冯俏彬 中央党校国家行政学院经济学部教授

1978年以来，中国开启了改革开放的壮美历程。经过四十年的艰苦奋斗，到2017年，我国GDP总值达到82．71万亿元，折合美元约12万亿元，稳稳居于世界第二大经济体的地位。在这四十年的改革开放历程中，财政始终是中国经济社会重大变革的“先行军”“马前卒”，不仅对经济社会发展发挥了开路先锋的作用，而且自身也随时代大潮变迁而不断演变，逐渐形成了有较强中国特色的财政制度。

1978—1998年：生产建设型财政

一般认为，1978年前，与同期的经济体制与政治体制相适应，中国财政主要模式是“生产建设型财政”，其基本特点是国家财政与企业财务合二为一，即企业收入全部上交，支出由上级核定。对于财政而言，收入主要来自于企业利润，支出主要用于国防、生产建设以及必需的社会事业等方面。这种体制不仅严重束缚了企业的经营自主性，也同时抑制了地方政府的积极性。

因此，1978年改革开放之后，中国财政改革的主要线索就是扩大企业和地方政府自主权。这在企业方面主要表现为1983年、1984年的两步“利改税”改革，在地方政府方面则表现为贯穿整个80年代的“分灶吃饭”（也称“财政大包干”）财政体制的全面施行。这些改革在一定程度上调动了地方政府的积极性，但总体而言仍属于一种行政性分权，并未能消除传统体制的弊端，难以适应我国经济社会发展的要求，需要进一步改革。

1994—2012年：公共财政

1994年以来，我国开启了建立社会主义市场经济体制的伟大征程。经过几年的摸索，各方逐渐形成共识，与市场经济体制相适应的财政体制正是公共财政制度。此后特别是1998年以来，我国致力于建设公共财政体系，在税收制度、财政体制、预算管理等方面进行了一系列重大改革，开创出财政管理的新天地。

（一）简并税制，改革税种

1994年，我国税收制度进行了大幅度改革。从某种意义上讲，这次税改相当于重建了国家税收体系。当时共出台了25个税种，主要有：增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税等，形成了以流转税为主、所得税为辅的税收体系。事后证明，这一税制对处理好中央地方财政关系、调动地方政府发展的积极性，起到了至关重要的推动作用，其基本格局迄今仍在运行之中。

（二）大力推进预算制度改革，加强财政支出管理

改革开放前后，我国财政管理的主要方面是收入管理。1998年以来，逐渐加大了支出端的管理，相继进行了一系列重大改革，形成了以部门预算、政府采购、国库集中支付制度三者为核心的支出管理体系，后来再逐渐扩大到收支两条线改革、政府收支分类科目改革、财政项目评审制度、公务卡制度、绩效评价、财政监督、财政审计等，形成了既与国际经验接轨、也极具中国特色的预算管理制度体系。

（三）建立分级分税的政府间财政体制，调动中央与地方两个积极性

1994年以来，为适应市场经济体制建设的需要，我国进行了影响深远的分税制改革。分税制的核心包括“三驾马车”，一是中央与地方事权划分，二是中央与地方收入划分，三是转移支付制度，三者之间相互联系，相互支持，力图创制出一个规范、稳定、能极大地调动地方政府积极性的中央地方财政体制。总的来看，1998年以来以“建设公共财政制度”为导向的一系列改革，对于加强财政管理、调动地方政府发展经济的积极性起到了重大而关键的作用，此后中国经济进入快速发展20年的关键性制度安排，这一改革过程中所体现出的“顶层设计”“配套改革”“调动中央与地方两个积极性”等精神，至今仍然十分值得回味与借鉴。当然，由于历史原因，1994年分税制还是带有明显的过渡色彩，且后来由于各种因素影响，当时改革不到位所引发的问题在此后逐一显现，需要进一步改革。

2013年以来：开启建立现代财政制度之路

党的十八届三中全会指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这就将财政上升到了国家治理的高度，从而开启了建设现代财政制度的新征程。

