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公安机关办理行政案件听证程序规定的理解与适用

听证是现代行政程序的核心，是行政程序民主化的体现。1996年，我国《行政处罚法》第一次引入听证程序，对听证程序作了比较细致的规定，并将听证范围限定为责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等三种处罚。2021年，修订后的《行政处罚法》对听证程序作了修改完善，一是明确将“没收较大数额违法所得”“没收较大价值非法财物”“降低资质等级” “责令关闭、限制从业”纳入听证的适用范围；二是新增“其他较重的行政处罚”作为听证适用范围的兜底规定；三是增加了“法律、法规、规章规定的其他情形”这一兜底条款，为法律法规新增听证的适用范围预留了空间，也为规章规定听证适用范围进行了法律授权；四是删除了本次修订前的《行政处罚法》第四十二条第二款“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行”的规定。

公安机关实施行政处罚，应当准确理解、适用听证程序，除治安管理处罚法等法律另有特别规定的外，公安机关应当严格按照行政处罚法规定执行，相关规定与行政处罚法不一致的，应当以行政处罚法为准，依法保障当事人依法享有的要求听证的权利。

一、听证的适用范围

（一）“较大数额”“较大价值”的界定

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》九十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条第一款、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百二十三条、《公安部关于贯彻实施行政处罚法的通知》（公法制〔2021〕2303号）、《公安部关于公安机关适用行政处罚若干问题的指导意见》、《最高人民法院关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》（〔2004〕行他字第1号）及《甘肃省行政处罚听证程序规定》第三条等地方政府规章的规定，行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。

公安部曾就“较大数额违法所得、较大价值的非法财物”适用听证问题咨询了最高人民法院行政庭，并请示了全国人大法工委。最高人民法院行政庭认为，“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物”和“较大数额罚款”在性质上是相同的，都对当事人的财产权产生较大影响。

2021年，《公安部关于贯彻实施行政处罚法的通知》明确，“较大数额”“较大价值”的界定参照“较大数额罚款”的有关规定执行。也就是说，“较大数额罚款”“较大数额违法所得”“较大价值的非法财物”，是指对个人罚款或者没收违法所得、非法财物的数额在二千元以上，对单位罚款或者没收违法所得、非法财物的数额在一万元以上，对违反边防出境入境管理法律、法规和规章的个人罚款或者没收违法所得、非法财物的数额在六千元以上。

同时，考虑到地方性法规或者地方政府规章享有设定罚款的权限，本条规定，对依据地方性法规或者地方政府规章作出的罚款处罚，适用听证的罚款数额按照地方规定执行。需要指出的是，关于使用听证的“较大数额罚款”“较大数额违法所得”“较大价值的非法财物”只适用于一个处罚，而不适用于“分别处罚，合并执行”的情形。

（二）停止联网、停机整顿是否属于听证范围

《行政处罚法》第八条第七项规定“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。因此，《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第二十条、第二十一条规定的“停止联网、停机整顿”亦属于行政处罚的种类，且和“责令停产停业、责令关闭、限制从业”在性质上相同，都对当事人的生产经营活动产生较大影响，应当适用听证程序。

《公安部关于公安机关适用行政处罚若干问题的指导意见》明确，《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第二十条、第二十一条规定的指“停止联网、停机整顿”属于“其他较重的行政处罚”。

（三）行政拘留是否属于听证范围

无论是《治安管理处罚法》九十八条，还是《行政处罚法》第六十三条第一款，均未规定行政拘留当事人有要求听证的权利。当然，当事人对行政拘留不服的，根据《行政处罚法》第七十三条第二款、《治安管理处罚法》一百零七条规定，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。

第十一届人大代表薛少仙、秦希燕、陈家宝等92名代表曾提出“关于修改治安管理处罚法”的议案3件，建议“行政拘留适用听证程序，完善被侵害人权利救济和执法监督”。2009年10月31日，全国人民代表大会内务司法委员会《关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》对此回复称：“公安部认为，……关于行政拘留适用听证程序的问题。鉴于治安管理行政处罚的特殊性，在决定程序上应高效、快捷，不宜繁琐，故立法时没有规定听证程序，但规定了行政拘留暂缓执行和行政复议、行政诉讼制度作为行政相对人不服行政拘留处罚的救济方式”，并称，“我委赞同公安部意见，建议暂不对治安管理处罚法进行修改。”

