从现阶段理论界对于国外乡村治理典型模式的研究情况来看，在乡村治理的发展历程、类型特点、社会影响和经验启示等方面已经取得了较为丰富的学术成果。通过对现有文献的全面梳理与详细考察，我们发现目前对于国外乡村治理研究主要集中于两方面，其一是对国外乡村治理模式启示意义的探讨。王芳等（2008）在考察了韩国、美国和日本农村建设的基础上，总结出对于我国新农村建设的主要经验包括：政府大力倡导和推动农村区域建设、发展区域化、专业化、产业化农业和培养新型农民。郭永奇（2013）总结了德国、韩国、日本等国家新型农村社区建设的经验，并从建设理念、建设主体、基础设施、法律法规和财政投入等方面提出了我国可以借鉴的政策建议。李雯等（2008）经过对日本、美国和德国的新农村建设经验分析，认为我国的农村建设应实行基础设施先行原则、注重文脉的传承以及推进先进的规划管理模式。其二是关注了发达国家和地区乡村治理模式的经典个案。譬如，对于日本“一村一品”运动开展的背景、主要做法和现实成效进行了研究，如李乾友（2005）、陈磊等（2006）、张永强等（2007）。对于韩国“新村运动”的社会经济背景、具体内容、取得的成就和存在的问题进行了考察，如韩立民（1996）、李强等（2006）、陆相欣（2007）、黄建伟等（2009）。此外，还有极少的文献分析了法国农村改革对我国新农村建设的启示，如周建华等（2007）；德国村庄更新对我国新农村建设的借鉴意义，如常江等（2006）；美国农村小城镇发展（孔祥智，1999）；加拿大农村建设经验研究（郭亨孝，2006）；瑞士农村建设及农业政策调整（刘国远，2008）以及荷兰乡村地区规划演变历程与启示（张驰等，2015）。

上述关于国外乡村治理的研究成果提供了较为丰富的感性素材，为我们了解国外农村建设提供了一定的借鉴，但从研究内容上看还是仅局限于概况介绍和经验总结，其中虽然也有对各个国家乡村治理模式的特征探讨，但总体而言，对于国外乡村治理的经典模式的比较分析、学理探讨以及结合我国乡村治理的发展历程和主要特点，进而提炼出我国与西方发达国家乡村治理的现实差距，最终总结出符合我国乡村治理发展模式的成果仍不多。本文试图引入多中心治理理论的分析框架来解读西方发达国家的乡村治理模式。多中心治理理论是由迈克尔•博兰尼在《自由逻辑》一书中首次提及和阐述，之后由埃莉诺•奥斯特罗姆和文森特•奥斯特罗姆基于深刻的理论分析和实证分析所共同创立。多中心治理理论强调公共事务的治理主体应该是多元而不是一元的，各主体相对独立且彼此之间相互联系，在一定范围内共同承担公共事务治理的职责，从而实现社会的善治，提升治理的整体效益。多中心治理实质上是构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”模式（埃莉诺•奥斯特罗姆，2000）。从多中心治理理论的视角出发，本文通过对日本、韩国、德国、荷兰、瑞士、法国、美国、加拿大等发达国家的典型乡村治理模式的比较研究，总结出国外乡村治理中各个参与主体实践成功的共性规律，并在考察我国乡村治理发展历程和乡村治理特点的基础上，提出构建当前我国乡村治理模式的对策建议。

二、 发达国家乡村治理的典型模式探析

（一）因地制宜型：日本造村运动

因地制宜型模式是指在乡村治理中，以挖掘本地资源、尊重地方特色为典型特点，通过因地制宜地利用乡村资源来发展和推动农村建设，最终实现乡村的可持续性繁荣，以日本的造村运动最为典型。二战后，日本政府为了提升社会发展的速度，实行了一套城市偏向政策，注重发展城市工业，片面追求经济发展，以求快速推动整个国家的繁荣。在这种策略引导下，势必会导致城乡发展的不均衡，造成农村发展的落后。为了振兴农村，实现城乡一体化目标，大分县前知事平松守彦率先在全国发起了以立足乡土、自立自主、面向未来的造村运动。在政府的大力倡导与扶持下，各地区根据自身的实际情况，因地制宜地培育富有地方特色的农村发展模式，形成了为世人称道和效仿的“一村一品”。在具体内容上，首先，日本政府根据本国的地形特点、自然条件状况，培育了独具特色的农产品生产基地，譬如水产品产业基地、香菇产业基地、牛产业基地等。其次，为了提升农产品的附加值，政府采取对农、林、牧、副、鱼产品实行一次性深加工的策略。再次，充分发挥日本综合农协的作用，在农产品的生产、加工、流通和销售环节建立产业链，促进产品的顺利交易。接着，通过完善教育指导模式，开设各类农业培训班、建立符合农民需求的补习中心，提高农民的综合素质和农业知识。最后，政府对农业生产给予大量补贴和投入，支持农村发展。造村运动振兴了日本农村经济，促进了日本农业现代化的实现。

