如何走出“职责同构”模式,构建科学合理的纵向间政府关系,是一个关乎未来中国政府运作效率的大问题,但它显然还未引起必要的重视。

一、中国纵向间政府“职责同构”模式的弊端及其形成的原因

(一)纵向政府间“职责同构”模式存在的弊端

第一,在这一模式下,每一级政府都管理或参与管理所有种类的国家事务。中央政府对地方政府拥有全面的、绝对的控制权,在所有事务上实行垂直的、一杆子插到底式的管理。在机构设置和行政职责上,每一级政府都是雷同的。例如,中央政府可以组织全国性的卫生大检查这样的小事,而最基层的乡镇政府也要通过参与承担征兵工作来与中央政府共同承担国家的国防职责。

第二,这一模式必然造成决策者和执行者之间的分离,从而难以建立起有效的分层控制体系。条条块块分割交叉,中央政府和各级地方政府的宏观调控职能和微观管理职能重叠,职责没有在中央政府和地方之间进行必要的分解。由于每一级政府都管理或参与管理所有事情,其特点就必然是上面领导,下面负责;上面决策,下面执行,出了问题就埋怨下面。这一模式往往使各级政府只能执行上级政府的政策,一旦上级政府调整政策,政策的连续性和政府的威信就会受到影响和威胁,承担政策变动的物质和信用损失的又是基层政府。

第三,这一模式还容易导致“条条”对“块块”的钳制。由于每一级政府都管理所有的事情,所以,所有政府职能部门都从上到下对口地进行设置。由于计划经济体制下的中央政府集中了很大的权力,几乎所有的资源都是从上到下地进行分配,这就使垂直管理的条条机构,成为对地方经济和社会发展有着重大影响的部门。地方的所有经济、社会发展事务都要依托于“条条”的支持,同时,“条条”也可以随意地干预地方的事务。

第四,“职责同构”的政府运作模式使政府内部工作难以协调。上级主管部门与地方政府双重管理的机构,谁是主要管理,谁是协助管理?主管管什么,协管管什么?现实中缺乏有关的制度法规,致使工作中无章可寻,矛盾百出,即使能进行协调,协调的成本也很高。它还往往造成“重复建设”等问题,特别是在各级政府采取地方保护主义的工作态度的时候。

总之,这种纵向间关系模式与世界发达国家那种“每一级政府只管理特定的一部分事情,不同层次的政府之间在职责上交叉不多的治理思路是不同的”[1](P329)。中国中央地方关系高度地“职责同构”的这一模式,在世界各国的中央(联邦)和地方关系中是鲜有其例的。

(二)“职责同构”模式形成的原因

首先,这一模式是中国自秦朝以来形成的中央集权传统的历史遗传。像中国这样地域广阔的超大社会,在交通不变和信息阻滞的背景下,中央对地方的治理能力、中心权力对天下的辐射强度都会渐次弱化。如果中央不集中财政、行政、军事等大权,对地方层层节制,就难以长期维持统一的局面。因此,中央集权的思想和制度肯定会潜移默化地影响着我们现行的制度设计。

其次,单一制国家结构形式的制度安排强化了这一“职责同构”模式。在单一制形式下,地方政府的权力或自治权力源自中央政府或受制于中央政府,中央政府掌握全权并维持国家的统一。地方政府是中央政府的下属机构或代理机构,是中央政府在地方上的延伸,所以它的职责权限是中央政府职责权限的缩小或翻版。

再次,中央地方关系的“职责同构”模式是计划体制运行的必然要求。在计划经济体制下,一方面中央政府对经济总量的宏观调控是通过层层控制投资规模来实现的,这一纵向系统的运行要求上下层次之间控制相对严格,要求分层分口的对应机构体系来支撑,从而衍生出上下级同时追求对等对口的管理体制。另一方面,在计划体制下,不可能产生社会性的中介组织,每一级政府都要集经济、社会的所有事务于一身,客观上要求每一级政府都是全能政府,每一级政府都要管所有的事,从而顺理成章地造就了中央、地方“职责同构”模式。

