一、总体目标

（一）指导思想。践行绿水青山就是金山银山理念，落实最严格的耕地保护制度，紧密结合乡村实际，聚焦高质量发展和高效能治理，坚持以人民为中心，以片区（经济区）为单元编制乡村级规划，引领国土空间布局、生产力布局、基础设施和公共服务设施布局，着力提升乡村级（以下简称“乡村”）规划建设的科学性、实用性和前瞻性，强化规划实施管理，建设望得见山、看得见水、记得住乡愁的美丽乡村，促进乡村振兴和县域经济高质量发展。

（二）主要目标。指导全县乡镇形成一批乡村规划编制示范样本，以先行试点编制的示范村镇为基础，根据省市目标要求及县域发展，应编尽编乡村规划，实现乡镇国土空间总体规划全覆盖。建立健全规划建设管理机制，完善乡村规划法规政策体系。

二、重点任务

（三）加强试点示范

结合我县实际，以片区（经济区）为单元编制乡村规划。2021年5月底前选择镇开展乡镇国土空间规划编制试点，选择7个产业发展试点村，6个乡镇振兴示范村。2021年6月底前完成试点乡镇、村规划编制需求摸排。2021年前完成13个试点村和1个试点乡镇的乡村规划编制初稿，力争12月底前完成审批；2022年，全面启动乡镇国土空间规划编制和村规划编制工作；至2025年，根据省市目标要求及县域发展，逐步推进编制余下村的村庄规划和乡镇的国土空间总体规划，力争做到应编尽编。

（四）强化规划管理

一是完善乡村建设规划管理机制，每个乡镇建立乡镇国土空间规划委员会，按区域设置自然资源所，配备专职乡村规划师，2021年底前率先在已实施的镇和13个示范村所在镇先行各设置一名专职乡村规划师，所在村设置一名兼职乡村规划员。2023年底前，实现乡镇国土空间规划委员会全覆盖，制定乡镇国土空间管理机构制度。2025年底前实现每个乡镇或片区配备专职乡村规划师，制定完善的乡村规划师管理制度。二是健全乡村规划法规政策体系。2022年前按照先规划、后许可、再建设的原则构建乡村规划法规政策文件初稿，完善审批、项目监督、验收等相关政策文件，2023年前完成乡村规划法规政策文件的宣传及试落实工作。2025年确定乡村规划法规政策体系，建立全县国土空间规划“一张图”监督信息系统。

（五）把握规划重点

鼓励人才下乡，因地制宜编制规划，产业用地复合高效利用，科学避让自然灾害风险，推动乡村居民点适度集聚。

突出耕地保护。建立完善耕地保护责任目标考核评价机制。安排专人落实新增耕地核实认定和入库监管工作，2025年底前实现对全县13个乡镇的耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”情况全覆盖动态监测。

三、保障措施

（六）加大统筹推进力度。成立自然资源局乡村规划工作领导小组，以自然资源局党组书记、局长为组长、分管规划领导为副组长、各股室及下属事业单位负责人任成员统筹力量开展工作。领导小组下设办公室在县规划设计中心，由分管规划领导兼任办公室主任。县自然资源局加强日常评估和监督检查，研究规划实施中的新情况，及时提供技术咨询、业务培训和技术指导等服务，做好规划的动态完善。同时鼓励乡镇探索研究村民民主监督机制，实施村民对规划编制、审批、实施全过程监督。

（七）多渠道强化资金保障。按照财政事权和支出责任相匹配原则，建立乡村规划编制和实施的财政保障机制，以县级财政为主，通过纳入预算、财政奖补、整合上级有关资金等方式提供必要保障，支持乡村规划建设管理工作。一是规划编制费用。目前我县2021年镇国土空间规划和13个规划编制试点村费用约405万元，其中编制村庄规划费约25万元/村，乡镇国土空间总体规划费80万元/镇（乡），如连片建设，经费可适当降低，预计剩余乡镇和村还需投入资金约3000万元。二是培训学习费用，2025年前预计投入50万元规划培训费用，每年投入约10万元。

近几年来，农村税费改革不断推进，在切实减轻农民负担、维护农村大局稳定，促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果，但随着农村税费改革的不断深化，对乡镇财政的影响也越来越大，特别是取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率，国家对农业实行财政补贴，打破了乡镇财政收支的原有格局，乡镇财政收支产生了前所未有的变化，怎样做好当前乡镇财政管理工作，也就成了当前亟待研究解决的一大课题。笔者就此浅谈一点看法。

一、农村税费改革对乡镇财政的影响

（一）、乡镇财政的收入大幅度减少。农村税费改革前乡镇财政收入主要由农业四税、工商税（含屠宰税）、乡统筹等税费收入构成，其中农业税收占乡镇财政收入的大部分，税改后，乡镇收入来源由税费并存制转变成单一税收，特别是国家取消了屠宰税、除烟叶外的农业特产税，并将在五年内取消农业税，实施大幅度提高增值税和营业税的起征点，严控土地征用等措施后，乡镇将只剩下为数极少的工商税、契税等几个小税种，乡镇财政收入来源将所剩无几，乡镇财政可支配收入大量减少。

（二）、乡镇财政支出范围产生了变化。税费改革后，原由乡统筹开支的乡村道路建设、乡村中小学危房改造、农田水利基本建设、中小学教师工资、计划生育、农村医疗卫生、民政优抚等公共支出项目上划县级财政预算支出管理。原村提留开支的村级组织管理支出上划到乡镇管理，国家出台的对"三农"的转移支付及财政对农户的粮食直补、良种补贴等补贴资金，由乡镇财政负责具体落实。

（三）、乡镇财政债务失去偿还来源。乡镇债务的形成由来已久，县乡财政实行分税制时，乡镇财权和事权的不对称，使乡镇承担了应由国家承担的教育、卫生、兴修农田水利、道路修建养护、农村救济等事项，而乡镇财力却受到经济条件和政策性的限制，必然导致了乡镇债务的形成，乡镇为完成财政收入考核目标，买税、贷款垫税、借贷或担保贷款发展乡镇企业等都加剧了乡镇债务增加，农村税费改革的深化，使乡镇财政收入大幅度缩小，乡镇本身已无力偿还历年累计形成的债务。

（四）、乡镇财政职能趋向淡化。由于县乡财政"分灶吃饭"的基础本来存在其先天性不足的一面，随着农村金融体制、税务管理体制、农村中小学管理体制等的调整，以及乡镇七所八站改为县财政供给，特别是农村税费改革后，乡镇财政收入萎缩，支出范围缩小，乡镇财政的职能逐渐淡化。目前，乡镇农税征管人员大部分在履行为数不多的农村工商税收代征职责，乡镇财政由已由收支管理转向对农补贴资金的发放管理。

二、完善乡镇财政管理体制的基本思路

农村税费改革虽然以减轻农民负担为根本目的，但它也是一种资源的重新配置，主要体现在三个层次：一是农民与政府之间的资源的重新配置，即政府退出一部分资源，以政府收入减少和农民负担减轻为标志；二是县、乡两级政府之间的资源的重新配置；三是不同部门之间的资源的重新配置。后两个层次资源的重新配置，主要需通过财政管理体制的调整和改革来完成。这就要求重新划分县乡两级的财权和事权，改革现行的县乡两级财政管理体制，重新构建新型的基层政府财税体制。由于乡镇经济发展水平低，财政自求平衡的能力比较弱，特别是农村税费改革的全面推进，乡镇财政运行管理的条件和环境也发生了很大的变化，现行的乡镇财政管理方式愈来愈不能适应新形势的需要，迫切需要根据事权的变化来调整乡镇财政的管理体制。笔者认为，在乡级政府没有取消前，仍应维持乡级财政预算，但县乡财政管理体制的调整和改革趋势应是财权和事权更趋于集中在县，缩小乡镇财权和事权，淡化乡镇财政职能。

三、对乡镇财政管理方式的设想员之家版权所有

本着从进一步巩固农村税费改革成果、规范乡镇财政财务收支行为、防范和化解乡镇债务风险、缓解乡镇财政困难、维护农村基层政权和社会政治稳定出发。以乡镇为独立核算主体，对乡镇财政实行"乡财县管"的管理体制，由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支，在保持乡镇财政资金所有权和使用权不变的基础上，对乡镇财政实行"预算代编、收支上划、帐户统设、集中核算、自求平衡"的管理办法。