因地制宜型模式在具体的乡村治理实践中，非常讲究具体问题具体分析的思路，通过整合和开发本地传统资源，形成区域性的经济优势，从而打造富有地方特色的品牌产品。从当前农村发展的现状来看，很难找到适用于各地区的标准化乡村治理模式，因此，因地制宜型的乡村治理能够充分发挥本地优势，有利于提升乡村社会的整体效益。

（二）自主协同型：韩国新村运动

自主协同型模式是以创造低成本推动农村跨越式发展的典型模式，主要通过政府努力支持与农民自主发展相配合共同推动与实现乡村治理的目标，以韩国的新村运动为代表。和日本造村运动的背景相似，韩国新村运动也是在国内重点发展工业经济，壮大城市发展，由此导致了城乡两极分化、农村人口大量外流、贫富差距悬殊的情形下开展的。20世纪70年代，韩国政府为了改善城乡关系、推动农村发展，增加农民收入，决定在全国实行“勤勉、自助、协同”的新村运动。自主协同型的韩国新村运动模式具有科学的发展策略，第一，针对农村基础设施破旧的现状，政府在乡村积极兴建公共道路、地下水管道、乡村交通、河道桥梁，以此整顿农村生活环境，提升农民生活质量。第二，通过改变现在的农业生产方式，推广水稻新品种，增种经济类作物，建设专业化农产品生产基地，提升村民的经济收入。“农户副业企业”计划、“新村工厂”计划以及“农村工业园区”计划也都是政府为了优化农业产业结构，增加农民收入创建的重要举措。第三，培育和发展互助合作型的农协，通过对各类农户提供专业服务和生产指导，以此促进城乡实现共赢。第四，在各个乡镇和农村建立村民会馆，用于开展各类文化活动，激发农民的参与性和积极性。第五，政府在农村中开展国民精神教育活动，提高乡民的知识文化，创造性地让农民自己管理乡村和建设农村。新村运动的实施改变了韩国落后的农业国面貌，重新焕发了乡村的活力，实现了农业现代化的目标。

自主协同型模式是在城乡差距十分大的国家或地区非常实用的一种乡村治理模式。一方面，政府为了维护自身的合法地位，塑造良好的政府形象，需要对农村进行整治和改造；另一方面，长期处于贫困处境的农民，也非常愿意通过自身的努力改变落后的现状，改善生活质量和增加经济收入。

（三）循序渐进型：德国村庄更新

循序渐进型模式是将乡村治理看做一项长期的社会实践工作，在这过程中，政府通过制度层面的法律法规调整，对农村改革进行规范和引导，逐渐地将乡村推向发展与繁荣，以德国的村庄更新为典型。德国的乡村治理起步于20世纪初期，其中对于村庄更新是政府改善农村社会的主要方式，历经了不同的发展阶段。1936年，政府通过实施《帝国土地改革法》，由此开始对乡村的农地建设、生产用地以及荒废地进行合理规划。1954年，村庄更新的概念正式被提出，在《土地整理法》中政府将乡村建设和农村公共基础设施完善作为村庄更新的重要任务。在此之后，德国的巴登威滕堡州、巴伐利亚州都陆续出台了村庄更新的发展计划。1976年，德国在总结原有村庄更新经验的基础上，不仅首次将村庄更新写入到修订的《土地整理法》，而且试图保持村庄的地方特色和独具优势来对乡村的社会环境和基础设施进行整顿完善。到了20世纪90年代，村庄更新融入了更多的科学生态发展元素，乡村的文化价值、休闲价值和生态价值被提升到和经济价值同等的重要地位，实现了村庄的可持续发展。德国村庄更新的周期虽然漫长，但是所发挥的价值和起到的影响都是深远的，对于乡村治理来说，这种对村庄循序渐进的发展步骤更能使农村保持活力和特色。