二、改革“职责同构”模式的主要思路

政府为了有效地实施其政治管理,就必须划分为一定的层次,而且应该赋予各级政府相对独立的、专门的权限,使它们“在履行自己各自的职责时具有各自的权利、责任和方式,上下级政府间不能互相干预”[2]。因此,中国政府在处理中央地方关系的过程中,最重要的就是要突破“职责同构”模式,既要充分考虑到我国中央、地方关系的独有特点,认真分析中央、地方关系中存在的特殊矛盾,又要放眼世界,大胆借鉴世界上其他国家在处理中央、地方关系中带有趋势性、规律性的经验,确立起中央与地方的合理权威与利益关系。

(一)中央和地方关系应该走出抽象而笼统的哲学表述,走向具体的可操作化的法制化轨道

中央和地方分权,不是地方主义的分庭抗礼和各自为政,不是把国家权力整体地分配一部分给地方,而是逐渐通过法律明确规定中央和地方分别拥有什么职权;哪些权力属于中央,哪些权力属于地方,应该有一个具体、明确的划分。与民众生活息息相关的政府职责由地方政府履行和负责,而中央政府只负责关乎国家主权、社会稳定和民族团结等职责,比如国防、外交、社会保障、财政的转移支付等内容。中央向地方赋予权力就应该是真正的、制度化的权力授予,彻底走出中央向地方随意收放权力的怪圈。

各级政府“职责同构”的模式从法律上否定了地方政府的独立性,事实上也取消了地方政府的职责和义务,不仅使中央政府管理了许多不该管,不必管也管不好的事,而且还使中央政府的政策决策由于中间层次太多而变形走样。因为决策者不是执行者,执行者不是决策者,从而形成了中央与地方都不负责的怪现象。这还只是事情的一方面。另一方面的情形是,本该由中央政府一以贯之地负责的事务,又由于层层分解给地方而出现信息漏损、资源浪费、政策走样等情形。

此外,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》主要规定的是:中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府是如何组织的,人民代表和政府官员的产生秩序等等,没有涉及中央和地方的关系及权力划分问题。

而纵观世界上其他有影响的大国,他们的中央(联邦)与地方的关系普遍地走向了法制化的道路。不仅在美国这样的联邦制国家,联邦与各邦(州)之间的关系是高度法制化的,宪法以具体列举的方式分别列举了中央与地方分别有什么样的权力,而且在英国、法国、日本这样的传统上是单一制的国家也逐步地使本国中央与地方关系走向了法制化。法国在1982年通过了《权力下放法案》,其基本原则是:市镇、省和大区将通过它们选举产生的组织进行自由的自我管理,从而改变了法国地方政府在整个政治体系中的地位,使法国中央与地方关系走向规范化、法制化和现代化。英国本来就因有深厚的地方自治传统而被称为准联邦国家,并且于1972年10月颁布了《地方政府改革法案》,确立了比较规范的中央、地方政府的结构形式。日本则于1947年新宪法颁布的同时出台了《地方自治法》,规范了中央和地方的关系。

(二)中央和地方管理层次的划分应科学规范,合情合理,这样,才能把各级政府的职责明确地赋予相应层级的政府,因此,科学合理的政府层级划分是走出“职责同构”模式的前提和关键

学界一般把中央、地方之间层次和幅度的划分概括为行政区划。中央地方之间管理层次和幅度的划分是否科学合理,直接关系到政府职责的授予和运作是否准确和顺畅,关系到中央能否有效地统率和调控地方,地方政府能否在本行政区域内行使职权和履行职责等问题。按照各级政府的重要性程度和相应的特点,世界各国对各级政府的职责通常作如下划分。