预算代编。即在乡镇政府没有取消前，仍维持乡级预算，但由县级财政部门按有关政策代编乡镇财政预算，报县级政府批准后，按法律程序由乡镇人大审议和监督预算执行。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核，调整数额较大的需向县级政府报告，再由各乡镇人民代表大会审查批准执行。

收支上划。即取消乡镇金库，将乡镇一级的收入和支出全部上划到县级管理。乡镇所有预算内收入、预算外收入、上级部门补助收入等统一缴入县财政会计核算中心开设的帐户，其中应上解财政收入直接缴入县级国库。乡镇使用的行政事业性收费等票据，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。支出重新核定，对经常性支出标准实行县乡一体化，统一财政政策执行，统一财政资金运行。通过清理、核实乡镇各项债权债务，建立偿债准备金，按照轻重缓急原则，制定消化乡镇财政债务还债计划，并不再赋予乡镇举债权，从而从根本上解决乡镇乱举债的漏洞，逐步消化乡镇债务。

帐户统设。即取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心乡镇财政总会计帐务，核算乡镇各项会计业务，并相应取消乡镇财政和乡镇各单位在各金融机构的所有帐户，由县财政会计核算中心在金融机构统一开设帐户。乡镇所有工资性支出通过县级国库拨到"工资专户"，专门用于乡镇人员工资的发放。工资以外的其他支出，由乡镇财务联络员按规定到县财政会计核算中心报帐列支，县财政会计核算中心分户核算。

集中核算。即乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入缴入县国库，由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。对工资性支出，根据年度预算，县财政局按照县编办、人事部门核准无误后的财政供养人员工资额，每月从县国库直接拨入"工资专户"，直接进入县财政在当地银信部门开设的个人工资专户，委托银信部门统一工资。对乡镇机关事业单位的公务费等支出，实行报帐制，建立公务费支出备用金制度，先由乡镇财政提出用款计划，经乡镇领导签批后报县会计核算中心，由县会计核算中心根据规定的额度拨付备用金，由乡镇按规定使用后到县财政会计核算中心报帐，县财政会计核算中心对各乡镇资金集中管理，分户核算。进一步推行和完善"村财乡管村用"制度，由乡镇财政部门、农经管理部门负责加强审核监督村级的财政补助资金使用，确保村级资金专款专用。对乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县会计核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。

自求平衡。在核定收支基数和体制后，乡镇不能编制赤字预算，不能超预算使用，在年度决算时能有赤字。

四、完善乡镇财政管理体制改革的配套措施

一、强化领导，层层压实责任

我镇党委、政府高度重视提升城乡人居环境行动工作, 成立了由主要领导任组长，分管领导任副组长，镇级各部门（站所）负责人、各村支书、主任为成员的工作领导组，下设办公室在镇村镇建设规划管理服务中心，具体负责全镇“人居环境提升”行动的统筹协调工作。

镇党委、政府通过召开提升城乡人居环境专题研讨会，印发了《小湾镇规划建设管理三年行动计划》、《小湾镇环境卫生整治专项行动实施方案》、《小湾镇提升城乡人居环境五年行动计划》、《小湾镇提升城乡人居环境五年行动计划及17个子方案》、《小湾镇提升城乡人居环境“两违”建筑专项整治方案》、《关于成立小湾镇提升城乡人居环境综合执法队伍的通知》、《小湾镇提升人居环境“六增”实施方案》《小湾镇“茶王森林公园”一期建设实施方案》《小湾镇路长街长园长湖长山长“五长制”实施方案》《小湾镇河长制工作方案》《小湾镇公路沿线综合整治方案》等等文件，明确目标，细化任务计划，层层压实主体责任。

二、广泛宣传，大力营造氛围

在提升城乡人居环境行动中，小湾镇认真贯彻落实县委政府决策部署，结合小湾实际，层层压实主体责任，通过镇村组联动，聚全民之力，采取一项活动“促”、三个结合“推”、五个机制“引”的“提升城乡人居环境135模式”，扎实推进“四治三改一拆六增”和“七改三清”行动，得到了县委主要领导的肯定，并在全县印发学习。同时结合小湾实际，编制了印发《狠抓七改三清提升人居环境之致广大居民的一封信》、《小湾提升人居环境七字歌》等1000余份宣传单，制作宣传横幅20条，永久性标语20条，大型中型宣传栏1块，小型标识牌若干。全镇上下比学赶超的氛围初步形成，环境建设对群众素质的正向激励效果明显。

三、全面统筹，扎实推进各项工作

（一）“七改三清”工作情况

我镇以锦秀茶王自然村作为“七改三清”示范点，由示范点带动全镇铺开“七改三清”工作。

1.改造农村道路。加快推进村组公路建设，逐步实施全镇124条181公里村组公路硬化工程，争取新建3条53公里村组连接路面。争取提质改造7条48.2公里的沙石路面，争取祥临铁路隧道口站点与全镇公路网互联互通，服务好澜沧江沿江公路建设。目前为止全镇建成通畅工程硬板路134公里。村组公路开挖183条258公里。进村入户水泥路面45公里，产业通道80公里，全镇主干道公路硬化达100%。

2.改造农村民房。围绕乡镇规划建设管理三年行动工作，加快推进美丽宜居乡村建设，2017年农村危房改造和抗震安居工程建设计划任务为919户,截至目前全镇已经全部启动。

3.改造农村饮水。截至目前，已完成梅竹、三水、华峰、春光、小湾5个易地扶贫搬迁安置点饮水工程建设，投资138万元；完成3个贫困村人饮巩固提升工程建设，解决了2500人的人饮困难问题，投资90万元。为满足目前和今后一段时期的供水需求，我镇计划对自来水厂进行扩建，目前，正准备进行项目的踏勘、测量、设计等工作，并将在近期引进一家有资质的机构来完成可行性研究报告的编撰工作。

4.改造农村用电。截至目前，我镇11个村农村电网升级改造已基本完成，争取启动漩涡塘电站项目建设，加快开发光伏发电、风能发电等能源项目，大力推进农村电网改造升级工程。

5.改造农村牲畜养殖圈舍。按照“人畜合理分离”的要求，改进畜禽饲养方式。今年我镇改造旧圈舍40多户，新建危房改造户全部实现人畜分离。

6.改造农村厕所。逐步取消普通旱厕，建设卫生厕所，全镇范围内水冲式卫生厕所覆盖率达到70%以上，新建房农户水冲式卫生厕所覆盖率达到100%。

7.改造农村炉灶。加大清洁能源的开发利用，积极推进“以电代柴”、“以气代柴”。

8.清洁水源。我镇累计建成人饮工程20件；完成农田水利冬春修工程40多件，治理水土流失4平方公里，完成库塘蓄水2000多万立方米，改善灌溉面积6000亩。

9.清洁田园。我镇以清除田间地头农业生产废弃物为重点，对农业生产全过程进行清洁化控制，减轻农业面源污染，实现农膜综合利用、粪污无害化处理、不可降解农地膜等安全回收处置。

10.清洁家园。我镇大力宣传，组织群众开展清洁家园工作，在清洁家园的同时，实行群众“门前五包”责任制，涌现出了一批以三水村干海自然村为代表的“清洁家园、美丽家园”自然村。我镇12个行政村都建立了保洁机制，组建环保志愿服务队伍12支。

（二）四治三改工作情况

1.治污。依法取缔集镇区过境河流非法采沙、采石、取土、矿采选活动，清理河岸垃圾，清除河道障碍物，严禁直排生活污水、工业废水以及倾倒废弃物，恢复生态环境，实现河畅、水清、岸绿、景美。到各村宣传达6次，整治乱排乱放现象共20次。

2.治脏。12个行政村已全部建立环卫保洁机制，分别自发组织辖区内街道卫生整治36次，使我镇集镇建成区垃圾收集容器等环卫设施安装率达100%，完好率达100%，垃圾综合处理率达60%以上；村庄建成垃圾池配置率达60%以上，垃圾综合处理率达50%以上。农村卫生厕所普及率达70%以上。