（一）深入推进税收制度改革，理顺政府与社会关系

税收体现的是政府与企业、居民的经济关系，是国家治理中极其重要的制度安排。我国税收制度改革的基本方向是从以间接税为主的税收制度逐渐过渡到以直接税为主。为此，这几年重点进行了以下几个方面的改革：一是深入推进了营改增，显著增进了我国税收制度的“中性”特征；二是完成了资源税改革，改革的主要内容是从“从量计征”转向“从价计征”；三是开征了环境保护税法，并于2018年1月1日起正式实施；四是建立健全了“分类＋综合”的个人所得税制度，新修订的个税法将于2019年1月1日起全面实施。此外，消费税和房地产税的改革也正在进行之中；五是加快了税收法定的步伐，凡是“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”均必须事先立法，这是我国税收发展史上具有里程碑意义的事件。

（二）推进现代预算制度改革，加强财政资金管理

预算制度对于加强政府管理、提高行政绩效，特别是改善政府与公民的关系、增强政府的正当性和合法性有着极其重要的作用。现代预算制度的精髓可概括为“完整、规范、透明、高效”八个字。近年来，主要推进了以下几个方面的改革：一是推行了全口径预算，其要旨是将所有政府收入与支出纳入预算，目前已经形成了由一般公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和政府性基金预算等“四本账”的复式预算体系，财政管理的全面性明显加强。二是推行中期预算框架。中期预算框架是指以3—5年的时间长度来编制预算，其主要作用在于提高预算与政策之间的关联与协调程度，增强经济周期与财政收支之间的协调性，提高财政资金的配置效率。三是实行全面绩效预算。绩效预算是指以结果为导向的新型预算管理方式，目的也是提高财政资金的使用效率。通俗地讲，就是“花钱必有效，无效必问责”。目前，我国已出台了全面实施绩效预算的具体方法，相关工作正在推进之中。四是加快推进预算公开。预算公开是财政透明度建设的核心。近年来，我国预算公开从无到有、从少到多，公开范围不断扩大、公开内容不断细化，是预算改革中最突出的亮点之一。

（三）建立事权与支出责任相匹配的中央地方财政体制

中央地方财政体制历来是我国财政乃至政府运行的枢纽性制度安排，对于处理好中央地方财政关系、调动“两个积极性”有着无比重要的作用。结合现代财政制度的要求，这方面的改革重点是在“事权与支出责任相匹配”这一基本原则下，重新划分中央地方各级政府的事权范围，在此基础上匹配财力，明确支出责任，进而推进中央与地方财政关系的稳定化与制度化。

一是划分中央与地方之间的事权范围。1994年分税制改革并未对各级政府的事权进行清楚的划分与界定。因此，现代财政制度建设的核心之一就是划清事权。综合而言，事权可划分为以下三类：一是中央事权，主要包括国防、外交、国家安全、司法等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务；需要在全国范围内统一标准的基本公共服务事权；二是中央与地方共同事权，主要指具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等；三是地方事权，凡地域性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务，均为地方政府事权范围。目前，关于基本公共服务、医疗方面的中央地方事权划分清单已经出台，其他各个领域正在推进之中。

二是健全地方税体系。营改增之后，地方政府已失去了最大的主力税种，因此健全地方税的紧迫性已十分明显。理论上讲，凡是税基难于移动、外溢性小的税种（如房产税、资源税等），都应当划为地方税。此外，考虑到我国的现实情况，增值税、所得税的分享制度还需要继续保持，同时还可积极推动消费税由中央和地方共享。

三是“减少专项，增加一般”，构建更加规范的转移支付体系。在市场经济条件下，地方政府所获得的转移支付应包括两部分，一是上级政府为平衡区域差距而下达的一般转移支付，二是上级要求下级承担某一特定任务、政策所给予的专项转移支付。结合我国目前的情况，一般转移支付应当成为今后地方政府收入的主要来源。要在促进基本公共服务均等化的指导思想下，通过理顺包括税收返还、调整分享比例、增加一般性转移支付等方式，重构我国转移支付体系，将各地区之间的财力差距控制在适当的范围之内，促进全国范围内的基本公共服务均等化。