新修订的《行政处罚法》未明确将行政拘留纳入听证的适用范围，也未对“其他较重的行政处罚”作出明确界定。同时，现行法律、法规、规章也没有将行政拘留纳入听证的适用范围。因此，新修订的《行政处罚法》颁布后，对其第六十三条第一款所规定的“其他较重的行政处罚”是否包括行政拘留，存在不同理解。

一种意见认为，“其他较重的行政处罚”包括行政拘留。其理由：一是行政拘留涉及人身自由权，人身自由权是宪法规定的基本权利，较新修订的《行政处罚法》明确纳入听证范围的行政处罚对当事人影响更大，按照举轻以明重的原则，行政拘留应当属于“其他较重的行政处罚”。二是新修订的《行政处罚法》有关听证适用范围的条款中删除了明确排除行政拘留适用听证的规定（即：修订前的《行政处罚法》第四十二条第二款“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行”的内容），而将相关规定调整至第六章“行政处罚的执行”中，即在第七十三条第二款规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。”这一修订表明立法者意将行政拘留纳入听证适用范围。因此，从公平角度出发，行政拘留应当适用听证。

另一种意见认为，“其他较重的行政处罚”不包括行政拘留。其理由：一是新修订的《行政处罚法》第六十三条第一款将新修订的《行政处罚法》第九条规定的行政处罚种类中对当事人权利影响较大（即较重）的行政处罚，除行政拘留外均明确纳入了听证的适用范围，但却未明确行政拘留适用听证。如果立法机关有意将行政拘留纳入听证适用范围，应当明确规定。采取这种模糊表述必然会引起歧义和争议，不利于法律的正确有效执行。二是新修订的《行政处罚法》未明确行政拘留应当适用听证，而现行法律、法规、规章也未将行政拘留纳入听证范围。如果认为“其他较重的行政处罚”包括行政拘留，因没有明确的法律依据，则涉及“法律条文本身需要进一步明确界定”的问题，根据全国人民代表大会常务委员会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，应当由全国人民代表大会常务委员会解释。

对此，孙茂利主编的《公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南（2021年版）》一书持同意第二种意见，即：“其他较重的行政处罚”不包括行政拘留。

二、听证组织机构

根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百二十四条、《甘肃省行政处罚听证程序规定》第七条规定，听证由公安机关法制部门组织实施。依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站依法作出行政处罚决定的，由其非本案调查人员组织听证。

三、听证笔录、听证报告书

《公安部关于贯彻实施行政处罚法的通知》要求，要严格落实根据听证笔录作出行政处罚决定的规定。《行政处罚法》第六十五条、《公安机关办理行政案件程序规定》规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依法作出决定。

参考文献：

1.《公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南（2021年版）》

2.《公安行政法律文书制作与范例（2021年版）》

3.《全国人民代表大会内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》

4.《公安部关于贯彻实施行政处罚法的通知》

附：

公安机关办理行政案件听证程序规定

（摘自《公安机关办理行政案件程序规定》第八章 听证程序）

第八章 听证程序

第一节 一般规定

第一百二十三条 在作出下列行政处罚决定之前，应当告知违法嫌疑人有要求举行听证的权利：

(一)责令停产停业;

(二)吊销许可证或者执照;

(三)较大数额罚款;

(四)法律、法规和规章规定违法嫌疑人可以要求举行听证的其他情形。

前款第三项所称“较大数额罚款”，是指对个人处以二千元以上罚款，对单位处以一万元以上罚款，对违反边防出境入境管理法律、法规和规章的个人处以六千元以上罚款。对依据地方性法规或者地方政府规章作出的罚款处罚，适用听证的罚款数额按照地方规定执行。