3.治乱。以“万里公路绿化长廊建设”和“通畅工程”为抓手，实现公路路域环境整洁、美观、舒适。深入开展公路路域环境整治，治理公路两侧乱堆、乱倒、乱摆行为，加强管养保洁。我镇在工程建设领域严格执行清洁施工“六个百分百和六不准”要求，加大对施工单位监管和日常管理，规范施工现场排污和垃圾清运，重点工程建设区采取封闭施工，切实治理工程车辆带泥上路、拉土拉沙车辆未加盖篷布、不按规范地点堆放建筑垃圾和弃土等问题，做到境内清洁施工。集中整治新镇农贸市场、三水平掌街街场乱搭乱建、占道经营、摊点乱摆、违法违规广告、消防安全隐患等，保持市场整洁有序。2018年来，共治理违章占道经营行为20次，治理线网乱接行为15次，治理粪土乱堆行为50次，治理垃圾乱倒行为30次，治理棚舍乱搭行为15次，治理农具乱摆行为30次，污水乱排行为20次，治理畜禽乱跑行为35次。其中3月份，我镇用时15天，对镇内大干线、桂花线近50 公里路域周边进行综合整治。清理路肩常年堆放的垃圾和弃土5000多立方米，清理侧沟20多公里，清理公路沿线小广告300余处，平整路肩3.1万平方米。

4.治堵。我镇制定印发了《小湾镇进一步提升城乡人居环境五年行动计划城市道路交通拥堵整治实施方案》，着力整治我镇道路交通拥堵，加强交通秩序管理，加强车辆分流和交通疏导，综合治理交通违法行为，规范对电动摩托车、老年代步车等无证照非机动车辆的管理。加强停车场设施规划建设，科学制定车位配建标准，盘活单位、小区、道路、公共区域等可利用的停车资源。

（三）两违拆除情况

我镇“两违”拆除工作主要对集镇、村庄规划区内县乡道路两侧建筑控制区及道路沿线可视范围内，风景名胜区、及景点周边区域内的违法违规建筑进行整治，我镇共调查出16处违法违规建筑。计划于2016年至2020年全面整改完成。其中2016年计划拆除镇域规划区0.0192万平方米；2017年计划拆除镇域规划区0.0185万平方米，拆除建成区0.003万平方米；2018年计划拆除镇域规划区0.018万平方米；2019年计划拆除镇域建成区计划拆除0.022万平方米；2020年计划拆除镇域建成区0.019万平方米。截至目前，共拆除“两违”建筑 11处 0.1019 万平方米，完成总量的63.3%。

（四）增花增绿情况

1.增花。根据《凤庆县提升城乡人居环境行动领导小组办公室关于进一步加快组织实施鲜花盛开的村庄（街道）建设的通知》（凤人居组办发〔2018〕1号）文件精神，进一步加快推进我镇“鲜花盛开的村庄（街道）”建设，经镇党委、政府研究，制定了《小湾镇鲜花盛开的村庄（街道）规划方案》。结合我镇植被资源丰富、花卉植物种类繁多的优越自然条件，因地制宜地对主干道进行特色化改造，充分发挥花卉植物的特点，以三角梅为主打造“鲜花盛开的村庄和街道”。

投资10万元，在锦秀村打造“鲜花盛开的村庄”，道路两侧裸露的边坡上铺设草坪330平方米，播撒草籽110平方米，沿路种植樱花15株，三角梅20株，野花组合210平方米，新建围栏90米，移栽黄冠菊、月季花、美人蕉等240平方米，新增木栏杆50米。工程计划总投资10万元。投资22万元，华峰村周围种植草坪475平方米，野花组合2300平方米，新建围栏155米，种植樱花55株，种植三角梅127株，红枫60株，花班65株，种植爬山虎85株。

投资13.5万元，在三水村打造“鲜花盛开的村庄”，在建筑周围和路边铺设草坪180平方米，播撒草籽410平方米，沿路种植樱花175株，三角梅180株，野花组合160平方米，新建围栏25米。

投资40万元打造“鲜花盛开的街道”，在小湾加油站至镇区路段从加油站岔口上来，道路两侧主要以蓝花楹、三角梅、黄金叶为主题，打造整体性和视觉层次感。在岔口上左侧：种植三角梅36株，桂花17株，槟榔树4株，樱花6株，黄金叶86株，黄金榕球13株，香蕉5株，播撒草籽3327平方米，新建绿色铁丝围栏479米，以达到入口形象引导。

在岔口上右侧：种植35株，黄金叶42株，灯台树6株，樱花5株，黄金榕球2株，白塔树1株，桂花8株，蓝花楹42株，播撒草籽1664平方米，新建绿色铁丝围栏291米。

信用社上方至回头弯：砖砌花台94米，种植土回填224立方米，播撒草籽558平方米，种植三角梅14株，黄金叶20株，蓝花楹2株，桂花3株，冬青树球26株，红花油茶4株。 

（五）“一水两污”、建制村公厕及自然村垃圾池建设情况

根据《凤庆县提升城乡人居环境行动领导小组办室关于加速推进乡镇“一水两污”公厕及村庄垃圾治理建设近期工作的通知》（凤人居组办发〔2017〕26号）文件安排部署，凤庆县小湾镇“一水两污”公厕及村庄垃圾治理建设内容及规模：集镇污水管网1km，污水处理设施1台，集镇垃圾中转站场平1个，新建集镇公厕2座，建制村公厕7座（其中新建4座，改造3座），自然村垃圾池24个，项目计划总投资194万元，现已完成134万元，占计划任务的69%，其中：集镇污水管网项目已完成900米，污水处理设施正在安装。集镇垃圾中转站场平工程已完工。集镇公厕项目2座、建制村公厕7座已完工，自然村垃圾池项目24个已完工。

（六）自然村垃圾池、污水、公厕“三个一百”项目建设情况

我镇“三个一百”项目中的8个自然村公厕项目全部已完成建设；14个自然村垃圾池已全部完工；污水处理设施中，小湾村江边自然村污水处理设施正在建设，蕨菜村蕨菜自然村、阿莫山自然村污水处理设施建设进入招标阶段。

四、下步打算

在下一步工作中，我镇将继续以“提升城乡人居环境五年行动计划”为行动指南，继续狠抓提升人居环境工作，完成上级下达的各项指标任务的同时，不断完善提升我镇提升人居环境工作。

关键词小城镇建设存在的问题思考 科学规划 建议

中图分类号：TU984文献标识码： A

小城镇是工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进的重要节点，是实现城乡统筹发展的重要融合点。为进一步提升全州人居环境，改善乡镇发展面貌，为人民群众营造山清水秀、环境优美、生态宜居、安全舒适、高效便利、特色鲜明的人居环境，加快全州科学发展、和谐发展、跨越发展步伐，树立“生态立州、环境优先”的发展理念，以建设“美丽彝州、宜居城乡”为主题，以“政府主导、社会参与，城乡并重、共同进步，突出重点、以点带面，分类实施、整体提升，明晰责任、统筹推进”为主线，结合楚雄州乡镇规划建设和供水、排污、垃圾处理设施建设情况和存在问题，进行思考并提出建议。

一、楚雄州乡镇建设存在的问题

（一）乡镇规划编制时间较早，层次不高，缺乏系统性、综合性、地方民族特色，无相应的专业规划、控制性详细规划和修建性详细规划，规划指导性不强，不适应今后乡镇发展的需要。

（二）大部分乡镇集镇供水设施和服务质量不高，水源不足，供水水质标准低，自来水管网严重老化，集镇生产、生活用水困难；乡镇无垃圾、污水处理设施，环境卫生差；县市级财政对乡镇的供水、排污、垃圾处理设施建设项目扶持力量有限，项目资金筹措困难。同时，市场化运作的能力不强，乡镇供水、污水和垃圾处理项目全靠政府组织建设管理，操作管理经验和能力有限，运行管理不规范、服务质量差。

