图1 2018年全国轨道交通运营城市的客运强度排名

注：①数据来自中国城市轨道交通协会发布的“城市轨道交通2018年度统计和分析报告”；

②多座城市的城轨里程和客流包括了有轨电车。

看到有这么多城市客流尚未达到52号文要求，不免有些担忧。但客观的讲，评判客运强度不能简单的整齐划一，还要结合城市特点、线路特征、网络规模来评判，而分析客流效果在看当前绝对值的情况下，还要分析发展趋势和发生变化的原因，才能帮助专业人士和决策者更好的规划建设城市轨道交通。

笔者结合协会历年客流统计数据和2019年8月网络公号上的最新客流数据，做了进一步的深入分析，认为有以下几个特征值得注意：

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城轨客流效果与网络规模密切相关

从横向对比来看，2019年8月，我国大陆城轨运营城市34座（不含只运营有轨电车的城市，以及9月份通车的常州和徐州），其中大规模成网运营（200km以上）的9座城市中，除天津外，其他城市全网平均客运强度均在0.7万人次/km以上，5座城市客运强度在1.5万人次/km以上。基本成网运营（3条线路以上且换乘站三座以上，规模基本100~200km之间）的10座城市中，除大连、青岛因含有轻轨或市域快轨，平均客运强度在0.4万人次/km左右，其他城市基本在0.7万人次/km以上，西安、杭州、长沙、沈阳客运强度均在1.2万人次/km以上。未成网运营的15座城市，客运强度普遍偏低，除昆明、南宁、合肥、南昌、石家庄、哈尔滨、佛山外，其他8座城市客运强度均低于0.7万人次/km。

图2 2019年8月全国城轨运营规模和客运强度

从纵向对比来看，2013 ~2019年客运强度变化趋势显示，34座城市中5座城市随着网络规模扩大客运强度有所下降，其他占比85%的城市平均客运强度持续增长，这得益于网络规模增加以及客流逐步培育。其中，增长幅度较大的如深圳、沈阳、成都、西安、苏州、昆明、杭州、南宁等城市由未成网到成网运营客流增长幅度很大。由此可见，网络化运营对轨道交通客流效果提升作用明显。

图3 各城市近五年全网客运强度变化趋势图

以下为几个典型城市（刚开始客运强度较低，后期增长较快）的客流增长曲线如下：

图4 沈阳客流成长曲线

图5 昆明客流成长曲线

图6 杭州客流成长曲线

图7 苏州客流成长曲线

上图显示，随着网络运营时间的增长、出行习惯的逐步培育，尤其是网络有新线增加，客流总量和客运强度均呈现明显的增长态势；个别城市（如苏州）也会出现新线加入后，短期内摊薄了整体客运强度，但随后又开始呈现逐步增长的态势。

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各城市各线路客流总体呈增长态势

从客运强度看，通过对比分析2017、2018年的137条城轨（不含有轨电车）运营线路，其中13条线路的客运强度有所下降，下降幅度集中在1~15%，其余90%线路客运强度具有不同程度的增加，增幅集中在5~50%（见图8）。客流增长的主要原因一方面来自网络规模的增加，另一方面来自客流的逐步培育。

图8 2018年较2017年全国主要城轨线路日均客运强度变化幅度

从高峰小时断面看，除北京外，其他城市2018年与2017年相比基本均呈现明显增长。统计的121条线路中，有22条线路的高峰断面有所下降（下降幅度在15%以内），其中有9条集中在北京，呈小幅下降（说明首都人口疏解一定程度上缓解了轨道交通高峰压力），其他城市占比88%的线路高峰断面都在上升。总体上看，增长幅度显著，局部有下降但幅度较小。

图9 2018年较2017年全国主要城轨线路的高峰断面对比

注：为减少离散性，更好显示，图中过滤掉增长比例超过200%的4条线路。

图10 2018年较2017年全国主要城轨线路的高峰断面变化幅度

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客流效益较差主要集中在某些特征线路，有规律可循

进入城区中心的市区线，尤其是骨干线客流效果普遍较好，客流效果不好的线路，主要体现在连接外围区域的市域快轨和具有明显TOD作用的市区普线。

客观的讲，对市域快轨线路的客流指标衡量不能简单等同于地铁线路，但如果笼统的统计必然影响整体的客流指标。图2中客运强度排位处于中位值以后的17座城市中，客运强度与运营里程显著不匹配的南京、青岛、天津、大连等城市，都包含了市域快轨线路，这些线路的客运强度普遍较低，典型的南京5条S线和青岛2条市域线都大幅拉低了整网的客运强度。

