摘要：随着经济的发展，流动人口尤其是农民工日益增多，其随迁子女，在流入地长期居住，逐渐形成了“二代移民”。 农民工子女义务教育的问题，成为社会关注的一个热点问题，如何保障他们的受教育权也是社会公平问题之一。运用Neil Gilbert的社会福利政策框架，对当前有关农民工子女义务教育政策进行福利分析，进一步证实国家有义务保障公民的受义务教育权，为农民工子女提供义务教育政策支持是政府不可推卸的责任。

关键词：农民工子女 义务教育 教育政策 福利分析

据2000年第五次全国人口普查资料，我国省内跨县、市区和跨省的流动人口合计达7875.65万，其中跨省的流动人口达4241.86万，占53.86%。 根据第五次全国人口普查资料推算，2000年我国14周岁及以下的流动儿童约1409.68万，占流动人口总量的13.78%。 据一份资料测算，到2010年，将有1.06亿农村人口转移为城市人口；到2020年，还将有3.20亿左右农村人口转移到城市；而到2050年时，将达到5.51亿。 目前，对于“流动人口”的称谓近达十余种：流动人口、外来人口、外来流动人口、外来务工经商人员、自发迁移人口、流迁人口、暂时迁移人口、农民工、民工等。对于他们的子女，称谓也多种：民工子女、打工子弟、流动儿童、流动儿童少年等。 2003年9月教育部等六部委制定的《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》中，称为“进城务工就业农民子女。”本文保持与政策一致的称谓“进城务工就业农民子女”，简称为“农民工子女”。

随着社会的发展，福利不再仅是传统意义上的济贫、慈善行为，而是一种资格权的形式，由具有一定特定社会成员身份的人所拥有。义务教育是一项公共事业，它的直接目的是提高国民的文化素质和劳动技能，但它又不直接创造社会财富，从而在许多国家被作为一种公共福利。在中国，接受义务教育是公民的一项基本权利，而农民工子女因为经济、户籍等原因，这项基本权利在流动过程中被屏蔽了。为此，国家从实际出发，先后出台了一系列相关教育政策，也称为教育福利政策（是指国家和社会针对具有普遍意义的教育公平问题，为调节和满足社会或特定群体的教育需求，提升其教育福祉，通过一定的决策程序，制定并颁布实施的系列法律、条例、措施和办法的总称。） 福利政策目的是双重的：它可能促进幸福，或者仅仅防止弊端。也就是说，福利制度在提高人民福祉的同时，本身也是问题的根源，因为在设计之初会因滞后性等原因，导致其或多或少存在局限性。鉴于教育福利政策与社会福利政策的共性，以Neil Gilbert的社会福利政策框架为依托，对目前关于农民工子女义务教育政策进行福利分析。

加州大学伯克利分校教授Neil Gilbert认为，福利政策设计中的四个维度即根本问题是：社会分配的基础；所分配的社会福利品的类型；提供福利品的策略；福利筹集资金的方式。社会分配的基础是指将社会福利分配给社会中特定的人口或者群体时不同原则之间的选择。社会福利的类型是指分配内容。输送策略是指在地方社区系统（即邻里、城市和农村）这个集合了绝大多数的提供者和消费者的层面中，社会福利的提供者和消费者之间可供选择的组织安排。资金选择指资金来源及其从起始点到服务点转移支付的方式问题。

社会分配、福利形式、输送策略和筹资方式的选择，每个都有其各自的选择范围。但在绝大多数在社会福利政策设计中是相互依赖的，在Neil Gilbert的社会福利政策框架中，四要素是相互依存的。社会分配的基础解释了社会福利政策的“对象（who）”；分配类型决定得到了“什么（what）”；策略决定了输送服务方式（how）；资金选择说明了资金的来源和渠道（how）。也就是说，政策解决了“谁”和“什么”之后，再把所选的福利发给合格的使用者。因此，社会福利政策可简单地概括为：确定资金来源并采取一定的形式给特定的目标人群提供福利。Neil Gilbert的社会福利政策框架表明，一个良好的社会福利政策，其四个维度的发展趋势特点为：社会分配的基础(who)：从选择性到普遍性；社会福利的类型(what)：从不确定、有限到具体、多样化；输送系统（how）：从公共的及与收入维持相关的到公共的、私人的和独立的；资金筹集（how）：从无限制的类别补助到固定数量的整笔拨款。而且这种发展趋势不是一蹴而就的，是需不断完善的过程。