（三）乡镇市政道路基础设施差，路灯、绿化、给排水、电力通讯、环卫设施不齐、老化。

（四）土地报批困难，乡镇建设用地指标有限，无法满足乡镇建设发展需求。

（五）建设资金来源渠道单一，集镇开发建设进度缓慢。

二、对下一步乡镇规划建设的建议

乡镇是城镇体系的重要组成部分，统筹城乡规划，以规划为龙头，推进城乡基础设施建设和公共服务一体化，探索统筹城乡发展新机制，促进农村人口向中心村、乡镇、城市梯度转移，向非农产业转移，提高农村人均占有资源，实现农业适度规模经营，逐步缩小城乡差距，推动新型城镇化健康发展。以科学发展观为指导，以深化改革、创新机制为动力，发展特色产业、完善功能设施、加强社会治理为重点，通过政府推动、政策扶持、市场运作，增强乡镇连接城市、承载人口和辐射带动能力，构建城乡一体化发展格局，不断提升乡镇建设和发展水平，使之成为县域经济发展的新载体，促进城乡统筹发展的着力点，提高城镇综合竞争力，促进县域经济协调发展。针对存在的问题，有以下建议：

（一）科学编制规划。启动新一轮重点乡镇总体规划修改，以县域体系规划和土地利用总体规划为依据，结合交通区位、自然资源、历史文化、民族风情等特点，科学定位乡镇在县域体系中的相应职能，合理确定乡镇的性质、功能和建设规模，合理布局基础设施和公共服务设施。规划编制要突出地域特色、文化特色、民俗特色，形成各具特色的乡镇建设发展模式。

（二）完善乡镇功能。按照城乡统筹、区域共享、统一规划、合理布局、适度超前的原则，加强乡镇市政基础设施、公共服务设施建设，提高乡镇综合承载能力；加大乡镇建设投入力度，以路网为引领，加快乡镇道路、供排水、供电、供气、污水垃圾处理、环境绿化、保障性住房等设施建设；加强教育、文化、卫生、广播电视、科技、体育等公共服务设施建设，促进乡镇公共服务一体化；加强农业生产资料经营服务网络、日用消费品连锁经营网络、农副产品市场购销网络建设，加快发展农产品批发市场和农贸市场。

（三）发展特色产业。立足资源优势和条件，根据各自特色确立明晰的产业发展思路，按照相对集中、资源优化配置和保护生态环境的要求，培育主导产业和特色产业，壮大乡镇域经济实力。发展高原特色农业，建立一批特色农业产业基地，积极发展绿色食品加工、生物医药等产业，培强农业产业化龙头企业，推动现代农业示范项目建设。依托旅游景区、历史文化名镇和民族村寨，发展文化旅游业及休闲、娱乐、餐饮、购物等产业。鼓励、引导民营企业特别是科技型、创新型小微型企业聚集到乡镇创业发展。鼓励农民进镇务工、经商办企业，引导农民由一产向二、三产业转移。培育发展工矿型、商贸服务型、农产品加工型、旅游观光型等各具特色、各有侧重的经济强镇。

（四）加强社会建设。坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高乡镇人口素质和居民生活质量，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇落户限制，建设农村新型社区，切实保障进城农民的合法权益，引导农村人口向乡镇和中心村梯度转移。把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系；农民成为城镇居民后，在就业、医疗、教育、住房、养老等社会保障和公共服务等方面享受当地居民同等待遇。

（五）提升人居环境。积极开展城乡人居环境提升行动，加大乡镇环境治理力度，探索融资、建设和经营管理新模式，新建和改造提升乡镇的供水、污水和生活垃圾处理设施、农村集贸市场，以沿街建筑立面控制、绿化美化、环境卫生等为重点，加大集镇面貌整治力度，着力打造一批产业发展、环境优美、适宜居住的特色小镇。统筹协调好住宅小区、商贸街区、产业园区布局，积极推广节肥节药节水技术，推广集约、高效、生态畜禽养殖技术、推广使用沼气、燃气、太阳能等清洁能源和可再生能源，强化河流、水库和饮用水源地水资源保护，有效控制工业、农业、生活污染。加强风景名胜区、自然保护区、森林等资源的保护管理，加强对历史文化名镇的保护，切实保护好传统村落、民族建筑、特色民居等文化遗产。

（六）积极探索建设农村综合体。按照“城镇化、农业产业化”互动、统筹城乡一体化发展战略要求，围绕农民安居乐业，依托“美丽乡村”示范村建设，从城镇周边入手，科学规划，积极探索建设一批农村综合体，努力建设聚居适度、产业优化、功能完善、城乡融合、环境优美、管理民主、社会和谐的新型农村社区，积极构建县城、中心镇、农村综合体和美丽乡村相协调的新型城乡体系，尽快形成城乡统筹、产村相融、新型城镇化和新农村建设双轮驱动的城乡一体化发展新格局。积极引导农户适度集中居住,形成农村综合体的基础载体；大力发展特色优势产业,强化农村综合体持续发展支撑；加快建设公共基础设施，完善公共服务,增强新农村综合体功能；着力创新农村基层治理机制,促进农村综合体社区建设；切实做好环境治理和保护,提高农村综合体发展环境和人居环境质量。

（七）保障乡镇建设用地。一是加大土地开发整理力度，确保耕地占补平衡；二是认真清理空心村、工矿、砖瓦窑废弃地，大力实施城乡建设用地增减挂钩试点项目，努力实现“城增村减”、集约利用土地，着力解决建设用地指标不足的问题；三是认真做好建设用地报批工作，不断加大建设用地储备数量；四是加强拍卖集镇的国有土地，快速回拢资金建设基础设施。

（八）鼓励有条件的农村居民到乡镇建房购房。在统一规划、统一基础设施配套、统一建筑设计、统一建筑风格的前提下，引导农村有条件的居民到乡镇或中心村自建住房。农村居民到小集镇建购住宅，对自愿退出旧宅基地进行整理复垦的农户，采取以奖代补的方式进行补偿，奖补经费可从使用“城增村减”建设用地周转指标产生的级差收益中列支；同时可享受政府对农村居民建房的各种补助政策。进镇经商、创业和投资达到一定比例的农户，可享受建房住房补贴和贷款贴息的扶持政策。

（九）创新房地产开发机制。积极培育和发展集镇房地产市场，鼓励有实力的房地产开发企业，在乡镇开展房地产成片综合开发；支持乡镇商品住房消费，促进乡镇房地产市场健康发展；对乡镇房地产开发建设相关规费，凡符合国家、省、州减免政策规定的给予减免。

（十）搭建融资平台。一是加快乡镇国有土地的开发力度，促使土地资源向土地资本的转化，将资金用于发展建设，来优化和提升集镇功能。二是引进民间资金参与建设，大胆吸引社会闲散资金，打破公共设施建设上的各种垄断，放宽民间资本准入条件和准入领域，按照“谁投资、谁受益”的原则，政府无力投资的基础设施、公用事业，实行有偿使用，积极引导农民、企业向集镇聚集，逐步建立起个人参与集镇建设的多元投入机制，实现小集镇自我扩张、自我发展的良性循环。

（十一）深化投融资体制改革。建立透明规范的乡镇建设投融资机制，对乡镇基础设施和公共服务设施建设进行统一融资、综合开发、滚动发展。引导政策性和商业性金融机构加大对乡镇建设的支持力度。构建和完善农村金融组织服务体系，推动村镇银行、小额贷款公司、融资性担保机构等新型金融机构的设立和发展，拓展金融服务领域。积极创新消费信贷产品，扩大有效担保物范围，将林权、土地承包经营权、农房产权“三权”作为农村抵押贷款融资抵押物，拓宽农民贷款融资渠道。完善住房按揭和抵押贷款的各项配套政策，开展农民和农民工住房贷款业务，为乡镇居民扩大消费提供融资便利。

（十二）创新管理体制。一是在理顺职能的基础上进行配套改革，逐步建立起法治化、社会化和民主化的新型集镇管理体制，强化服务功能；二是健全乡镇规划建设管理队伍，督促各县市乡镇人民政府组建机构，落实专职人员，使其保持稳定，有更多的精力投入乡镇规划建设管理工作，实现从随机管理到规范管理、从突击治理到长效管理的转变，努力把乡镇建设成为干净整洁、功能完善、环境优美、生态良好的人居环境和投资环境。

