2023年8月1日，江苏淮安，工人在一处房产建筑工地上忙碌。（视觉中国/图）

2023年8月3日，公安部发布《公安机关服务保障高质量发展26条措施》，其中第二条提到，要进一步放宽落户条件、降低落户门槛，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，同时调整优化超大、特大城市落户政策，完善积分落户制度，便利各类人员落户。

几乎同一时间，2023年7月以来，浙江、江苏先后在政策文件中提出，以省为单位，全面取消落户限制。零门槛、城乡融合成为核心词。

此轮户籍制度改革的开展早有预兆。据南方周末记者不完全统计，2014年以来，全国已有超过18个省份全面或部分放宽落户限制，另有南京、广州、杭州、苏州等多个地市单独出台文件。

“长期以来，城乡和区域户籍利益分配的失衡逐渐形塑了户籍利益二元分化的格局，凸显了户籍制度改革的片面性和滞后性。”在2021年发表的论文中，国家发改委城市和小城镇改革发展中心城市战略部副研究员赵军洁曾提到，“户籍制度改革的成本并非高不可攀，且改革收益要远大于成本。”

落户限制全面取消

2023年下半年，继浙江之后，江苏省提出在个别城市外全面取消落户限制。

8月9日发布的公开征求意见文件中，江苏省发改委明确，将在南京、江苏以外的所有地区试行以经常居住地登记户口制度，确保外地、本地农业转移人口进城落户标准统一，有序推进农业转移人口市民化。在此之前，7月3日，浙江省也在推进农业转移人口市民化的实施方案中提出，除杭州市区外，全省全面取消落户限制。

全面取消落户限制究竟意味着什么？清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚认为，此前多年，中国一直采取居住证和户籍并轨的“双轨制”，其目的在于解决农民工进城务工但无法在城里生活的问题，而他们没有办法在城市落户，也就无法享受一个市民所能享受的完整的公共服务和社会福利待遇。

“过去有很多外来务工人员来到城市打拼，很多的‘农二代’其实一直是在城市里长大、生活的，农村是他们‘回不去’的家乡，浙江发布的《方案》解决了这部分人的落户需求。”此前接受媒体采访时，南通大学长三角现代化研究院院长、上海社会科学院研究员何建华说。

从全国来看，在全面放宽落户限制方面，江浙开展得并不算早。

南方周末记者梳理发现，早在2014年6月贵州省就曾提出，为有效推进农业转移人口市民化，在除贵阳市南明区、云岩区、观山湖区和贵阳经济技术开发区之外的省内其他地区，全面放开落户限制。一个月后，2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出有序放开中等城市落户限制，城市综合承载压力小的地方可试行全面放开，各地放宽落户限制的大幕拉开。

2016年10月，国务院印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，提出“十三五”期间实现1亿非户籍人口落户城市。此后，国家发改委连续七年下发通知或文件，部署新型城镇化建设重点任务，督促城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市全面取消落户限制，城区常住人口300万-500万的Ⅰ型大城市则要全面放开放宽落户条件。

自贵州省开始，最近10年，已有四川、黑龙江、内蒙古、海南等18个省份从省级层面提出全面放开城镇落户限制，其中昆明、南昌、济南等多个省会还提出，取消参保年限、居住年限、学历等条件要求，实现“零门槛”落户。

南方周末记者注意到，江苏省的放开进展也比公开文件要早得多。早在2019年，江苏省公安厅就曾透露， 除南京、苏州外，全省11个设区市从2014年开始通过“准入”方式放宽户口迁移政策，通过5年时间，已基本全面取消落户限制。

过去10年，一些改变已悄然发生。2023年8月3日召开的新闻发布会上，公安部治安管理局副局长亓希国介绍，截至2022年，全国已有1.4亿农业转移人口落户城镇，户籍人口城镇化率达47.7%。

“浙江省掏得起这笔钱”

除了近乎同期公布全面放开农民工进城户口限制政策，江浙两省的共性还在于，同属经济强省。

此前接受媒体采访时，尹稚曾提到，允许农民工持有居住证或者城市户籍，需要地方政府提供相应的公共服务配套保障，包括医疗、教育、社会保险等等，意味着一大笔支出，但“浙江省掏得起这笔钱”。

长期以来，取消落户限制究竟会给地方公共资源供给带来多少压力，已经成为是否支持推进城市落户改革的一大问题。早在2009年发表的论文研究中，北京师范大学金融学教授钟伟就曾推算，每新增 1 个真正意义的城市人口，城市政府需要付出人均 20 万元的各种城市综合配套投资。

而在2020年围绕户籍制度改革的成本收益进行估价时，赵军洁和课题组成员曾对山东济南、烟台，浙江台州等东部地区大中城市落户情况进行调研，结果显示，平均一个农民工（外来人口）进城落户成为市民，需要增加政府的支出约为11万元。其中，养老保险财政补贴是最大支出，占比约35%-45%，随迁子女义务教育和保障性住房其次，总计占比在1/3左右，其余包括城市管理费用、医疗保险、社会救济补助等占比较少约10%-20%。

综合各项成本支出，赵军洁发现，户籍制度改革的成本被明显高估，在居住证制度和城乡融合发展背景下，农民工已经享受到部分公共服务，新增落户成本其实很小，再加上有中央、省、市多级分担等原因，收益远大于成本。

在2023年7月8日举行的第九届“青岛·中国财富论坛”上，中国社会科学院原副院长蔡昉也表达了相同的观点。在他看来，户籍制度改革可以把目前已经进城的1.8亿农民工消费意愿释放出来，经过粗略推算大概在2万亿以上。

而对于即将迎来的新城市居民，浙江省已然有所准备。

前述农业转移人口市民化实施方案中，浙江省政府从就业、住房、教育、医疗社会保障和公共文化设施等6个方面作出承诺，提出将通过开发公益性岗位，提供创业补贴，完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，将农业转移人口随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，为困难群体基本生活提供兜底保障等，强化对农业转移人口的公共服务保障。

南方周末记者 蒋敏玉 南方周末实习生 柯愉乐

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