循序渐进型模式是针对经济社会的快速发展，政府需要不断调适现行的乡村治理目标、方式和手段，以求实现农村社会的整体效益，这是一个长期的发展过程。在循序渐进型的乡村治理模式下，政府通过宏观上的规划制定和综合管理，依靠制度文本和法律框架促进农村社会的有序发展。

（四）精简集约型：荷兰农地整理

精简集约型模式是指在国土面积不大、乡村资源相对匮乏的国家，通过整合现有农村资源，充分发挥地区优势，促进农村社会的和谐发展，以荷兰的农地整理为代表。荷兰的国土面积仅为4万多平方公里，却成为了仅次于美国的世界第二大农业出口国，这样的成就和荷兰乡村实行的精简集约型的农地整理模式是密切相关的。早在20世纪50年代，荷兰政府就颁布实行了《土地整理法》，明确了政府在乡村治理中的各项职责和乡村发展的基本策略。在此之后通过的《空间规划法》对乡村社会的农地整理进行了详细的规定，明确乡村的每一块土地使用都必须符合法案条文。1970年以后，荷兰政府重新审视了农地整理的目标，通过更加科学合理地规划和管理，避免和减少农地利用的碎片化现象，实现农地经营的规模化和完整性。从荷兰农地整理推行的发展方向来看，政府已经改变了过去单方面只强调农业发展的单一路径，而转向多目标体系的乡村建设，譬如：推进可持续发展的农业，提高自然环境景观的质量；合法规划农地利用，推进乡村旅游和服务业的发展；改变乡村生活质量，满足地方需求等。通过农地整理，荷兰的乡村不仅环境良好、景观美丽，而且农业经济发达，农民的生活条件也日益优越。

精简集约型模式是国家在农村资源相对有限的情形下，通过对乡村的精耕细作、多重精简利用的方式，达到规模化和专业化的经济社会效益。在精简集约型模式运作下，一方面促进了农村经济的发展，保护了乡村地区的自然生态环境；另一方面也达到了村庄城市化、可持续性发展的目的。

（五）生态环境型：瑞士乡村建设

生态环境型模式是指政府在乡村建设中，通过营造优美的环境、特色的乡村风光以及便利的交通设施来实现农村社会的增值发展，提升农村的吸引力，其中瑞士的乡村建设最为典型。随着社会化和城市化的发展，瑞士的农村和农民不断减少，但是瑞士政府依旧将乡村发展作为推动国家前进的重要组成部分，努力实现乡村社会的繁荣。从瑞士政府对于乡村建设的主要做法上来看，十分重视自然环境的美化和乡村基础设施的完善。瑞士政府通过制定相关激励政策，对农业发放资金补助，向农民提供商业贷款，帮助其改善农村环境。通过国家财政拨款和民间自筹资金的方式，政府为乡村建设学校、医院、活动场所以及修建天然气管道、增设乡村交通等基础设施，以此完善农村公共服务体系，缩小城乡之间的差距。在政府对乡村的持续性改造下，使得村庄风景优美，生机盎然；乡村静谧，环境舒适宜人；乡村基础设施完善，并且交通便利。现阶段，瑞士的乡村将农村与周边的自然环境协调起来，以环境优美著称，有着独具特色的田野风光，因而成了人们休闲娱乐和户外旅行的好去处。

生态环境型模式是以绿色、环保理念为依托，强调将乡村社会的生态价值、文化价值、休闲价值、旅游价值以及经济价值相结合，从而改善乡村生活质量，满足地方发展需求。生态环境型模式在工业发达、城市化水平较高以及乡村建设已经达到领先地位的发达国家比较适用，也是农村现代化的样板。

（六）综合发展型：法国农村改革

综合发展型模式是指以满足农村现代化的需求为核心，通过农村建设的集中化、专业化以及大型化方式，推动乡村的综合发展，以法国的农村改革为典型。法国作为经济高度发达的资本主义国家，既是一个工业强国，又是一个农业富国。法国只用了二十多年时间就实现了农村现代化建设，这主要是缘于法国政府采取了适宜的发展策略，积极有效地推进农村改革。法国农村改革主要包括两方面内容，其一是“发展一体化农业”。所谓“一体化农业”，就是在生产专业化和协调基础上，由工商业资本家与农场主通过控股或缔结合同等形式，利用现代科学技术和现代企业方式，把农业与同农业相关的工业、商业、运输、信贷等部门结合起来，组成利益共同体（周建华等，2007）。实行“一体化农业”能够将农业和其余相关部门集合起来，通过其他部门和机构提供资金和技术指导带动农业建设，实现对农业的支持和反哺。其二是开展领土整治，通过国家相关法律法规帮助和支持经济欠发达地区的乡村，实现农村社会资源的优化配置，以此加快乡村社会的现代化建设。法国在进行农业一体化改革和开展领土整治工作中，政府都非常强调应用财政扶持、技术保障以及教育培训等综合的方式来支持乡村建设，助推乡村社会的善治。这些措施最终能够加快乡村地区的发展，使得城市和乡村地区的发展速度、经济水平和预期目标趋于平衡。