社会福利从慈善、济贫发端，起初关注的只是少数贫困特殊群体，分配基础原则是差别对待即选择性，而且还附加条件，如以自由、政治权利等为代价。传统的教育福利仅是与救济贫困学生有关，分配基础必然是选择性的。现代的教育福利在政策层面上也存在范围的局限性。1996年4月，原国家教委印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，指出“城镇流动人口中适龄儿童、少年入学，由其父母或者其他监护人持流入地暂住证，向流入地住所附近中小学提出申请，经学校同意后即可入学。”1998年，原国家教委、公安部联合制定了《流动儿童少年就学暂行办法》，规定：“常住户籍所在地有监护条件的，可在流入地接受义务教育”；2002年，教育部召开题为《以“三个代表”重要思想为指导，坚持“两个为主”做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作》。以上政策从“户籍所在地”到“流入地”在一定程度上打破了流动儿童少年接受义务教育的地区壁垒，“经校方同意才可入学”却成为他们在流入地就近入学的新壁垒。对监护条件没明确规定，可能成为流入地拒绝接受流动儿童少年的籍口。受益者人群在政策规定中不断变化：（1996年）持流入地暂住证流动人口子女－（1998年）所在地有监护条件的流动人口子女－（2002年）农民工，但其范围并没有得到扩展，体现了农民工子女义务教育福利政策中分配基础的选择性。

随着经济发展，贫穷的观念也随之改变，它不再仅仅是个人原因，还有社会原因，更有一种“能力的剥夺”、“社会排斥”等政策原因。同时福利是一种公民的权利，每个人都应平等享有的福利观念也成为了立法基础。福利政策通过福利路径促进社会的整合与可持续发展，供给更广泛的对象（who）。教育福利政策供给对象也开始覆盖贫困生群体之外的其他社会群体，如农民工子女，体现了教育的公益性。2006年6月29日修订通过的《中华人民共和国义务教育法》规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住地适龄儿童、少年，在其父母或者其他发定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应为其提供平等接受义务教育的条件。”农民工子女与流动人口子女在政策术语中消失，正式统一为非户籍所在地工作或者居住地适龄儿童、少年，明确了地方政府承担义务教育的责任，接受义务教育人人有法可依。表明覆盖人群在政策层面上广泛拓宽，分配基础从选择性向普遍性迈出了政策的第一步，也标志着我国教育福利政策开始从补救模式向制度模式偏移。

社会福利内容的基本形式：现金和实物。两者孰优孰劣存在不同的观点：以瑞典经济学家阿尔文•缪尔达尔为代表赞成实物救助方式，而以诺贝尔经济学奖得主米尔顿•弗里德曼为代表支持现金救助方式。争论是由价值观角度不同所引起的，但现金和实物给付都内含了一个可转移性维度：福利给付在多大程度上考虑到消费者的选择自由。现代福利政策目标设计时则更多地考虑了三个自变量：资源缺乏、个人缺陷和制度缺陷。因为有些需求是市场所不能定价的，于是机会、服务、物品、代用券、权力等成为了社会福利的实质内容。

教育福利是社会福利的重要内容，与其他福利相比，教育对于改变弱势群体及其后代的贫困作用更带有根本性。因此，无论是从社会公平还是从贫困的角度来看，机会是教育福利政策制定预期目标的首要福利形式，是扶贫政策的关键。农民工子女受义务教育权理所当然地成为政策设计的重中之重。2002年，教育部召开题为《以“三个代表”重要思想为指导，坚持“两个为主”做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作》的会议，进一步强调了流入地政府的职责，要求安排一部分城市教育费附加用于解决进城务工就业农民子女接受义务教育。2003年，国务院办公厅转发教育部等六部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（简称《意见》）规定，“进城农民工子女九年义务教育普及程度达到当地水平；评优奖励、入队入团、课外活动等方面，（城市公立）学校要做到进城务工农民子女与城市学生一视同仁；流入地政府要做到收费与当地学生一视同仁；流出地政府禁止在办理转学手续时向学生收入费用；外出务工就业农民子女返回原籍就学，当地教育行政部门要指导并督促学校及时办理入学等有关手续，禁止收取任何费用”。把农民工子女从流动人口中单独提出，并安排教育附加费，从收取借读费到安排教育费，即从差别原则到补救原则，把对弱势群体的教育福利倾斜政策正式指向了农民工。《意见》规定“普九”程度为确保农民工子女义务教育阶段质量提供了政策平台；从差别对待到“两个一视同仁”从政策上体现了义务教育福利趋向全民性；从“控制外流”到“禁止收转学费”、“及时办手续”等为农民工子女接受义务教育开放政策绿灯。更重要的是“两个一视同仁”规定了福利具体内容：评优奖励、入队入团、课外活动等方面；为农民子女义务教育工作安排经费、“普九“程度达到当地水平、禁止收费等规定都从政策层面上呈现了福利内容走向具体、多样化。