中央或联邦政府的职责主要是:法制、财税、国防、外交、对经济的宏观调控、社会保障、大学、国有资源保护、部分交通与通讯、情报与国家安全;中间层次的政府的职责主要是:公共安全、大部分文化事业、卫生保健、中小学教育、环境保护、就业、部分交通、市政管理、住房建设、地域经济规划与开发;基层政府的职责是:社区服务、环境卫生、幼儿教育与养老事业、狭义的市场建设与管理、娱乐与休闲。这当然仅只是一般的情况,在现实中,各国政府在各级政府职责的设定中存在一定的主观色彩,在设定各级政府的职责时,在做多少、怎么做、由谁做等问题上,具有一定的灵活性,但基本的情形是一致的。这也是世界上大多数国家选择三级政府层级的一个重要原因。

从世界各国行政区划发展的角度看,行政区划层次有逐步减少的趋势,一般定位在三个层级,而行政区划幅度有逐步扩大的趋势。这主要是因为:一方面科学技术革命的发展,信息传输速度的加快,缩短了政府服务的半径,客观上可以扩大政府的管理幅度,减少政府的管理层次。另一方面,随着现代民主政治的发展,公民参政意识的提高,也要求拓宽幅度,从而有利于公民的直接参与要求得到实现。更为重要的是,简单明确的层级设定,便于把各级政府应该拥有的职责明确地赋予相应层次的政府。

世界上多数国家的行政区划层级大多是二级或三级,而我国现行行政区划大多数为四级制。在省、自治区与县之间的自治州本来就是宪法规定的一个层次,尚无宪法依据的辖县市(地级市)近年来有不断扩大的趋势,而本来是作为派出机构的地区,则长期以来是名虚实实的准政府,不少地方在县乡之间保留有区公所(1998年底统计为398个)[3],实际上是五级制。多级的政府层次使得在功能上对各级不同的政府职责进行定位发生困难,在现实中就形成了每一级政府对下一级政府都拥有全权的不正常状况。而更为重要的是中外各层级地方政府的法律地位是不同的,大多数西方国家各个级别的地方政府一般都是享有独立的法人地位的自治体,各自拥有平等的法律地位,而中国各级地方政府之间存在着非常严格的行政级别和比较刚性的行政隶属关系。这就极易使行政管理在层层节制和流转过程中出现职能混乱,行政不畅,效率低下等弊端。

(三)建构新的中央和地方关系要充分考虑到理论和现实中存在的困难

改革开放以来,国内上下对政府职能的理论探讨一直没有停歇过,各级政府的职能改革和调整也一直在进行。就目前的实际情况来看,政府的横向职能关系,无论是政府与企业、事业单位以及各种社团的关系,还是政府与不同职能部门之间的关系都得到了合理的调整,正逐步走向规范。目前在政府职能改革上的关键问题,是中央政府与地方政府之间及上下级政府之间存在着明显的“职责同构”现象,并形成了难以改变的治理模式。更为严重的是,这一问题还没有引起理论界及政界的必要关注。现阶段改革和调整中央与地方关系的难度在于:一是“职责同构”模式的文化基础,即大一统的政治统治方式及地方缺乏自治传统的历史遗传,不可能在一夜之间消失。二是由于地域生活习惯、社会习俗、心理性格、现实利益关系等方面的原因,历代相承、界域稳定、经济发展水平各异的旧行政区不容易做出大的调整。三是如何保证在单一制结构形式下,对在计划经济体制下形成的,适应建国之初政治、经济、文化条件的中央和地方关系进行调整本身就是一个巨大的挑战。因此,打破“职责同构”模式,对各级政府职责进行明确的划分并不简单地是一个价值观的转变,它将涉及机构设置、政府体系、政府过程的一系列改革和全新的变化。因此对中央地方关系的调整不可能是一蹴而就的事情。

三、对策性建议

通过以上分析,我们提出如下建议。在中央与地方关系的建构方面,改革的总目标应该是:中央政府和各级地方政府都只管特定的事,即中央政府和各级地方政府的事权要清楚,职责要明确。要建立一个“集分并举,职责异构,各负其责,运转高效”的纵向间政府关系模式。