直观来看，这两类线路的共同特点是沿线开发成熟度不够、开发强度低，但客流效果一定是一个多因素的综合作用结果，需要我们进行全面系统分析并透过现象看本质，那么到底有哪些主要制约因素？如何改进？我们继续解析。

二

影响客流效果的问题诊断和改进建议

通过专题评价低客流的几个城市案例，总结发现，以下几方面问题是共性：

问题一：城市建设模式与轨道交通不匹配

我国城镇化率的快速提高和城市规模的迅速扩大主要集中在近二十年，城市交通面临出行需求和机动化快速增长的双重冲击，城市建设往往围绕道路展开，而以城市道路为生长机理下的城市建设是均质化、扁平化的。与此同时，道路建设侧重满足机动化出行需求，在此理念指导下的干道路网规模占比高、道路交叉口和城市街区空间尺度大、缺少亲民性。

自2003年国办发81号文下发以来，城市轨道交通进入大发展期，在很多城市轨道交通的引入并没有改变传统的城市建设模式。土地开发安排呈现散、无序的“遍地开花”特征，轨道交通沿线并未优先积聚高强度的开发。以某城市的手机信令数据为例，在轨道站点2km范围内各圈层的用地开发中，直接吸引范围内开发强度最低，居住、岗位密度未呈现由内向外应有的递阶式开发特点，而是正好相反，且整体上岗位密度低于居住密度（见图11）。若将站点进站量按照各圈层的分布规律进行分类，有44%的车站（图12中类别二）500米以内客流占比低，有悖于正常的客流分布规律，与居住、岗位密度分布规律所反映的问题一致。

图11 某城市地铁车站不同距离圈层的居住密度和岗位密度分布

图12 某城市地铁车站不同距离圈层的进站客流量分布曲线

与此同时，城市道路体系规划、建设的不协调，也不利于轨道交通出行选择。急于建设过多的干道路网尤其是不惜占用原本规划的轨道交通线路走廊，意味着在给小汽车让路，轨道交通“准时、可靠”的优势自然无法发挥；与此同时，城市道路交叉口巨大，两侧建筑后退距离远，行人进入地铁不便，进一步放大了城轨难以“门到门”出行的劣势。反过来，“以车为本”的建设思路，进一步刺激了小汽车出行，增加居民购买和使用小汽车的欲望，这与优先发展公共交通的战略目标背道而驰。

改进建议：转变城市建设模式，形成“建轨道就是建城市”的统一思路。尤其在城市在由增量转为存量规划大趋势下，更应该将城市高效的土地资源向轨道交通沿线集中。以轨道交通线路为生长机理，优化城市用地布局，将轨道交通沿线打造为城市高强度开发廊道，将轨道交通车站与枢纽、各级中心紧密结合，围绕轨道交通车站形成递阶式逐层递减的开发模式，大幅提高直接吸引范围的人口岗位密度，改变单一依靠线网规模提高人开口岗位覆盖率的片面思维，而是靠用地规划调整来实现。同时在道路规划建设、道路设计、城市设计中由“以车为本”转变为“以人为本”，方便慢行和公共交通出行。

图13扁平化的城市发展模式、廊道式的城市发展模式

图14大尺度的城市设计降低轨道交通出行可达性

问题二：沿线用地开发进度滞后，轨道交通TOD实现率低，导致客流培育期拉长

从客流性质上看，轨道交通线路看分为SOD和TOD，两种线路各有各的作用，单独从客流效益的角度，SOD大多位于城市中心城区，客流效果好于位于外围的TOD线路，尤其在初近期，但TOD线路能够带动新区发展，同时能够显著且迅速提升土地价值，带来城市财政收入的增加，因此备受青睐。如何选择因地而异，没有绝对的判断标准，但追求良好的客流效益始终应该作为轨道交通建设的初衷，这是实现轨道交通正向外部效益和可持续发展的基本前提。

我们发现目前客流效益未达到预期效果的线路，大多地处开发低或待开发区域，究其原因，有TOD规划未落实、开发滞后、开发单一等多种原因。有经验表明，城市新区开始建设到人气旺盛至少需要10年时间，如果轨道交通投运后，开发项目尚未落地，那就会进一步拉长客流培育期。

下图是某一城市轨道交通线路的外围段，线路通车三年，车站周边用地仍有大量待开发或待改造的用地。

图15 某城市轨道交通外围组团未实现规划导致进站客流量低

为何车站周边用地不优先开发？这背后的原因比较复杂，有的城市由于土地的收储、上市安排主导权在各区县，全市层面统筹不够，而出现轨道建设与土地开发“两张皮”的不协调现象；有的城市为了更好提升车站最直接吸引范围的土地价值，想“把最好的蛋糕留在最后吃”；有的城市也存在直接吸引范围改造难度大，征拆成本高，进而优先开发外围更容易实施的“白地”。