结束语

小城镇建设是具有中国特色的城镇化道路的重要选择，是城市建设的补充，是地方乡镇经济、政治、文化的中心。新形势下，小城镇规划面临着许多新的机遇和挑战，小城镇建设的内涵更加丰富，任务更加艰巨。因此。在小城镇规划建设中，应从本地实际出发，提高对城镇规划建设的重要性认识，精心组织、科学规划及时解决建设中出现的问题，加速小城镇建设进程，促进小康社会全面建成。

参考文献：

[1] 王克强、马祖琦、石忆邵.城市规划原理［M］上海财经大学出版社; 2011

[2] 张京祥\罗震东.中国当代城乡规划思潮 .南京东南大学出版社2013

[3]曹宗敏.新时期小城镇建设如何发展[J]城市管理2006（3）

一、乡镇行政管理存在的问题

(一)政府职能繁杂。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设臵重叠。机构设臵的不合理，必然导致职能错位;责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。

(二)工作体制不健全。随着农村市场经济的逐步发展，农民逐渐适应了市场"这只无形的手"，能够根据市场的供求情况来组织调节生产，在客观上要求乡镇行政管理与之相适应。但在实际的行政管理工作中，考虑到农民奔小康共同致富和完成上级的计划目标，加上新旧体制的不协调，部门利益、本位主义比较严重，为农民服务，为基层排忧解难的思想较淡溥，各地在组织农业生产中尚不能完全脱离行政手段和政 府行为，必然会下达一定的生产计划，而计划一旦作为任务下达给乡镇，就必然 坚决完成，乡镇自然就处在这个矛盾的焦点上，处于十分尴尬的地位。

(三)乡镇财政来源有限，乡镇财政举步维艰。一是由于山区乡镇区位劣势，工业经济基础薄弱，财政税收税源有限，且增长缓慢。二是分税制抽取了乡镇那本来就少得可怜的税收的大部分，使乡镇本级财政来源和积累更为有限。三是财政转移支付资金没有足额到位，不能满足山区乡镇的正常运转需要。基于以上三点，大多数乡镇的财政都是入不敷出，根本不能算是一级独立财政，根本担负不起保运转促发展的重任，乡镇财政运行举步维艰，基础设施建设、公益事业、公共服务根本无钱落实。

二、乡镇行政管理改进措施

(一)转变管理理念，理清政府职能。镇要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。转变乡镇政府职能，一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简单化，停留在提口号或做表面文章上，而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能，推进政府现代化建设，包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。通过转变政府职能要达到两个目标：第一，为乡镇经济发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速发展。第二，通过提供社会性公共服务，为社会成员提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。

(二)建立与市场经济相适应的管理体制。凡涉及农民利益的经济行为，应该从实际出发，按经济规律办事，切忌不顾实际，搞一刀切，一窝蜂，更不能 搞强迫命令，甚至以扣减乡镇包干经费来强调。乡镇行政管理工作的重心应从片面行政管理转到管理理服务并重上来。乡镇对农村具体的生产、经营活动，不应干涉过多，应把工作重心放在抓党的路线方针政策的贯彻落实。建立农村社会化 服务体系上来，抓农村经济的宏观调控，抓服务体系建设，实实在在为农民生产 提供信息、技术、资金、物资等方面的服务。

(三)完善乡镇公共财政体制。进一步完善乡镇财政体制，引入公共财政模式，保障乡镇基层基本预算开支，将乡镇从追求经济利益的漩涡中解脱出来。在兼顾县乡利益的基础上，充分考虑到乡镇财政收入的增长潜力及财政承受能力，合理划分乡镇收支范围，按事权与财权相统一的原则，因地制宜，区别对待，确定收支基数，保证乡镇政府行使基本职能的财力需要和可持续发展的能力。要逐步建立起规范的转移支付制度，按《预算法》的要求，逐步恢复乡镇级国库。上级政府和财政部门应集中部分财力，拿出一定的资金，对困难乡镇进行转移支付，确保困难乡镇政府能依法行政的基本财力需要，解决乡镇政府无钱办事的难题。

关键字：供水方案；最优；甄选

乡镇供水工程指的是为解决居民生活用水和乡镇企业用水，在村庄、乡级镇、建制镇修建永久性供水工程，包括乡镇集中供水工程，跨行政村的集水工程，单个行政村或自然村的集中供水工程，分散供水工程等。乡镇供水工程要一保障村镇居民生活和企业生产用水为目标，以提供优质的供水服务为宗旨，逐步建立与社会经济发展相适应，符合城镇发展的管理体制和机制，促进供水工程的完善和发展。

1乡镇供水现状

小城镇即规模最小的城市聚落， 客观上来讲， 小城镇处于城乡过渡的中介状态， 是我国的农村中心. 水，是生命之源。水安全，是人类生存和发展的必备条件。为广大人民群众提供安全、方便引用的水，保障乡镇企业的用水安全，是社会发展的必然要求。是促进新农村建设的重要内容之一。注重乡镇供水工程的建设和维护，有利于促进农村社会经济发展、提高农村人口素质、稳定农村社会秩序。

1.1供水现状

我国现有4.5万个乡镇，大多数乡镇是小城镇建设的重点，是当地的政治、经济和文化中心。虽然，近年来，政府和企业加大力度对乡镇供水工程进行改造和建设，但由于受资金、地理环境、人口分布等客观条件的制约，与农民生活质量密切相关的家庭生活用水的发展和改善速度较慢、相对滞后。主要表现为管理责任混乱，管理机制过于僵硬，制度不健全，水价过高，水费收缴难，工程运行和维护的的费用过高等，这些问题导致了大量的工程建设有余，维护不足，效益不能充分发挥，有些工程甚至早早作废，却无人处理，给居民的生活和企业的正常运作带来了极大的不便。

1.2存在问题

（1）饮用水水污染严重超标

主要存在的问题是细菌学超标、锰超标、铁超标、PH超标及浑浊度超标等。

这主要是因为在沿河一带的村寨，村民受人畜粪便、化肥、农药污染及部分水质矿物质含量偏高所致，这些不合格水质必须经过净化设备处理才能安全饮用。

（2）部分地区难以得到供水，群众生活用水量难以得到满足

在山区、半山区，交通极其不便利，村落四散分布，在村镇附近找不到理想的可饮用水源；跨地区水域工程引水引发的矛盾；同时，诸多饮水工程中存在着占用农业用水问题，在干旱期间易引发争夺水源问题。此外，相当一部分地区仍然沿用用传统的井水取水，由于水井的功能单一，没有调节水量作用，在干旱时节，水源经常枯竭；即使安装了简易的自来水或集中供水点，但由于资金不足，设施简陋，村民不会正当操作，蓄水池渗漏严重，用水量严重不足。

（3）供水工厂面临着严重的资金不足

供水厂的筹建资金巨大，动辄百万元以上，而农村本就处在经济链条的末节，经济化薄弱，集资困难，范围内企业收益甚微，市场化运作难以实现，政府财政紧张，供水工程难以建立，即使建立也难以正常运行，许多乡镇还都依靠原有的山塘、水库进行自流引水。若想改变现状必须投入大量资金，但每年二、三百万元的改造，仍然是杯水车薪。

（4）已建成的村级供水工程存在不足

a.源水未经处理水质驳杂；部分水厂没有净水设备，由于受到经济的限制，无法负担起净水的高额费用，只能直接使用源水，这样的水中细菌及大肠杆菌的含量往往大量超标，伤害居民的身体健康。

b.管理制度难以和发展平衡：一些村镇的现用的自来水，为重力供水形式。各村各户几乎没有水表，也没有专门的维护人员，导致管径布局不合理、分配不均，水量严重不稳定，又因为居民不是按量缴纳水费，水资源浪费严重。

c.管材质量差、管网损坏老化严重：原先的自来水管道基本上是PVC管及镀锌管，PVC的使用寿命很短，一旦发生过度老化的现象就会变硬、变脆，接口渗漏现象严重，且氯乙烯单体也会析出污染源水，镀锌管还会因管内锈蚀使过水断面大幅度缩小，在相当程度上降低了管道过水能力。

2乡镇供水方案选择与思路分析

2.1防治并重：水资源保护与水污染防治

保障引水安全，首先要从源水抓起。规定乡镇企业和居民生活的区域，加强对源水周边环境的保护，防止工业污染和人畜污染。此外，在工程建设过程中，必须，设置必要的水净化设施，向居民提供干净、卫生、达标的生活用水。同时，还应当建立水质监测服务体系，对供水水质进行监测、提供水质检测服务，完善供水水质保障体系。

2.2多渠道筹资资金

为保证居民生活用水和企业用水的安全和便捷，就必须按照中央、地方和受益群众共同负担，困难大的多补、困难小的少补等原则制定有效的资金筹措计划。要求各部门积极响应和配合，给予一定的扶持引导，确保饮水工程所需资金足额、及时到位；居民也应当负担起在可承受范围内的责任，按量缴纳水费；通过市场经济，引入市场机制，多方位、全方面吸纳社会资金，建立多元化的投入制度。

3乡镇供水方案最佳趋势――地域性供水

我国小城镇供水事业的发展， 在一定程度上缓解了水资源的供求矛盾. 坚持城乡统筹， 发展地区性供水是小城镇供水发展的必然趋势.