（独角法兽注：根据《行政处罚法》第六十三条第一款规定，第一百二十三条应当修改为“在作出下列行政处罚决定之前，应当告知违法嫌疑人有要求举行听证的权利：

（一）较大数额罚款；

（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；

（三）降低资质等级、吊销许可证件；

（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）其他较重的行政处罚；

（六）法律、法规和规章规定违法嫌疑人可以要求举行听证的其他情形。

前款所称“较大数额”“较大价值”，是指对个人罚款或者没收违法所得、非法财物的数额在二千元以上，对单位罚款或者没收违法所得、非法财物的数额在一万元以上，对违反边防出境入境管理法律、法规和规章的个人罚款或者没收违法所得、非法财物的数额在六千元以上。

当事人不承担行政机关组织听证的费用。”）

第一百二十四条 听证由公安机关法制部门组织实施。

依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站依法作出行政处罚决定的，由其非本案调查人员组织听证。

第一百二十五条 公安机关不得因违法嫌疑人提出听证要求而加重处罚。

第一百二十六条 听证人员应当就行政案件的事实、证据、程序、适用法律等方面全面听取当事人陈述和申辩。

第二节 听证人员和听证参加人

第一百二十七条 听证设听证主持人一名，负责组织听证;记录员一名，负责制作听证笔录。必要时，可以设听证员一至二名，协助听证主持人进行听证。

本案调查人员不得担任听证主持人、听证员或者记录员。

第一百二十八条 听证主持人决定或者开展下列事项：

(一)举行听证的时间、地点;

(二)听证是否公开举行;

(三)要求听证参加人到场参加听证，提供或者补充证据;

(四)听证的延期、中止或者终止;

(五)主持听证，就案件的事实、理由、证据、程序、适用法律等组织质证和辩论;

(六)维持听证秩序，对违反听证纪律的行为予以制止;

(七)听证员、记录员的回避;

(八)其他有关事项。

第一百二十九条 听证参加人包括：

(一)当事人及其代理人;

(二)本案办案人民警察;

(三)证人、鉴定人、翻译人员;

(四)其他有关人员。

第一百三十条 当事人在听证活动中享有下列权利：

(一)申请回避;

(二)委托一至二人代理参加听证;

(三)进行陈述、申辩和质证;

(四)核对、补正听证笔录;

(五)依法享有的其他权利。

第一百三十一条 与听证案件处理结果有直接利害关系的其他公民、法人或者其他组织，作为第三人申请参加听证的，应当允许。为查明案情，必要时，听证主持人也可以通知其参加听证。

第三节 听证的告知、申请和受理

第一百三十二条 对适用听证程序的行政案件，办案部门在提出处罚意见后，应当告知违法嫌疑人拟作出的行政处罚和有要求举行听证的权利。

第一百三十三条 违法嫌疑人要求听证的，应当在公安机关告知后三日内提出申请。

（独角法兽注：根据《行政处罚法》第六十四条第第一项规定，第一百三十三条应修改为“违法嫌疑人要求听证的，应当在公安机关告知后五日内提出申请。”）

第一百三十四条 违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证要求的，只要在听证申请有效期限内，应当允许。

第一百三十五条 公安机关收到听证申请后，应当在二日内决定是否受理。认为听证申请人的要求不符合听证条件，决定不予受理的，应当制作不予受理听证通知书，告知听证申请人。逾期不通知听证申请人的，视为受理。

第一百三十六条 公安机关受理听证后，应当在举行听证的七日前将举行听证通知书送达听证申请人，并将举行听证的时间、地点通知其他听证参加人。

第四节 听证的举行

第一百三十七条 听证应当在公安机关收到听证申请之日起十日内举行。

除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的行政案件外，听证应当公开举行。

第一百三十八条 听证申请人不能按期参加听证的，可以申请延期，是否准许，由听证主持人决定。

第一百三十九条 二个以上违法嫌疑人分别对同一行政案件提出听证要求的，可以合并举行。

第一百四十条 同一行政案件中有二个以上违法嫌疑人，其中部分违法嫌疑人提出听证申请的，应当在听证举行后一并作出处理决定。

第一百四十一条 听证开始时，听证主持人核对听证参加人;宣布案由;宣布听证员、记录员和翻译人员名单;告知当事人在听证中的权利和义务;询问当事人是否提出回避申请;对不公开听证的行政案件，宣布不公开听证的理由。