(一)突破“发挥中央和地方两个积极性”的笼统表述,走出“职责同构”的困境,建立“职责异构”、运转高效的中央、地方关系,逐步使中央和地方关系走向法治化

以法律的形式规范中央与地方的关系。明确划分、列举中央与地方的事权。顺应国际潮流,在保证国家为实现有效统治而实行的政治性集权的前提下,大胆地进行权力下放和责任转移。中央政府只管理关乎国家整体利益的事务,而那些与地方居民利益直接相关的事务则下放给地方政府,而且辅之以法律保障。让每一级政府都有相对独立的法律地位,有明确的管理范围和事权,逐步做到谁决策,谁负责。

首先,明确规定中央政府的管理事项和管理权限。中央政府只掌管那些涉及国家统一和领土完整的政治和法律事务,比如,外交、国防、高等教育、货币制造与发行、宏观经济调控、国家安全、国土资源、全国性的公共基础工程建设等事务。只要明确属于中央政府的事务,中央政府就应该一以贯之地负责到底。

不仅只从法律的角度明确这些权力属于中央政府,而且,在机构设置、管理方式方面进行彻底的改革,属于中央政府的事务,就由中央政府在各地设置垂直的工作机构进行直接管理。地方不管理属于中央政府的事务,更不对属于中央政府管理的事务负责,这样就可以避免过去地方政府执行中央政府的政策时有意无意的政策规避行为。

事实上,近年来不断增多的救济性上访案件里,其中许多案件都是由于地方政府官员在执行中央政府的政策时,为了自己的私利,故意歪曲中央政策,背离政策的目标而造成的。因此,应该抛弃过去那种从中央政府到地方各级政府都管理同样的事务,一项政策因为各级政府层层传递,导致决策和执行断裂的运作模式,构建各级政府的“职责异构”模式,各级政府都只管特定的事情,最大限度地提高政府施政的效能。

其次,明确规定地方政府的管理事项和管理权限。地方政府只管理那些与地方经济和社会发展相关的事务,以及与公民的日常生活息息相关的事务。比如,文化、卫生、基础教育、地方道路及其他地区性基础设施、公益性设施的建设、社会治安、环境保护等事务。

中央政府下放给了地方政府的权力就要真正地交给地方,使地方政府能够依据自己的职能行使自己的权力。这样,既维护了中央政府在政治上的集权和行政上的权威,又保证了地方的自主权,从而改变一直困扰我国政府的“条条”和“块块”之间的矛盾。实行职责异构的管理模式,就可以做到由“条条”管理的事务,“块块”不插手,由“块块”管理的事务,“条条”不干预。如果真正地实现中央政府和地方政府运作体制上的“职责异构”,中央政府就不应该再有组织任何形式和规模的类似于卫生大检查的“小权力”,而地方政府也不应该再有类似于负责征兵这样的“大权力”了。“我们过去因为没有认真考虑过各级政府的事权划分问题,从而导致一种把地方基层政府的负责人看成什么事都要管的‘父母官’,这既不符合民主法制的时代精神,事实上也做不到”[1](P330)。

(二)对纵向间政府构成层级的数量进行明确合理的规定,然后把事权层次清晰地分配给相应的一级政府

要合理划分中央政府和地方政府的事权,把国家的行政事务合理地赋予各级政府。其前提就是国家的纵向政府间要有一个合理的层级设定,只有这样,才可能把事权层次清晰地分配给相应的一级政府。而目前我国一般还存在中央、省、市(地、州)、县、镇(乡)一共五级的纵向政府体系,要把事权合理地分别分配给各级政府是非常困难的。