改进建议：在轨道交通沿线用地规划调整的基础上，对于近期拟报的轨道交通线路沿线应深入做好地块开发实施计划，结合城市发展阶段、人口增长趋势、产业定位和布局、地块更新难度等，科学预判轨道交通沿线能够聚集的人口岗位的时间，科学、充分论证轨道交通线路的建设时机，对具有明显TOD性质的线路应适当控制建设规模；轨道交通项目获批后，全市层面应加强统筹，下决心优先开发轨道交通沿线用地，同时加强城市公共服务的配套，提高入驻率，缩短客流培育期。

问题三：轨道交通与市内其他方式的交通接驳不到位；

轨道交通与机动化出行在时间方面的竞争体现在全出行链的总时间。由于轨道交通站点覆盖率有限，两端衔接时间较长，从全国多座城市的交通接驳特性调查数据看，轨道交通两端接驳时间通常占到总出行时间的40%，由此可见要提高轨道交通客流吸引力必须压缩两端接驳时间，也就是常说的解决“最后1km”问题，当然解决好了，接驳距离不仅是1km，可以拓展到2km。

总结交通接驳不到位的问题，主要体现在：

◆接驳设施包括自行车停车场、小汽车“P+R”停车场、公交首末站等规划不足或实施率低；

◆常规公交线路缺乏优化调整，与轨道交通线路重复系数高，存在很大竞争关系，公交中途停靠站衔接距离远；

◆步行设施不完善，步行道不连续、立体过街设施距离远；

◆周边路网不完善，轨道交通车站犹如“孤岛”，进、出不方便；

◆票制票价缺乏换乘优惠。

改进建议：建立健全交通衔接规划、建设、投资、运营一整套实施机制，重点落实各衔接设施用地、资金、建设主体、运营主体以及市政道路配套设施等；加强轨道交通与常规公交的整合优化，包括线网、场站、票制票价等，合作共赢、优势互补，以提高公共交通整体出行效率和竞争力。

问题四：轨道交通自身的规划建设、运营管理水平有待提高

轨道交通自身的服务水平体现在硬件和软件两方面。硬件方面的不如意主要包括：

◆车站出入口设置过少。如某城市（在此不便提名）2018年底运营的120座车站中，出入口数量为4个及其以上的车站仅34个，占比不到30%；1~2个出入口占比达到了56%。而且单边或同一象限布局出入口较多，占到车站数量的26%，这大幅降低了进出车站的便捷性；

◆轨道交通与对外枢纽衔接距离远，甚至超过500m。携包旅客只能在不得已情况下选择换乘轨道，一方面白白流失了部分客流，同时城市交通系统的良好形象在旅客心中也大打折扣；

◆轨道内部换乘拥堵、不便捷、流线不顺畅、功能性设施不完善等。这都显著提高换乘心理惩罚，尤其在轨道交通成网运营情况下，将成为选择轨道交通出行的重要制约因素；

◆快线不快、断在外围。这大幅降低了长距离出行效率，人为增加换乘次数和换乘站拥挤，影响快线客流吸引力。

软件方面的问题包括发车间隔较大、运营时间较短、与对外枢纽运营时间不协调、外来旅客购票不便、引导标识不清晰或不完善等，这里不再一一解释。

改进建议：统筹规划市域（郊）线与城区普线，作为“多网融合”重点，确保市域（郊）线进入市区中心并与城区普线多点换乘。以方便乘客使用、强化交通功能为轨道交通实施的根本出发点，围绕进出车站、候车、换乘、在乘全出行链各环节提高轨道交通出行便捷性，重点在枢纽布局、出入口设置、换乘站设计、快线建设标准等方面给予功能优先保障，同时在引导信息、安检、购票、运营组织上给予必要支撑。

说在最后

追本溯源，城市轨道交通建设目的是解决人的交通出行，客流应作为轨道交通建设效果评价的最关键指标。分析当前城轨客流效果，应看到整体增长趋势向好，但诸多因素也制约城轨建设的社会经济效益未充分发挥，需要引起我们的足够重视，并及早进行改进。

本文章仅代表笔者本人观点，愿与各位看官交流讨论，不当之处请指正！

说明：

1）数据来源为，中国城市轨道交通协会历年统计分析报告和新浪微博@地铁客流及运输研究阿牛；

2）由于分析年限不同、特征指标不同（日客流量、高峰小时断面），能够获取到的城轨线路样本不全，因此，文章几处统计线路数量有所不同。

END

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