第一百四十二条 听证开始后，首先由办案人民警察提出听证申请人违法的事实、证据和法律依据及行政处罚意见。

第一百四十三条 办案人民警察提出证据时，应当向听证会出示。对证人证言、鉴定意见、勘验笔录和其他作为证据的文书，应当当场宣读。

第一百四十四条 听证申请人可以就办案人民警察提出的违法事实、证据和法律依据以及行政处罚意见进行陈述、申辩和质证，并可以提出新的证据。

第三人可以陈述事实，提出新的证据。

第一百四十五条 听证过程中，当事人及其代理人有权申请通知新的证人到会作证，调取新的证据。对上述申请，听证主持人应当当场作出是否同意的决定;申请重新鉴定的，按照本规定第七章第五节有关规定办理。

第一百四十六条 听证申请人、第三人和办案人民警察可以围绕案件的事实、证据、程序、适用法律、处罚种类和幅度等问题进行辩论。

第一百四十七条 辩论结束后，听证主持人应当听取听证申请人、第三人、办案人民警察各方最后陈述意见。

第一百四十八条 听证过程中，遇有下列情形之一，听证主持人可以中止听证：

(一)需要通知新的证人到会、调取新的证据或者需要重新鉴定或者勘验的;

(二)因回避致使听证不能继续进行的;

(三)其他需要中止听证的。

中止听证的情形消除后，听证主持人应当及时恢复听证。

第一百四十九条 听证过程中，遇有下列情形之一，应当终止听证：

(一)听证申请人撤回听证申请的;

(二)听证申请人及其代理人无正当理由拒不出席或者未经听证主持人许可中途退出听证的;

(三)听证申请人死亡或者作为听证申请人的法人或者其他组织被撤销、解散的;

(四)听证过程中，听证申请人或者其代理人扰乱听证秩序，不听劝阻，致使听证无法正常进行的;

(五)其他需要终止听证的。

第一百五十条 听证参加人和旁听人员应当遵守听证会场纪律。对违反听证会场纪律的，听证主持人应当警告制止;对不听制止，干扰听证正常进行的旁听人员，责令其退场。

第一百五十一条 记录员应当将举行听证的情况记入听证笔录。听证笔录应当载明下列内容：

(一)案由;

(二)听证的时间、地点和方式;

(三)听证人员和听证参加人的身份情况;

(四)办案人民警察陈述的事实、证据和法律依据以及行政处罚意见;

(五)听证申请人或者其代理人的陈述和申辩;

(六)第三人陈述的事实和理由;

(七)办案人民警察、听证申请人或者其代理人、第三人质证、辩论的内容;

(八)证人陈述的事实;

(九)听证申请人、第三人、办案人民警察的最后陈述意见;

(十)其他事项。

第一百五十二条 听证笔录应当交听证申请人阅读或者向其宣读。听证笔录中的证人陈述部分，应当交证人阅读或者向其宣读。听证申请人或者证人认为听证笔录有误的，可以请求补充或者改正。听证申请人或者证人审核无误后签名或者捺指印。听证申请人或者证人拒绝的，由记录员在听证笔录中记明情况。

听证笔录经听证主持人审阅后，由听证主持人、听证员和记录员签名。

第一百五十三条 听证结束后，听证主持人应当写出听证报告书，连同听证笔录一并报送公安机关负责人。

听证报告书应当包括下列内容：

(一)案由;

(二)听证人员和听证参加人的基本情况;

(三)听证的时间、地点和方式;

(四)听证会的基本情况;

(五)案件事实;

(六)处理意见和建议。

来源：独角法兽

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