综合发展型模式是在国家整体规划和科学指导的精神下，通过有效协同的方式，加强了各部门之间的联系，很好地整合了社会中各个部门的优势资源，使其共同致力于推动乡村社会的发展。综合发展型模式非常强调完善的合作机制，以融合和互促的手段建设利益共同体，形成工农共同发展的良性经济循环，加快了农业现代化实现。

（七）城乡共生型：美国乡村小城镇建设

城乡共生型模式以遵循城乡互惠共生为原则，通过城市带动农村、城乡一体化发展等策略来推动乡村社会的发展，最终实现工业与农业、城市与农村的双赢局面，以美国乡村小城镇建设为典型。美国是世界上城市化水平最高的国家，在乡村治理过程中，非常推崇通过小城镇建设来实现农村社会的发展。20世纪初，美国城市人口不断增加，城市中心过度拥挤，导致许多中产阶级向城市郊区迁移，极大地推动了小城镇的发展。再加上汽车等交通工具的普及、小城镇功能设施的齐全以及自然环境的优越，进一步助推了小城镇的成长和发展。美国小城镇的发展与政府推行的小城镇建设政策也有着密不可分的关系。1960年，美国推行的“示范城市”试验计划的实质就是通过对大城市的人口分流来推进中小城镇的发展。在小城镇的建设上，美国政府非常强调富有个性化功能的打造，结合区位优势和地区特色，注重生活环境和休闲旅游的多重目标。小城镇有着良好的管理体制和规章制度，能够对全镇的经济社会进行统筹监管，保证小城镇发展的有序与稳定。由于美国城乡一体化已经基本形成，因此，美国小城镇建设能够很好地带动乡村的发展。

城乡共生型模式产生于特殊的社会人文环境，多见于经济发展程度较高的发达国家，以农村完善的公共服务体系和发达的城乡交通条件为基础，能够全面提升国家的现代化水平。在城乡共生模式下，政府在追求经济目标的同时，更加重视乡村生态、文化、生活的多元化发展。

（八）伙伴协作型：加拿大农村计划

伙伴协作型模式是指在互相交流和充分沟通的基础上，通过跨部门之间的协商合作形成战略伙伴关系，最终共同致力于乡村善治目标的实现，以加拿大的农村计划最为典型。加拿大作为世界上最发达的国家之一，但也存在着城乡之间贫富分化的情况。为了扭转这一现象，提升乡村社会的活力，加拿大政府于1998年颁布实施了《加拿大农村协作伙伴计划》，加强对农村基础设施建设、公共事务治理以及村民的就业教育问题的解决力度。伙伴型的乡村治理模式主要体现在五个方面：第一，通过建立跨部门的农村工作小组支持和解决乡村问题，提高工作效率，降低政府行政成本；第二，建立农村对话机制，定期举办农村会议、交流学习、在线讨论等活动，及时掌握社情民意，为民众排忧解难；第三，构建农村透镜机制，使各级政府部门官员站在村民立场上，时刻牢记为人民服务的宗旨；第四，推动和组织不同主题的农村项目，激发企业和个人到农村创业的激情；第五，在欠发达的农村地区建立信息服务系统和电子政务网站，为村民提供信息咨询服务和专家指导建议。通过农村协作计划的实行，政府成了维护村民利益、提高农民生活水平的好伙伴，极大地推动了乡村地区的发展和社会的繁荣。

伙伴协作型模式改变了以往政府高高在上的形象，政府通过协调各部门之间的关系，与村民形成了新型的合作伙伴，积极帮助农民改善生活，促进农村现代化的快速实现。伙伴协作型乡村治理模式的主要价值在于实现城乡的统筹协调发展，通过平衡城市与农村的经济社会发展水平，提高农村社会的整体效益。