3.1减少地下水开采量

实行地域性供水必须首先关闭部分自备水源， 从而减少地下水的开采量. 减少了福利用水。居民用水必须是有偿用水，计量收费。这样才能促进居民从本质上节约用水，实现节约水资源，改善水生环境的目的。

3 .2 改善供水服务质量

进行地域性供水，即由国家制定统一的规格，统一的方案，必须严格按照国家要求从源水地的选择、供水方式、供水工艺、供水设备等进行严格的规划、统一的指标、流水线的生产，科学化的管理，才能形成整套优质供水质量保证体系，满足人民生活工作的需要。

3.3 严抓建后管理

由于农村饮水工程项目多、规模小、分布面广，建后管理难度也大。为确保工程长期运行，就必须根据工程类型和规模，明确工程的产权和管理模式，建立管理机构和相关人员，建立管理主体明确，责权责权利相统一，有利于工程可持续利用的管理体制、运行机制和社会化服务体系。各级水行政主管部门要加强对辖区内村镇供水工程管理的行业指导、监督和检查，特别是要加强对供水站和人员的资质管理，组织业务和技术培训，逐步建立从业资格注册制度，实行行业准入控制。

结束语：通过实施地域性供水，实行统一规划、统一开发、统一监管、合理开发分配，是水资源得到可持续发展，通过政府对水工程的吸收兼并，促进供水规范化管理， 形成规模经营模式，使乡镇居民的用水情况得意改善，对区域经济的发展起到推动作用。

参考文献：

[1]水利部，关于加强村镇供水工程管理的意见，2003年10月29日；

[2]骆中钊， 李宏伟， 王炜. 小城镇规划与建设管理[ M] 北京： 化学工业出版社，2004 .

第一条实施范围。以享受市扶贫政策的城关、力洋、胡陈、茶院、越溪、一市、桑洲、岔路、前童、黄坛、双峰、大佳何、深?l等13个山区、半山区镇乡为主。主要对象是：易受地质灾害影响的村和自然条件较差、生产资源贫乏、交通不便的贫困村、深山村、高山村。

第二条下山移民的目标。2003―2007年，107个行政村和62个自然村共13871户46362人中的12800户42612人实施搬迁。

第三条下山移民的主要形式。

(一)有条件的镇乡规划设立移民新村，实施整体搬迁、集中安置；

(二)鼓励有条件的山区农民自行购房向城镇转移；

(三)鼓励购买中心村或镇乡所在地教育、卫生、供销社等部门和部分农户的闲置房，实行分散或梯度转移；

(四)鼓励零星小村就近迁并到中心村或人口相对集中、资源比较丰富的行政村；

(五)对丧失劳动能力的孤寡老人，可由镇乡建设敬老院实行集中供养。

第四条遵循原则。

(一)坚持政府引导、群众自愿的原则；

(二)坚持自筹资金、自行搬迁、自谋职业、适当补助的原则；

(三)坚持统一规划、整体搬迁、分步实施的原则；

(四)坚持有利生产、方便生活、促进安定的原则。

第五条下山移民的申报程序。自愿下山的农户，向所在村书面申请，经村班子讨论同意并上报所在镇乡政府批准后，农户再与村经济合作社签订有关退宅还耕和经济补助协议。

第六条资金补助。下山移民每户平均由市、县各补助5000元。各镇乡在实施资金补助中可根据当地农民生活水平等具体情况确定不同补助标准。补助资金可用于移民新村建设，也可视情补助到户。

第七条对已列入搬迁计划的村，在尚未实施搬迁之前，各镇乡和国土资源部门不再审批所在村农户建房。

第八条下山农户搬迁后不再保留原有房屋，实施退宅还耕。退宅后的旧宅基地归村集体所有，土地整理由所在村组织实施，所在镇乡和国土资源部门负责项目规划、申报、监督和验收工作。土地整理项目经国土资源部门验收合格后，给予适当的资金补助。

第九条筹措经费，搞好下山移民的就业培训工作。培训办法另行制订。

第十条公安、卫生、计生、民政等部门要及时为下山移民办理相关手续，使他们在户籍、医疗保健、计划生育、参军等方面享受和承担应有的权利和义务。教育部门要将下山移民子女纳入所在地学校招生范围，实行就近入学，享受当地居民（村民）子女的同等待遇。

第十一条已搬迁的农户，户口可迁入安置地，享受当地村民的同等待遇。同时，可由本人申请，经安置村经济合作社讨论同意，成为安置地村经济合作社社员，享受当地社员的同等待遇。也可办理农转非，享受安置地城镇居民的同等待遇。

第十二条下山移民安置后，对其原有土地、山林承包权等政策原则上保持不变。县农办和县农林局要加强指导，鼓励按自愿、依法、有偿的原则，进行土地、山林使用权的流转。

第十三条对吸纳下山劳动力较多的工商企业，给予适当的扶持和奖励。

第十四条为了搞好下山移民工作，县里成立了下山移民工作领导小组，并下设办公室。有关镇乡也要相应建立下山移民工作领导小组，负责指导和协调下山移民工作中遇到的各种困难和问题，同时要建立办公室，负责搞好新村规划、政策处理、资金发放、落户审批、代办手续、建房用地安排、代办工程监督管理和验收、新村基础设施建设等工作。规划、建设、国土资源、电力、电信等部门要密切配合，帮助有关镇乡搞好移民新村各项配套设施建设。

第十五条县规划局要帮助镇乡搞好移民新村规划工作。移民新村规划应与当地总体规划相符合，并坚持合理布局、美化环境、注重特色、有利生产、方便生活的原则。新村房屋建造采取联建（代建）的方式，并要严格按照设计图纸进行施工。力争经过几年的建设，使全县的每一个新村都达到社会主义新农村的要求。

第十六条移民新村的用地，根据规划的需要，由县国土资源局分年度安排用地指标。对下山移民建房用地免缴的耕地开垦费、征地管理费、水利建设资金及其它行政事业性收费按有关规定程序报批减免。

第十七条镇乡下山移民工作领导小组办公室应设立下山移民经费专户，加强专项经费的管理。新建移民新村的，城镇建设配套费、耕地占用税和各种扶持新村建设的资金应全额用于移民新村建设。

第十八条有关镇乡要根据《**县下山移民2003―2007年规划》和本办法制定各自的下山移民规划、实施细则以及年度计划。镇乡的年度下山移民工作由县下山移民工作领导小组办公室负责考核。

关键词：林业站；天然林保护工程；组织网络；制度

为了确保天然林资源保护工程的顺利实施，使广大干部群众准确掌握国家有关天然林保护工程的政策，乡镇林业站充分利用标语、广播、电视、会议、宣传车等群众欢迎的形式，用群众能理解的语言和群众可以接受的方式，深入扎实地宣传，为实施天然林保护工程营造良好的社会氛围。故此主要从以下几个方面进行相关探讨。

1 健全组织网络

天然林保护工程是一项系统工程，具有涉及面广、工作量大、社会性、政策性强的特点。为打牢天然林保护工程实施的基础，乡镇林业站在当地党委、政府和上级林业主管部门的支持下，组建了专门的护林队伍，健全护林网络。