在当今的200多个国家中,绝大多数的国家设有两级到三级政府,其中包括很多大国也只设三级政府。美国是联邦制的国家,它的纵向间的政府层级体制分为:联邦政府——50个州政府——78000市或县的地方政府。三级政府的功能和职责是有区别的,上下不重复,分工比较清楚。再以单一制国家的日本为例,日本的纵向政府体制为:中央层面的内阁为一级政府,47个都道府为二级政府,3236个市、町、村为三级政府。这个三级政府体系虽然在建构上有别于美国,但是其职能分工基本相似[4]。世界上大多数国家都是三级政府体制。这绝不是一种偶然现象,它和政府事权的划分的明晰简洁及施政的高效有密切关系。因此,对于我们来说,当务之急是理顺政府间的纵向结构,以缩省、撤地、强县、合并乡镇为原则,根据中国地域广大,各地区发展不平衡的现实情况,分别建立三级或者四级的政府层级,为建立和完善中央与地方合理分权体制作必要的准备。

第一,划小省级政区。划小省(区)的具体办法有三:一是以海南模式为例,将一个省一分为二;二是从几个省中各划出一块再设一个省;三是以一个特大城市为中心,增设几个重庆模式的直辖市。其中以第三种办法比较好,增加机构少、震动小,不易破坏一个地方千百年来形成的文化特点和社会联系,比较容易为地方接受。

第二,划小省区的同时扩大省一级地方政府的管理幅度,并在此前提下减少地方政府的管理层级。如果能成功地增加省级政区,那么,适时地减少一个行政管理层次是可以做到的,具体而言就是要在发达地区逐步减少市领导县建制,最后做到由省领导辖区所有的市和县。市领导县的存在,不仅没有实现设置时设想的以此推进城乡一体化的初衷,反而还导致了政府规模扩大,政府官员膨胀,行政效率低下等弊病。

第三,大幅度地合并乡镇,并在发扬民主自治的基础上为最终将乡镇调整为县政府的派出机构作好准备。到2002年底,我国已经有25个省份基本完成乡镇撤并工作,全国乡镇总数由撤并前的46436个减少到39240个,减少15%[5]。一些更大胆的改革正在探索之中。[6]

只有改变中国现行的政府体系中存在的多级、繁杂的状况,才能把政府职能层次分明地赋予相应级别的政府,从根本上解决中国政府运行过程中长期存在的层次过多、职能交叉、权责脱节、多头执法等问题,切实贯彻一件事情主要由一级政府负责的原则,避免职责交叉和责任不明,从制度上减少相互争权又相互推诿现象的发生。建立符合国情的“职责异构”的新型政府间纵向关系,最终实现地方政府施政效能的改善和提高。

(三)各级地方政区的权力中心应由行政机关逐渐地向地方权力机关转移,同时,积极探索地方政府间的有效协调机制

在改革中央和地方关系的过程中,应充分地利用我们的制度资源,把各级地方政区的权力中心由行政机关为中心逐渐向地方权力机关转移,这样,既有利于扩大参与,提升地方政府的自治水平,又能保证真正实现我们的宪政理想,而且使各政区在法律地位上之于上级政府或中央政府具有一定程度的独立性。应借鉴国外的经验,在中央地方关系的“职责同构”模式开始变化、中央政府不再有直接管理地方经济等事务的情况下,应该比照美国的田纳西流域管理局相类的机构,在长江三角洲及与此相类似的地区建立区域性协调机构。这种机构必须具有法人地位,有相应的权力,但又不是全能政府,只负责本地区的产业规划、交通、资源利用、环保的问题。这样,才能保证在纵向的政府关系模式改变了的情况下解决政府间关系中可能出现的新问题。

参考文献: [1]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社,2002. [2]桑玉成.政府角色——关于市场经济条件下政府作为与不作为的探讨[M].上海,上海社会科学出版社,2000.14. [3]刘君德.中外行政区划比较研究[M].上海:华东师大出版社,2002.223. [4]陈东琪.新政府干预论[M].北京:首都经贸大学出版社,2000.82—83. [5]沈路涛.我国25省份完成乡镇撤并[N].中国青年报,2003-10-26(1). [6]万静波.咸安改革:“孤岛突围”还是“人走政息”[N].南方周末,2003-12-04(A3).