必然对生态环境造成影响，例如土地利用方式的改变、景观格局的变化、原有水系的改变等。我国很多地区，尤其是西部和农村，自然生态环境较为脆弱，若在土地开发利用过程中，人们不能意识到保护生态环境的重要性，有意无意地破坏自然生态，那么我国生态环境前景令人堪忧。由于土地整理项目需要借助一系列生物工程措施对水、田、路、林、村进行综合整治，在此过程中不可避免地会对项目区及其背景区域的水资源环境、土壤、植被等环境要素及其生态过程产生直接、间接、有利或有害的影响。如果我们能充分认识这些影响，将有助于更科学、合理地开展土地整理工作。因此，在开展土地整理工作时，应作好土地整理生态评估，重视中低产田改造中的生态环境保护，加强农田水利工程建设中的生态环境建设，大力营造防风林、生态林。从而通过土地整理实现真正意义上的经济、社会、生态效益的最大化，实现土地可持续利用。通过土地整理不仅增加有效耕地，而且改善村容村貌，同时更新人们的观念，有力地促进社会主义精神文明建设，加快社会主义新农村建设进程，实现土地资源可持续利用和农村经济可持续发展。

3. 5  积极推动土地整理公众参与  

    公众参与可使土地整理具有坚实的群众基础。公众参与土地整理的提出是为了保护、尊重公众利益和有效限制行政也就是公众参与所追求的“有限的政府权力与有效的公众责任”。无论从技术、经济的角度，还是从政治的角度，公众参与项目决策和发展规划将是一种不可逆转的趋势。公众参与土地整理项目，可直接了解项目各方面的情况，通过公众参与提出意见，在项目运作中起到弥补单纯技术研究的不足，使可行性研究更加完善，规划方案更加可行，项目设计更加科学，措施更为得力；一旦项目实施，也会因为有公众、特别是当地百姓的直接参与而更加顺利，使项目少走弯路，节省投资，使土地整理项目的实施建立在坚实的群众基础之上。土地整理是一项“ 德政工程”、“民心工程”，是为农民办好事，就要让农民多参与，这不仅是一种理念，更是推动土地整理向前发展的一种更科学、高效的方式。

3. 6  高度重视土地整理规划  

    科学规划是搞好土地整理的重要环节，做到从规划抓起，有计划、有步骤、有重点地开展地整理工作，防止各自为政，无序开发整理的现象。在土地整理过程中要认真做好与土地利用总体规划，城市、村镇建设规划，基本农田保护规划等相关规划相结合工作，做到：首先要坚持以土地利用总体规划为依据，按照土地利用总体规划确定的土地用途进行整理。并紧密结合土地利用总体规划，制订近期、远期开发整理和综合整治的目标任务。其次要根据农业发展的总体布局和土地资源利用现状，科学划分土地开发整治项目区，从实际出发，因地制宜，宜农则农，宜林则林，宜渔则渔，分类实施。第三是要结合城市、村镇建设规划，统筹城乡用地，为建设社会主义新农村服务。最后还要围绕土地整理规划，综合考虑各种工程措施，做好工程设计，确保工程按设计实施。

参考文献:

[1]冯继康、李岳云：《“三农”难题成因:历史嬗变与现实探源》，载《中国软科学》，2004年第89期。

[2]邓红蒂：《我国土地资源安全面临的挑战与对策》，载《21世纪中国土地科学与经济社会发展》，中国大地出版社，2003年版。

[3] 陈良：《土地整理与我国农业可持续发展》，载《自然杂志》，2003，25(5)。[4]邱国锋：《我国农村土地整理的实践与探索》，载《经济地理》，2003年第5期。

[5] 谭术魁：《土地整理的兴起及其规范推进》，载《国土与自然资源研究》，2001年第4期。

[6] 吴兰田、彭补拙：《我国土地整理模式的多元化探析》，载《土壤》，1998年第6期。

[7] 叶艳妹、吴次芳：《土地整理对土壤性状的影响及其重建技术工艺研究》，载《浙江大学学报(农业与生命科学版)》，2002年第3期。

[8] 邵景安、刘秀华：《土地整理研究进展综述》，21世纪土地整理理论、政策与方法学术研讨会论文，2004年。

[9]贾文涛、张中帆：《德国土地整理借鉴》，载《资源产业》，2005年第4期。

[10]何芳：《前联邦德国土地整理规划基础和实施》，载《中国土地》，1998年第4期。

[11]杨相和：《国外土地整理的启示与借鉴》，载《国土经济》，2002年第7期。

[12] 中国土地勘测规划院情报所等编：《国内外土地整理借鉴》，中国大地出版社，1998年版。

[13] 屠帆：《农村土地整理模式、技术标准及其对土地资源优化配置的影响》，浙江国土资源厅网站，2002(7)：22. http://" target=

[14] 蒲春玲、吴郁玲、金晶：《国外土地整理实践经验对新疆土地整理的启示》，载《农村经济》，2001年第2期。

[15]王军、余莉、罗明等：《土地整理研究综述》，载《地域开发与研究》，2003年第2期。

[16]缪剑飞、林松清、王玲芳等：《大力实施土地整理推动农村经济发展》，载《福建农业科技》，2003年第6期。

[17]伍黎芝：《德国农地整理中的权属管理及启示》，载《农业经济问题》，2005年第4期。