一是在乡镇林业站加挂“天然林保护站”的牌子，明确乡镇林业站在实施天然林保护工程中的职责和任务，确定专职人员负责本区域内的天然林保护工作。二是择优录取护林员。按照“公开招聘、竞争上岗”的原则，在乡（镇）、村、组选择热爱林业事业、责任心强、身体健康、遵纪守法，在群众中有较高威信、具有一定文化水平的人员，担任专兼职护林员。三是在搞好现场实际勘测的基础上，认真做好天然林保护工程区森林资源管护作业设计，并根据森林资源的分布状况和管护难易程度，划定管护责任区，明确管护小班面积。四是通过实施天然林保护工程，形成乡镇林业站——管护责任区（中心护林员）——管护小班（护林员）的集体林区天然林资源管护体系，做到乡镇有林业（天保）站，村有中心护林员，组有护林员的乡镇、村、组三级护林网络，为天然林保护工程的实施奠定坚实组织基础。

2 完善工作制度

乡镇林业站要建立健全管护责任制，制定《天然林资源管护制度》、《护林员招聘办法》、《护林员管护目标量化评比制度》、《护林员主要职责》、《护林员考核及奖惩办法》、《护林员学习培训制度》等一系列制度，对护林员的工作进行严格规定和规范，使其依法进行管护。其次，乡镇林业站在天然林保护资金的使用上严格坚持资金报帐制，实行严格的封闭管理，充分发挥资金的使用效益。乡镇林业站通过建立健全基层天然林保护管理规章制度，为实施好天然林保护工程提供有力的制度保证。

3 加强资源管理

林业站要认真贯彻“严管林”的要求，一要狠抓采伐限额管理，要严格按照采伐审批程序，积极配合县级林业主管部门抓好农民自用材、培植业用材和烧材的采伐管理，坚决杜绝无证采伐和超限额采伐。二要切实强化林地保护管理。乡镇林业站要严格执行征、占用林地管理制度，发现非法征、占用工程区内林地行为的，要及时向上级林业主管部门报告，并协助查处防止林地非法流失和林地逆转。三要强化林权管理。林业站要协助上级林业主管部门对林权证发放情况进行清理登记，明确和稳定森林资源的权属关系，同时积极协助调处林权纠纷，保证集体林区生产生活秩序稳定。四要加强木材流通领域和木材经营加工单位的监督管理。乡镇林业站要严格执行凭证运输木材制度，依法查处非法运输木材的行为。同时，要密切配合有关部门，加大对天然林保护区及周边地区木材经营加工单位的监督管理，发现非法经营加工木材的，要积极协助有关部门依法查处。

4 强化工作责任

天然林保护工程建设责任重于泰山，乡镇林业站发挥他们在天然林保护工程建设中不可替代的作用。一要积极配合上级林业主管部门制定《天然林资源保护工程森林资源管护实施办法》，在站内挂“天然林保护管护站”的牌子，加大参与集体林区天然林保护工程建设的力度。二要明确在天然林保护工程建设中的工作任务、职责、目标、资金使用与管理办法，以及考核与奖惩的标准，为参与天然林保护工程建设提供政策保障。

5 抓好自身的建设（下转第106页）

（上接第115页）乡镇林业站首先要强化乡镇林业站职能，做好天然林资源的保护。要切实抓好科技推广和林业社会化服务工作，积极创办科技示范基地，开展技术培训和技术服务，将这些措施落实到基层。其次，不断加强培训工作，提高职工的整体素质。按照《全国林业站培训教育工作“十五”规划》的要求，结合当地林业站人员素质的实际，更新观念，加强和规范乡镇林业站培训工作，进一步探索加强林业站人员培训的模式和途径，切实抓好岗位培训和学历教育工作，全面提高林业站队伍的整体素质。

总之，实施天然林保护工程是为实现国民经济社会可持续发展作出的重大战略决策，是实现由木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变的重大举措，充分发挥乡镇林业站的职能作用，从而切实有效地保护好天然林资源。

【关键词】 计划生育；避孕药具；乡镇管理

为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，我国于2002年9月1日根据宪法制订了《计划生育法》。避孕药具在落实国家这一政策当中发挥了重要的作用。相对于大中城市而言乡镇在各方面还是较为落后的，这也就直接地影响着计划生育过程的发展与落实。由此，加强乡镇避孕药具的管理，对强化乡镇人民计生理念发挥了不可取代的作用。只有解决好目前乡镇避孕药具管理当中存在的问题，才能真正的从根本落实计划生育政策，有效地控制我国人口数量的增长。

1 乡镇避孕药具管理情况

计划生育政策实施多年以来，各乡镇一直坚持科学发展与社会和谐为指导，将人口控制作为工作核心，在避孕药具的管理发放的问题上秉承严格化、规范化、温馨化的态度，使广大适龄群众对节育避孕、生殖健康等需求得到了满足。每年各乡镇都会发动当地计生联系员，对所管辖地域范围内的适合孕育年龄的妇女进行上门走访。通过调查以及分类登记，充分了解居民的婚育状况，为避孕药具的发放管理工作做了良好的准备。

2 乡镇避孕药具管理面临的问题

2.1 目标责任模糊 在我国计划生育工作进行的过程中，城乡各级领导都非常重视政策的安排以及落实。乡镇均已经配备了负责计划生育的专门分管领导。但是，由于要具体细化到村、户、个人，因此在实施过程中避孕药具的发放工作仍有诸多不便。而且有时候村妇女主任与支部书记时常处于被动的位置上，对工作的落实不主动，缺少积极性。此外，许多乡镇部门将计划生育的工作考核重点放在了村民超生现象，而忽略了避孕药具的管理与发放，从而导致了具体落实工作目标责任不明确。

2.2 计生人员更新过快 许多乡镇计生管理人员通常是一些合同制的工作人员。这些人员的特点是流动性大，个人素质与计划生育意识参差不齐。另外，一些计生服务人员对自身工作性质的了解与对今后职业发展定位不明确，以至于其个人服务热情不强烈，在工作当中加入较多个人情绪，对工作不满，不利于深入落实村民的计划生育工作，对计划生育工作的继续发展极为不利。

2.3 居民流动性大 随着近些年我国城镇化发展的大步推进，越来越多的乡镇劳动力涌入附近城市开始务工就业，这无疑为乡镇避孕药具的管理、发放工作带来了巨大的困难。这些走进城市的乡镇人员多为年轻力壮的育龄青年，他们恰恰是计划生育重点对象。因为这些进城务工人员长期不在乡镇，并且回乡时间较短；所以管理以及发放避孕药具陷入了困境，给计划生育的管理工作带来了非常直接的负面影响。

2.4 避孕药具管理方法不当 负责乡镇避孕药具管理、发放的大多是乡村妇女主任。这些责任人主要是由村级自治选举出来的。她们当中绝大部分的文化水平都较低，处理工作的方式、方法较为简单，甚至粗暴。在避孕药具发放的过程中时常会牵涉出村民的个人隐私问题；然而随着乡镇村民的个人隐私意识不断增强；如果村妇女主任等服务人员在发放避孕药具过程中，没有将工作做到细致入微，便可能会造成乡镇村民的逆反情绪，从而不领取、不配合的现象。由此可见，选择适合的管理方法，对避孕药具的管理和发放是个非常必要的，同时也是一个极大的挑战。

3 乡镇避孕药具管理对策与建议

3.1 强化基层工作 避孕药具管理人员的素质高低以及责任心强弱都会影响到避孕药具发放、落实和使用效果。针对乡镇计生管理人员素质良莠不齐的现状，应该将重心放在基层工作上。

3.1.1 对乡镇级药具管理人员进行业务培训 使各乡镇地区避孕药具的计生管理人员能够达到“三清”，“三懂”，“三会”，“三到户”的标准。让避孕知识宣传到户、避孕药具发放到户、乡民信息咨询到户。分清楚用药对象、弄清楚药具数量、搞清楚用药效果。使乡镇居民懂得避孕、节育的相关知识、避孕药具主要性能、药具的使用方法以及相应副作用的应对措施。