综上所述，西方发达国家乡村治理已经走过了漫长的历程，至今已形成了八种乡村治理模式。这些乡村治理模式尽管类型多样（有些是自上而下产生的，有些是上下结合驱动的）、特点各异（有些是外生的，有些是内生的），但是其都发挥了政府部门、农民协会、乡村精英、普通村民、城市、企业、高等院校、金融机构等参与主体的功能作用和内在价值，充分体现了多中心治理理论的思路，从而实现了乡村社会的稳定繁荣发展（见表1）。

三、多中心治理视角下发达国家乡村治理的经验

发达国家农村社会依托本地自然环境、资源稟赋、政府推动、经济水平、城乡合作、发展机遇等优势，形成了多样化的乡村治理模式，产生了可观的经济效益和社会效益。基于多中心治理理论的视角，从政府部门、农民协会、乡村精英、普通村民、城市、学校、企业、金融机构等参与主体的角度，对发达国家乡村治理模式的成功经验总结如下：

（一）政府作为乡村治理的主体，提供法律支持和资金保障

纵观发达国家乡村治理中的政府角色，我们发现政府在乡村治理中发挥着主导性的作用，对于改善农村弱势地位、缩小城乡差距、提高农民经济收入等方面都具有不可推卸的责任。政府对于乡村建设的支持，首先体现在通过制定相关法律法规，出台各类政策章程，从制度层面对乡村治理进行宏观指导与整体调控。譬如，日本《农林渔业金融公库法》、德国《土地整理法》、荷兰《空间规划法》、加拿大《农村协作伙伴计划》等都规定了农村发展的长远目标、具体方式与实现途径，规范了政府在乡村治理中的行为。其次，政府在物力和财力上支持农村现代化建设，例如，日本除了通过财政转移支付补贴农业外，还建立了农产品价格风险基金，帮助承担村民在农产品生产、销售过程中的资金损失。韩国在新村运动后期，投入20亿美元设立新村建设基金，用于改善农民的生活环境，兴办乡村公益事业。德国政府也向边远的欠发达乡村提供专项的经济补助，帮助其开展生产活动。除此之外，荷兰、瑞士、法国、美国以及加拿大也都在乡村治理过程中给予了大量财政扶持，推动农村可持续发展。

（二）农民协会是农村自治组织，改善村民的弱势地位

农民协会（Farmer Association）是指农民在自愿与平等的基础上成立的互利合作的自治组织，它是新时期农民提高组织化程度、改变自身在市场经济中弱势地位的重要途径。农民协会的类型具有多样化的特点，根据发展形式、组织机制及效益方面表现出各自的特点和优势，可以将各国的农协分为：政府推动型的日本农协、市场主导型的法国农协、网络协作型的德国农协、综合多元型的美国农协、集约经营型的荷兰农协以及互助合作型的韩国农协。尽管类型不同，但是农协在推动本国乡村治理中扮演着关键的角色，对于维护农民权益、提高农民收入，促进农业现代化，实现国家与社会的稳定具有重要的作用。譬如，日本农协在造村运动中承担了提升农民素质和文化知识的功能；韩国农协金融机构吸引大量的村民存款，共同发展乡村经济；瑞士农协针对市场需求状况，及时反馈信息给政府和村民，以便正确做出判断，维护农民权益；法国农协提高农业与工业的对接能力，为新农村建设提供承接平台。

（三）城市、企业和学校作为农村发展的支持者，推动乡村的发展与繁荣

发达城市、大型企业和高等科研院校作为推动乡村发展的重要力量，通过城乡之间建立互利合作模式，大型企业利用项目开拓农村市场，科研院校为农民提供农业培训指导来实现促进和繁荣农村的目的。譬如，在城乡合作方面，到2006年3月，日本已经有8668个村庄和城市建立了姊妹关系，协同支持农村社会的发展（强百发，2009）；瑞士的城市通过帮扶形式，与农村结成互助合作协议，投资兴建农村公共基础设施，譬如医院、学校、公共交通等。在企业推动农村发展方面，法国许多大型国有企业通过投资项目下乡的方式，实现了工业、农业、商业三大产业的真正联合，极大地推动了农业发展和农村建设。德国的企业通过在农村创造更多的就业岗位，吸引农民留在原来的村庄，防止人口流失，推动农村的现代化发展。在学校支持乡村建设方面，瑞士的科研院校实际上扮演了为农民提供培训指导、推广农业科技以及开发农业新品种和新技术的角色。荷兰的科研院校通过制定科学的教学计划、个性化的培训方案、灵活的上课形式，这对于开展农民技能培训、提升农村劳动者素质发挥着重要的作用。在推动乡村发展过程中，城市、企业和学校也创造了更多的发展空间和机会，最终有利于实现整个社会的全面发展。