社会福利是指国家和社会通过社会化的福利设施和有关福利津贴，以满足社会成员的生活服务校园并使其生活质量不断得到改善的一种社会政策。从定义可看出，国家如何向公民提供福利，必须要有一定的载体，即福利的输送系统。国家机构是主要的输送系统，另外两种常见系统：营利机构和非营利机构。农民工子女义务教育福利政策的输送系统也有公共、私人之分。1998年，《流动儿童少年就学暂行办法》（简称《办法》）规定，“流动儿童和少年就学实行‘两为主’原则，即以在流入地为主，以全日制公办中小学借读为主”；2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（简称《决定》强调：“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。”

《办法》正式提出解决义务教育阶段流动人口的就学办法“两为主”，就学方式从“借读”到“接收”，纠正了对农民工子女义务教育的政策歧视。明确了流入地政府对流动人口子女义务教育的保障责任，但同时给流出地政府严格控制学龄儿童外流的管理压力。《决定》中的“采取多种形式”给解决农民工子女就学的私立学校（如民办学校、简易学校等）流下了政策的生存空间。以“两为主”，确定了公立学校是主要的输送系统；“采取多种形式”，使民办学校、打工子弟学校、简易学校等私立学校涌现，丰富了教育福利政策的输送系统。但农民工子女义务教育阶段“上好学”问题依然严重，据对北京等九城市的抽样调查表明，流动人口子女上公立重点中小学的比例，大城市仅占6.8%，中等城市占13.4%，小城市占7.9%。 武汉市是全国率先接纳农民工子女入学的城市之一，2004年公办学校入学的流动儿童比例达到61.1%，基本体现了“两为主”方针。但现有313所公办中小学接收农民工子女上学，没有一所是重点学校。 问题最根本的源头是教育政策所造成的，但最终都可通过制度创新或政策修正来进行调节，为提高农民工子女义务教育质量，相关政策还有待进一步完善。

社会福利政策设计的资金维度有两个相关的基本选择：资金的来源和转移支付系统。资金来源主要途径是税收、收费和自愿捐款。转移支付是指构建政府间社会福利的资金安排，也就是把资金的来源部门（收税的政府部门）转移到服务提供部门(负责支付的政府部门）。通常是谁出资谁管理，即“谁出钱，谁点戏”。

制度福利的国家主体性更明确，教育援助从宗教或者个人提供的慈善的、零星的补助，逐渐成了国家的责任，农民工子女义务教育福利的责任主体和最大受益者是国家，在制度安排中政府不仅为其提供免费的义务教育，而且形成了一系列较成熟的补偿弱势群体的教育资助计划和项目，每年为此拨付大量经费。2002年，《以“三个代表”重要思想为指导，坚持“两个为主”做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作》和2003年《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，都规定了“城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作”。1996年收取借读费，采取差别对待的原则，为流动人口子女在流入地接受义务教育设了政策关卡，同时也使乱收费合法化。而从2002年起为农民工子女义务教育另外安排一部分城市教育费附加，从政策上规定了固定数量的整笔拨款；“两为主”确定了农民工子女义务教育以流入地区政府管理为主，同时也明确了资金的转移支付系统。也就是说，中央政府须为农民工子女义务教育定期拨款，是资金来源的主要渠道，地方政府是管理的责任主体。

义务教育福利是一种公民权利，受益人群必然包括农民工子女，其教育需求层次不同，必然要求提供的教育福利内容多样化，单一的输送系统不能满足内容的多样化供给，简易学校、民办学校、打工子弟学校等的出现，使教育福利政策的输送系统呈现多元化。但由于经济二元结构以及多年来实行“效率优先”的发展战略和“地方负责”的义务教育财政体制，使得我国义务教育经费的总体投入不足且地区差异大，有些地区基本的义务教育经费尚十分短缺，支付转移的专项补助不能满足需求，更谈不上对弱势群体的额外补助。约翰•罗尔斯认为：如果资源的分配是针对最弱势的利益，那么它就是正义的。我国是代表最广大人民的根本利益的社会主义国家，更应该坚持正义，明确政府对农民工子女义务教育扶助的主要责任，合理分配教育资源，确保农民工子女义务教育的机会均等。

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（文见《教育发展研究》2011年第3期，正式发表时略有调整和改动。）