3.1.2 高度重视避孕药具的重要最用，加大资金上的投人 依照各乡镇地区实际情况的不同，视其具体情况为各乡镇配备自己的药具专用箱。保证避孕药具专用柜的储存条件，实现避孕药具的使用量充足，满足乡镇群众对避孕药具的需求。

3.1.3 规范乡镇避孕药具的发放标准，并做好台账记录，同时落实好随访跟踪工作。

3.2 实行创新服务、提高服务态度

3.2.1 宣传方式的创新 改变过去的宣传方式，采用宣传与服务相结合，倡导个性化宣传。通过举办集中活动、挂图、放幻灯等较为直观的方法向广大乡镇群众宣传，从而提高避孕知识的知晓率。

3.2.2 发放方式的创新 可增设免费发放点，计生管理人员只需定期将避孕药具送到发放点即可。既减少了工作人员的工作量又方便了群众的用药。

3.2.3 推出新品种。

3.3 总结经验、加强调研

3.3.1 乡镇范围内收集人工流产、药物流产群众的资料，同时做好此类人群的回访分析工作。

3.3.2 研究、分析不同种避孕药具的使用性能，比如：节育器移位与节育器的种类、放置时间以及服务单位等诸多方面的关系。

4 总 结

实现我国计划生育、生殖健康的重要方式是合理使用避孕药具。所以，避孕药具管理的规范化是稳定低生育、深化计生服务的重要举措。在计划生育工作的开展中，做好避孕药具的管理与发放工作意义非常重大。由此，加大对避孕药具的管理力度，提高避孕药具的服务质量，对各乡镇适应新形势下的计划生育政策是很有必要的。只有科学的展开避孕意识与避孕方法的培训；切实做好避孕药具的管理发放，才能很好地解决一直困扰我国的人口问题，使我国的人口与经济、社会、资源、环境的协调发展。

参考文献

[1] 王代权.山区农村避孕药具管理工作面临的问题及对策[J].中国计划生育学杂志，2003（11）.

[2] 倪雅娣.浅析乡镇避孕药具管理现状与解决思路[J].大家健康，2012（4）.

[关键词]乡镇；计划生育；档案

中图分类号：G279.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）18-0352-01

乡镇计划生育档案工作是计划生育工作的重要组成部分，管好、用好计生档案是每个乡镇计生工作者必须履行的重要职责和任务。虽然现在计划生育工作实施顺利，但是仍有很多问题有待进一步改善。只有做好乡镇计划生育档案管理工作，才能保证计划生育的工作的顺利进行。

一、 计划生育档案管理的重要性

1、人口计生档案可为领导决策提供依据

人口计生档案资料是许多人口计划生育统计数字的来源。通过对人口档案统计数据的分析，可以帮助计划生育工作者量化人口和计划生育工作目标，为统计计生工作、明确工作重点提供可靠的数据支持。

2、能有效的对流动人口进行管理

通过有效利用人口计生档案能随时帮助有关部门掌握流动人口动向，及时了解流动人口的婚育信息。利用流动人口档案建立流动人口计划生育信息交换平台，互通信息，既可引导流动人口及时落实避孕节育措施，促进社会抚养费两地配合征收，又可防止出现工作疏漏。

3、人口计生档案可为人口计划生育工作政务公开和民主管理服务

人口计划生育工作总的要求是既要控制人口增长，又要密切党群、干群关系，让人民群众满意。为此，要定期搞好人口计划生育政务公开，以公开促公正，维护群众合法权益，促进他们自觉实行计划生育，推进计划生育民主管理和民主监督。人口档案管理可以在计划生育工作中建立群众需求信息档案，通过帮助群众解决避孕节育、生殖保健、优生优育、政策法规等方面的疑问来促进计划生育工作在群众中的开展。

二、 乡镇计划生育档案管理工作中存在的问题

1、 档案工作意识淡薄

有的乡镇没有把计生档案管理工作放到重要位置，缺乏对计生档案工作重要性的认识，没有把档案工作提到议事日程上来，也没有把档案工作纳入计生的考核体系中。档案人员兼职过多，缺乏资金投入，疏于用制度管档，没有真正从对历史负责、对计生事业负责的高度去做好档案管理工作，从而影响了计生档案管理工作的健康发展。

2、 档案管理力量薄弱

档案人员素质偏低，乡镇大部分单位计生档案管理人员由老与弱的女同志承担，或办公室勤杂人员兼任，文化素质不高，档案专业知识缺乏，实际操作能力差。有的档案员对立卷归档的基本知识不了解，对档案的全宗、类别、保管期限混淆不清，常出现编错号、盖错章的现象，工作上被动的多、主动的少，影响档案管理水平的提高。加之档案人员变动频繁，也造成了档案资料的散失。

3、 档案管理手段落后

当前乡镇计生档案管理工作以手工管理为主，档案的收集、整理、编目、检索和查阅大多沿袭传统的手工模式，较少运用现代化管理手段，致使档案管理质量较低，查找速度慢，使用效率低；资金保障不到位，基层计生办公经费不足，用于档案收集、整理和保管的资金投入少，在很大程度上影响了档案管理工作的正常开展。

4、档案服务现实能力差

乡镇计生档案门类不够丰富，有的乡镇只注重文书、报表档案的收集，忽视声像以及与计生业务有关的资料的收集，影响了计生档案的系统性和完整性；计生档案资源流失严重，由于历史的或保管不善等原因，计生档案存在整年丢失的现象，部分人员认为自己保管档案材料能够方便工作，不愿上交集中管理，导致一些重要的档案资料损毁、丢失。

三、 加强乡镇计划生育档案工作的建议

1.提高认识，增强责任意识

要充分认识乡镇计生档案工作的重要性，把档案管理工作作为一项经常性、基础性的工作常抓不懈，真正列入议事日程，做到定期研究、定期分析、定期检查；要增强责任感，档案主管部门要积极主动地向领导汇报档案管理工作情况及工作中遇到的困难，增加必要的投入，创造良好的环境，切实担负起承上启下、内外联系、协调各方的重任；要经常组织档案管理人员学习档案法律法规，树立档案工作的责任感，提高做好档案工作的自觉性。

2、 强化培训，提高业务素质

要选好用好档案管理人员，将那些较细心勤快、热爱档案管理工作的人员选配到档案管理员的岗位上来，乡镇计生领导要从政治上、生活上关心他们，充分发挥他们的潜能和热情。强化档案业务培训，要积极选送档案干部参加档案部门组织的业务培训，鼓励他们自学档案管理知识，并从时间和经费上给予保障，提高档案干部的实际操作技能和业务指导能力。

3、 规范管理，提高档案质量

要制订和健全收集归档材料制度，严格按照文件材料分类方案、归档范围、保管期限的规定收集，要创新收集手段，做到广泛收集和重点收集相结合，遵循各类档案的形成规律，适时收集。同时还要积极改善档案保管环境和条件，配置防潮、防湿、防火、防虫等安全保管和保护设备。要积极应用档案管理软件，实现档案信息输入、检索、利用等工作的现代化。要编撰好大事记、组织机构沿革、文件汇编等常规性编研材料。

4、鼓励档案人员自我成才

档案人员应积极主动地学习信息技术、现代管理等相关知识，掌握和提高应用计算机、网络技术的能力，注重学习过程中的积累与探索，把理论与实践有机结合起来。各级档案部门要为档案人员提高自身素质营造良好环境，为他们学习、应用新技术创造条件，并积极引进竞争机制，注入拼搏活力， 使其通过竞争增强危机感和使命感，激发档案人员充分发挥潜能， 营造创优争先的良好氛围。

四、 结束语

人口档案管理是做好计划生育工作的基础，是计划生育工作向法制化、规范化、制度化发展的必然前提，因此要把档案管理工作摆到与宣传教育、政策法规、科技服务、计划生育协会等人口计划生育业务工作同等重要的位置，只有这样才能从整体上提高人口档案的管理水平。

参考文献：

[1] 杨冰.电子档案长期保存的对策与措施[J].兰台世界，2006（8）.

[2] 李晶.加强乡镇计划生育档案管理工作的几点思考[J].图书档案，2010（6）.