题解：1982年12月，五届全国人大五次会议在通过现行宪法时，还通过了全国人大组织法。此后，总结党的十一届三中全会以来人大工作的实践经验，适应政治体制改革和社会主义民主政治建设的需要，又制定了全国人大和全国人大常委会两个议事规则，对人大议事程序作出了一系列规定。人大组织法和两个议事规则的制定，进一步健全了人大工作程序和制度，有利于代表和委员更好地依照民主的、法定的程序行使职权，提高议事作用。

一、关于全国人大会议的议事程序

（一）规范全国人大会议举行的时间和准备工作

问：汉斌同志，您主持起草了全国人大组织法和全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则。请您谈谈党的十一届三中全会后，人大工作在制度化、法律化建设上取得哪些进展？

王汉斌：这方面可以谈的内容很多，我主要谈一下人大议事程序的规范化建设方面所取得的进展。

人大是集体行使职权，集体决定问题。它的基本活动是举行会议，通过会议行使职权。每年举行一次的全国人民代表大会会议和每两个月举行一次的全国人大常委会会议，是最高国家权力机关行使职权的主要形式。不举行这两个会议，它就不能行使宪法赋予的职权。人们还记得，“文化大革命”中并没有公开宣布取消全国人大及其常委会，但长期不举行会议，实际上等于取消了，仅仅保留了一个名义。

宪法和全国人大组织法规定全国人大会议每年举行一次，没有规定会议举行的时间。所以什么时候举行会议就无约束力。从1954年到1964年，全国人大开会在1月、2月、3月、4月、6月、7月、9月、11月、12月的都有。开会日期不固定，就使全国人大难以主动开展活动，而且可能使人大会议必须审查批准的事项变得作用不大，甚至使宪法规定的这方面的职权形同虚设。如二届全国人大四次会议是在1963年11月17日召开的，12月3日闭幕，在这次会议上才审查批准当年的计划和预算，显然失去了实际意义。

起草1982年宪法时，对是否固定全国人大开会的日期就成为讨论的一个重要问题。许多人认为，全国人大的开会日期应固定下来，做到制度化，以便于及时审查批准预算和国民经济计划。在宪法修改委员会第二次全体会议上，荣毅仁委员说：人大开会没有固定日期，看起来主动，实际上很被动。往往通过年度国民经济计划、财政预算已经到了年终，工作不好办，对发展民主、加强法制都不利。耿飚委员说：有的外国议会每年9月到次年3月开会，到五六月份就都休假去了。休会期间搞秘书工作的做下次会议的准备。我们仍然是手工业的工作方式，想什么时候开就什么时候开。还是有些计划性好。有了固定开会日期，人大常委会委员也好安排工作和视察参观。康克清委员说：我也同意人大开会定个时间，最好是每年11月到次年1月之间。当时宪法修改委员会秘书处认真考虑了大家意见，在宪法修改草稿初稿中曾写了“在每年第一季度召集”。但也有人认为，固定会期有时难以做到，以不规定为好。彭真同志在向中央写的《关于宪法修改的几个问题的报告》中说：“不少人要求具体规定全国人代会开会的会期，原来准备定为每年第四季度或第一季度。后来考虑在宪法中规定了就要确保实行，关键是国务院能不能按期提出国民经济计划、预算和预算执行情况。事实上建国以来计划和预算很少是在第一季度或前一年第四季度提出的，写了不执行就违宪，因此草案只写了每年开会一次，未规定会期。是否具体规定会期，请中央决定。”中央讨论后确定在宪法中暂不规定人大开会的日期。

新宪法实施后，全国人大每年举行会议的时间逐步提前。从1985年到1988年都是在当年的三月份开始举行的。这样，1989年制定的全国人大议事规则，根据代表的意见和这几年的实际情况，规定全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。我在七届全国人大二次会议上关于全国人大议事规则草案的说明中指出：“从批准国家的年度计划和预算考虑，较为合适的开会时间应为财政年度开始前的12月份，但目前实际工作安排上还有困难，建议今后在实践中争取逐步提前。”这个议事规则实施以来，每年的全国人大会议都是按规定在第一季度举行的，并且逐步提前，多次安排在3月5日举行，有的还安排在3月1日举行。这表明，全国人大每年举行会议的时间已经做到制度化。所须努力的是，争取继续提前，最好在每年的二月甚至一月举行会议。近些年来，许多地方人大都能做到在一月或二月举行会议。这是一个可喜的现象。