（四）村民尤其是乡村精英作为乡村建设的带动者，加快农村改革的进程

乡村治理是以乡村农民为核心的社会建设工程，鼓励村民尤其是乡村精英积极参与到农村发展的过程中来，不仅有利于充分发挥村民在农村发展中的基础作用，实现乡村社会善治的目标与任务，而且也有利于农民维护自身权益，促进乡村社会的繁荣。譬如，日本造村运动的提倡者平松守彦为了向乡民传达“造村运动”的理念，通过走访58个村庄，直接与农民对话，以此唤起他们对于建设自己家乡的热情和干劲，充分发挥农民的自主性和积极性（张永强等，2007）。在美国的乡村治理中，农村的每部法律法规都需要公民的积极参与，只有在广泛邀请村民积极参与的基础上，所形成的法律和政策才是有效的。在德国，村民的积极参与对村庄更新项目的完成起着决定作用。瑞士农村的管理主要实行村民自治的形式，村民委员会由一名村长和四名委员组成，全面组织村民参与到农村公共事务治理与乡村社会经济建设的工作中来。村民尤其是乡村精英在乡村治理中作用的发挥，极大地加快了乡村改革的进程。

（五）农村金融机构是乡村治理的助推者，承担着农村可持续发展的重担

纵观国外发达国家的乡村治理经验可以发现，健全、完善的农村金融机构在国家乡村治理中扮演着助推者的角色，对于吸引农民存款、加大基层公共产品投入、帮助降低农民生产风险、提供村民信贷资金支持等方面都发挥着重要的作用。譬如，日本的农村金融体系对农产品改良、乡村道路维修、农村居民活动场所兴建等生产性基础设施建设提供贷款，以及对维持和稳定农林渔业的经营、改善农林渔业的条件所需资金提供贷款，从而极大地增强了本国农产品的竞争能力。荷兰农业合作银行又称拉博银行，以相对低廉的利率为农民办理农业信贷用于农场经营，帮助农民承担市场风险。法国农村金融机构除了一直向村民提供基本公共服务外，还提供一些称之为“绿点”的服务。农村金融机构是加拿大三大融资机构之一，帮助解决加拿大农民的信贷、借款业务，改善农村的经济状况。

四、构建我国乡村治理模式的对策建议

国外发达国家的乡村治理模式为其本国农村发展、社会进步和国家繁荣发挥了重要的作用。当前，我国在构建合理、科学、有效的乡村治理模式时，并不能简单直接照搬照抄上述发达国家乡村治理的典型经验和具体做法，因为单纯借鉴国外的基本做法只是注重技术层面而不是宏观设计，并且我国乡村治理还没有形成模式，也存在着一些不同特点，必须突出这些本地特色，符合农村实际，因此需要在明确我国乡村治理现实情形和主要特点基础上，通过给予乡村治理准确评估和定位，最终明晰现阶段我国更适合于何种乡村治理模式。基于此，只有对我国乡村治理发展历程进行更加清晰和深刻的归纳总结，才能明确在构建新型的乡村治理模式中，哪些方面我们已经做到、哪些方面离国外发达国家还存在明显差距，以此更有针对性地借鉴国外乡村治理经验，总结出符合我国实际国情的乡村治理模式。

我国是一个有着悠久农业文明历史的国家，政府长期将乡村社会的治理视为维持和推动整个社会经济、政治和文化发展的重要基础。在对乡村社会的治理问题上，我国已经经历了传统社会的“县政乡治”、近代时期的“政权下乡”及其“内卷化”经纪体制、新中国建国初期的“乡村政权”、人民公社时期的“政社合一”以及改革开放以来的“乡政村治”五个阶段。

在传统社会的“县政乡治”时期，国家对乡村的治理主要依赖于乡村宗族社会的自主治理，在这种自治模式下，国家政权通过扶持地方乡绅来达到乡村社会的治理目的。这种乡治模式是基于治理成本的考量而做出的选择，其治理的权威源自政权权威与礼教传统（汪荣，2013）。到了近代，随着西方列强的入侵和国内资本主义的发展，统治者为了应对社会危机，于是冲破了原有族权和绅权的限制，将国家权力下沉到乡村，加强对乡村社会的控制和资源汲取。杜赞奇（1994）将此种现象解释为：“赢利型经纪”（即利用职权之便将小农视为榨取利润的对象来获取实际利益）不断取代“保护型经纪”（即代表社区的利益，并保护自己的社区免遭国家政权的侵犯）开始占据乡村社会权力的中心。新中国成立后，政府为了巩固新生的政权，在1950年颁布了《乡（行政村）人民政府组织通则》和《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，确认行政村与乡并存，均是一级地方政府机关，这种“乡村政权”的村治模式将农民完全整合到国家政治体系之中。20世纪50年代后期，中央政府又制定了快速实现现代化的目标，在全国掀起了人民公社化运动，由此，我国逐渐确立起“政社合一”的乡村治理体制。人民公社既是农村基层政权机关，又是农村经济单位，还是基层军事组织，负责管理公社内的生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等一切公共事务（冯石岗等，2013）。随着人民公社时期乡村治理弊端的日益暴露和改革开放步伐的推进，1982年新宪法明确了村委会为农村基层自治组织的法律地位，紧接着在1987年颁布的《村民委员会组织法（试行）》对农村村民自治以及村委会的组织建设作出了具体规定，从而以法律形式将村民自治确立下来，自此“乡政村治”的农村治理模式一直延续至今。

回顾我国乡村治理的发展历程发现，和西方发达国家乡村治理的典型模式相比，首先，我国政府在乡村治理中的作用发挥虽然已经初步实现，但是需要进一步对政府的角色、职能权限和功能边界进行准确定位；其次，乡村治理中农民的主体地位没有得到很好的重视，需要结合国外乡村治理经验进行保障和维护；再次，农民协会在乡村治理中的作用也没有得到应有的重视，从目前我国现实情况来看，农民协会在乡村治理中很大程度上是被虚置的组织，其功能作用没有充分发挥，需要学习和借鉴国外农协发展的成功经验；最后，城市、学校、企业以及农村金融机构等主体在我国乡村治理中是被忽视的群体，因此，需要重点借鉴国外经验进行改进与完善。此外，从我们对乡村治理发展的五个阶段考察中可以总结出，尽管不同时期由于历史背景、目标任务以及存在的问题等都有着较大的差异性，但是我国对于乡村社会的治理都存在着一个相同的特征，这个共同的特征就是乡村治理的国家化与政治化。

为了更好地实现乡村社会的善治，结合我国乡村治理的现实情况、主要特点和发达国家乡村治理的典型经验，当前我国乡村治理模式的构建亟需从传统的“政府单一主体为中心”向“政府、村民群体、农民协会、高等院校、城市、企业与金融机构等乡村治理多元主体共同参与为中心”转变，简言之，我们需要构建的是一种“有限政府、农民主体、依托农协、全社会参与”的多中心的乡村治理模式。在推进该乡村治理模式的问题上，重点需要从以下方面进行改革和创新，通过合作治理提升乡村治理的整体效益。

（一）确立有限政府的原则，提升乡村治理水平

从国外发达国家乡村治理的经典模式来看，政府在农村公共事务中主要承担着为乡村社会制定法律法规和提供财政资金支持两大职能，从中体现出政府在乡村治理中的角色虽然是有限的，但却是有效的，推动着乡村社会实现有序、和谐、健康的发展。反观我国，政府由于长期受计划经济时代“全能型”政府角色的影响，对农村公共事务大包大揽，统管一切，经常陷入政府越位、缺位、选择性治理以及碎片化创新等角色误区，进而出现偏离有限政府原则的行为，影响甚至阻碍了乡村社会的和谐稳定发展。乡村治理是一门科学，更是一门艺术。政府实现乡村社会的良善治理，迫切需要从当下的“全能型政府”模式转变为“有限政府”模式，这实则是涉及政府体制机制、各项制度安排、法律法规跟进、职能机构调整的一场大范围政府治道变革。有限政府是政府在乡村治理中的正确角色定位，要想实现这个目标，需要转变政府职能、厘清政府权力和责任清单、强化问责制度、发挥乡村社会组织作用以及实现乡村社会的整体性治理。只有在乡村治理中充分发挥好地方政府、农村社会组织、乡村宗族、村民群体等多元主体的协同治理作用，才能有效提升乡村治理水平。