问：全国人大会议举行前都有哪些准备工作，对这些工作作了哪些改进？

王汉斌：全国人大议事规则规定，全国人民代表大会会议由全国人大常委会召集；并规定，全国人大常委会在全国人民代表大会举行前，进行下列准备工作：1.提出会议议程草案；2.提出主席团和秘书长名单草案；3.决定列席人员名单；4.会议的其他准备事项。

全国人大会议日程草案如何提出，过去没有规定。从六届开始，由委员长、副委员长和秘书长组成委员长会议，拟订大会议程草案，经常委会会议审议通过后提请大会预备会议通过。一般说，审议政府工作报告，审查批准计划、预算，审议全国人大常委会工作报告和最高人民法院、最高人民检察院工作报告，是每次全国人大会议都有的议程；在每届人大第一次大会上，选举和决定新一届国家机构领导人员为会议最引人注目的议程。还根据需要在一些代表大会上安排了审议法律草案的议程以及其他议程。全国人大会议主席团和秘书长名单，是按照惯例与有关方面酝酿协商，作一些必要的调整，由委员长会议从全国人大代表中提出的，经全国人大常委会审议通过后，决定提请全国人大会议预备会议选举。这个名单草案，包括各地方、各方面的代表人士。除每届全国人大第一次会议外，国务院组成人员中的全国人大代表不担任主席团成员。

问：全国人大组织法对代表资格审查作了些什么改进和规定？

王汉斌：1982年修改全国人大组织法时，我们研究认为，按照1954年制定的全国人大组织法，每届大会第一次会议开会后，才由代表选出代表资格审查委员会，由代表资格审查委员会提出报告，确认代表资格或者宣布个别代表的当选无效。这就是说，代表资格还没确认就来行使选举代表资格审查委员会的权力，这显然是有问题的。1982年制定的全国人大组织法，改为由主持选举代表的全国人大常委会设立代表资格审查委员会，在全国人大开会前进行审查，并在每届全国人大第一次会议前公布代表名单。这样，在全国人大会议前就完成了代表资格审查工作，工作上比较顺当。

这里还要说明，代表资格审查到底审查什么？应当说，对代表资格的审查，是审查选举、补选代表的程序是否符合法律规定，如代表是否获得法定当选票数，是否采取了差额选举，是否达到了法定的差额比例，选民或代表依法联名提出的代表候选人是否列入了候选人名单进行酝酿等，而不是对代表个人进行政治审查或其他审查。1988年3月，代表资格审查委员会对各省、自治区、直辖市和人民解放军选出的2975名全国人大代表的资格进行了审查，认为其中2970名代表的资格有效；有5名代表得票数不足法定票数，当选无效。代表资格审查委员会主任委员廖汉生向全国人大常委会会议作了关于七届全国人大代表资格审查报告的说明，常委会会议通过了这个报告。这5名代表之所以得票数不足法定票数，是因为该选举单位把选举法第三十八条第四款适用于直接选举的规定错误地适用于间接选举，认为得票不少于选票的三分之一即可当选。设立代表资格审查委员会，对代表资格进行审查，是学习苏联的办法，西方国家没有这种做法。1982年修改宪法和全国人大组织法时，有些同志提出从法理上和实践上看都没有必要设立代表资格审查委员会。这个意见未被采纳。

问：全国人大组织法还规定，在全国人大会议举行前，代表按照选举单位组成代表团。请谈谈这是怎么考虑的？

王汉斌：这是由于全国人大代表人数较多，审议各项议案由代表团或代表小组进行，代表团的地位很重要。所以，在制定全国人大组织法时，规定代表团在全国人民代表大会的地位和作用：在全国人大正式会议举行前，讨论全国人大常委会提出的有关会议的准备事项；在会议期间，对大会各项议案进行审议，并可以由代表团团长或者由代表团推派代表，在主席团会议或者大会全体会议上，就审议的意见发表意见；对主席团提出的由选举产生的国家机构的领导人等候选人人选进行酝酿讨论，提出意见；并可以代表团为单位向大会提出议案、罢免案和质询案。

问：对大会列席人员有些什么改进和规定？

王汉斌：全国人大组织法规定，全国人民代表大会举行会议时，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，列席会议；其他有关机关、团体的负责人，经主席团决定，可以列席会议。同时按照惯例，全国政协委员都列席会议。当时，由于受“文革”的影响，部队列席的人员比较多。包括部长、副部长、顾问，甚至已经退下来的部长、副部长都列席，最多时达到56人。我请示尚昆同志，建议减少部队列席人员。尚昆同志说可以，他让我给他报一个名单。我给他的名单大体保留了军队三大总部、各大兵种的负责人，以及北京军区司令员或政委，其他原来列席的同志都改为旁听，照发文件。有的同志实际上不来列席，他就是要文件嘛。尚昆同志批准了这个名单，他还勾去了一些。到委员长会议研究时，彭冲同志又减了一些。从此开始，部队列席人员最少时就只有6人了。还有，全国人大组织法规定由大会主席团决定列席人员，这就不能在开会前通知列席人员。因此，1989年制定的全国人大议事规则改为由全国人大常委会决定列席人员名单。