（二）提高村民的主体地位，完善乡村治理机制

通过对我国乡村治理的发展历程考察发现，尽管村民是农村发展的重要利益相关者，是乡村治理的主体，但是其地位和作用一直得不到社会的承认和尊重。尤其是封建社会中所遗留下来的小农意识至今依然严重影响着农民的价值观念，主导着村民的行为方式。因此，在当前的乡村治理模式构建中，我们需要确立农民的主体性，提高村民的主体地位，切实维护农民权益，以此完善和健全乡村治理机制。农民作为新农村建设主体、社会和经济发展的受益主体、权利主体以及市场主体，应当具有在与客体的相互作用中发挥出来的功能特性，包括自觉性、自主性、能动性和创造性（王佳慧，2009）。农村是村民的家乡，乡村的健康有序发展，依靠广大农民的支持与参与，国外乡村治理的成功在很大程度上依赖于村民，尤其是乡村精英积极参与到农村发展的过程中来，因此，当前农民应发挥自身的主观能动性，以主人翁的心态更加积极地投入到乡村的建设中去，为创造繁荣富强的美丽乡村贡献自己的聪明才智。在乡村治理过程中，农民主体性的获得除了需要其自身不断提高公民素质、培养民主意识、自觉履行好村民的权力与义务外，还需要政府部门构建畅通的利益表达机制、参与机制、决策机制等，切实维护和实现农民的利益，最终促进乡村的健康发展。

（三）充分依托和发挥农民协会作用，实现乡村治理的整体效益

西方发达国家乡村治理的成功实践证明，其之所以能够推动乡村社会的繁荣，取得社会发展的整体效益，离不开农民协会的功能和作用发挥。农民协会对于维护农民权益、提高农民收入，促进农业现代化，实现国家与社会的稳定具有重要的作用。当前，在社会主义新农村建设时期，我们提倡建立的农民协会既不是新民主主义革命时期的农会，也不是建国初期的传统农协，而是以“农有、农治、农享”为原则，在以属地主义为组织体系和议行分立为治理结构的基础上建立起来的农民共同体（于建嵘，2006）。农民协会的核心价值是将分散化的农民和农户通过农协这个平台组织起来，以农民共同体的形式更好地面对市场的挑战和社会的变迁，维护农民的利益，实现乡村社会的善治。因此，在构建我国乡村治理模式中，我们应正确认识到农民协会的作用，依托和发挥好农民协会的力量，将农协建设成为表达和实现农民利益、化解社会矛盾的有效组织，以此促进乡村社会的稳定有序发展。农民协会也需要明确自身的角色定位，通过更好地发展和壮大自身的实力，充分发挥好各项服务功能，最终有利于提高农村治理的现代化，实现乡村治理的整体效益。

（四）调动城市、学校、企业、金融机构等主体，共同致力于农村现代化建设

国外多中心的乡村治理模式表明，乡村社会的善治除了需要发挥好政府机构、村民群体和农民协会的作用外，还需要充分调动城市、学校、企业、金融机构等乡村社会主体的积极性共同致力于农村现代化建设，而这方面在当前我国乡村治理中是极其缺乏的。因此，现阶段在构建我国乡村治理模式中，尤其要积极调动城市、学校、企业、金融机构等主体共同致力于农村现代化建设。在具体做法上，首先，通过加强城乡之间的交流合作，形成城市带动农村发展、城乡互利合作的模式，以此发展和壮大农村的经济实力，实现城乡一体化目标。其次，高等院校是培训教育农民的有效平台，推动学校制定各种教学计划、课程体系、讲座报告对农民进行农业技术指导，提升农民的文化素质，改变传统小农意识的束缚。再次，政府推动和鼓励大型企业在乡村兴办各类项目、产业基地和工业园区，为农民就业、创业开拓新渠道，创造新机会，防止村民大量外流出现“富人转村、能人弃村、穷人留村”的现象，并且企业应通过创新农业运营模式，优化农村产业结构，致力于农村新型生产结构的形成，以此带动农村的经济发展。最后，农村金融机构，包括农村信用合作社、农村商业银行、农村保险公司等，能够最大限度地整合社会经济资源，因地制宜地发挥功能优势，实现乡村社会的稳定有序。在此过程中，农村金融机构也创造了巨大的经济效益，实现了社会的优质发展。

原载于：《农业经济问题》2016年第9期，第93-102页

本文作者：沈费伟，南京农业大学博士研究生；刘祖云，南京农业大学教授，博士生导师

本期编辑：王玉莹返回搜狐，查看更多