（二）关于专门委员会产生时间问题

问：研究每届全国人大第一次会议日程时，都遇到一个问题，就是专门委员会是在会议开始时产生还是在会议后期才产生？看法和做法并不一致。您对此怎么看？

王汉斌：专门委员会是全国人大常设的工作机构，在大会期间主要管两件事：一是管议案，二是管质询案。法律委员会还负责统一审议列入大会议程的法律草案，向主席团提出审议结果的报告和草案修改稿；财经委员会负责审查关于计划、预算及执行情况的报告，向主席团提出审查结果的报告。因此，大会开始时就应根据工作需要，产生专门委员会。

从一届全国人大起，每届第一次会议都是先选举提案审查委员会和预算审查委员会，负责对代表提案和预算进行审查，提出审查结果的报告。从第六届全国人大一次会议起，不再设立提案审查委员会和预算审查委员会，而由新成立的各专门委员会负责审查代表提出的议案和预算。所以，六届全国人大一次会议于1983年6月6日开幕，6月7日会议即通过了六个专门委员会组成人员名单。七届全国人大一次会议时，彭冲同志在主席团会议上就七届全国人大设立专门委员会和人选问题所作的说明中指出：“由于各专门委员会系大会的常设机构，大会期间要进行工作（如审查预算、计划，审议法律等），需要在大会开始时设立”。大家同意这个意见，在会议开幕的第三天，即在全体会议上表决通过了七个专门委员会的组成人员名单。

在研究八届全国人大一次会议上何时产生专门委员会时，常委会主要领导提出大会一开始就成立专门委员会不妥，要改，理由是全国人大常委会还没成立，怎么就成立专门委员会了。我解释说，专门委员会是人民代表大会的工作机构，大会闭会期间受常委会领导。代表大会开始时成立专门委员会，是因为大会期间专门委员会有工作，比如审查预算、审议法律案、审议代表提出的议案等。根据这个需要应先成立专门委员会，不要在常委会成立后再成立。

接着，彭冲同志主持研究这个问题。时任副秘书长的曹志同志还是坚持常委会主要领导的意见，说会议先选举产生专门委员会不行，非改不可。有的专门委员会主任委员、副主任委员在选举常委会委员时落选，还当主任委员或副主任委员不合适。我重申了为什么要在大会开始时设立专门委员会的理由，并说：按照法律规定，专门委员会的组成人员是从代表中产生的，不一定必需是常委会委员。事实上有的专门委员会主任委员、副主任委员没有当选常委会委员，也仍然继续担任专门委员会主任委员或副主任委员，并未影响工作。彭冲同志也说，从法律规定和实际需要看，还是先产生专门委员会组成人员好。参加会议的其他同志也都认为，还是按照六届和七届的办法，在代表大会开始时产生专门委员会好。曹志同志提出要把讨论的意见向党组写个报告，由党组决定。结果在八届全国人大一次会议上，先通过了法律委员会和财经委员会组成人员名单，因为这两个委员会在会上要审议法律草案和预算。其他六个专门委员会组成人员名单是在会议后期才通过的。

九届全国人大一次会议之前，对专门委员会产生的时间问题又进行了研究。曹志传达领导同志意见，坚持不先产生专门委员会。他还请来一位副委员长支持他的意见。这位副委员长提出，可以考虑先设立临时的机构来代替专门委员会的工作，或者由上届的专门委员会来审议预算和法案。我说，这件事已争论多年了，本来我不想说话了，但涉及依法办事的问题，还是要说几句。宪法和全国人大组织法对设立专门委员会都有规定，怎么能成立法律规定以外的机构来代替专门委员会的工作呢？上届专门委员会的成员到本届，有的连代表都不是，怎么能行使本届专门委员会的职权呢？这是涉及依法办事的问题。主持会议的田纪云同志说，既然法律有规定，恐怕还是按法律办好。结果还是在大会开始时先产生财经委员会，负责审查预算、计划。由于这次大会没有法律案，未先产生法律委员会。除财经委员会外，其他八个专门委员会都是在会议后期才产生的。我认为这么做，还是有问题，在大会期间，代表团或代表依法联名提出的议案，谁来审议呢？(《中国人大》特约记者)