除了以上几个方面，结合我国经济发展的需要，还需要深化财政投融资制度改革，推动我国科技创新与技术进步。构建地方债务管理体制，为新型城镇化建设提速寻求长期、稳妥的资金来源。大力推行PPP（政府与社会资本合作），发挥有限财政资金的杠杆作用，等等。

未来财政的十大变革

在从公共财政向现代财政转变的过程中，可以展望未来我国财政将发生以下十个方面的重大变化。

所有政府收入将纳入预算管理，部门财力成为“过去式”。由于种种原因，目前我国各级政府的一些部门还掌握着形形色色的公共资金，如行政事业性收费、罚没收入、押金、土地出让金、国有资本经营收入、国有资源转让收入、各类基金等。这些资金虽然大部分已经纳入了“收支两条线”管理，但总的来讲，其“部门”特色在一定程度上还是存在的。目前，财政已经有了“四本预算”，未来所有的政府收入都将纳入预算管理。即使不在这四本预算之内的一些特殊收入——如住房公积金，也将逐渐走向管理规范化和信息公开化。

编制中长期预算将成为常态，部门工作计划性大大提升。过去和当前，我国预算管理执行的是“一年预算，预算一年”。这种管理方式不仅给年终突击花钱提供了口实，而且不利于各部门制定、实施中长期工作计划和政策目标，影响了政府部门的工作绩效。今后，各部门要制定至少3年期的计划与政策，并合理分解到各个年度，进而据此向财政部门提出预算申请。这对各个部门的工作方式、工作安排、资金使用管理方将产生重大影响，促使各部门相关政策研究、趋势预测，进一步提高工作的科学性与计划性。

绩效预算从局部走向全面，财政审计与问责从弱到强。跨年度预算管理之下，必然会同时赋予各部门一定的资金调剂权，在满足一定条件的情况下下，“打酱油的钱可以用于打醋”。但与此同时，绩效预算将从局部走向全面，一方面所有的项目资金都将纳入绩效管理，另一方面绩效管理的主体将由财政部门更多地转向各部门自身，后者要提出本部门的绩效管理目标、实施路径以及绩效评估的具体方法等，管理责任较以往有所加重。另外，绩效结果将在更大范围内使用，比如与下一周期的预算申请联动，不排除在某种时期会向社会公开各政府部门的绩效信息。与此同时，财政审计也将从弱到强，各部门将面临经常性、严格的财政审计，对审计中发现的违纪、违法问题，也很难止于现在的“点到即止”，财政问责系列制度将陆续走上前台。

税收增长有所放缓，但不会出现“断崖式”下降。随着我国经济进入新常态，税收的增长速度将有所下降，以往那种每年10％—20％的高增长将成为过去式。但是，综合考虑我国经济的成长韧性与税收征管方面的巨大空间，税收收入并不会出现“断崖式”下降，5％—8％的年增长率仍然是可以预期的。随着对各类费与基金的清理归并，税收收入在地方政府收入结构中所占的比重将明显上升。

税收制度将进行结构性调整，间接税下降，直接税上升。新一轮财税改革下，税收方面的重大变化将主要出现在税制结构性调整上面。调整的方向有两个：一是降低间接税比重、增加直接税比重；二是将主要从生产经营等“前端”环节征税转向收入、消费、财富等“后端”环节征收，以此收到提高效率与公平分配“双管齐下”之功效。

税收管理将更加重视个人，税收优惠受到严格管控。长期以来，我国的税收征管制度主要是针对企事业单位的，对于个人的税收管理很弱。随着《税收征管法》和《个人所得税法》的修订完成，未来对于个人的税收征管将从小到大、从弱到强逐渐展开。个人将有终身税号，所有的收入与纳税信息都将在此归集。个人还将形成完整的纳税记录，并成为个人信用体系的一个组成部分。个人自主申报将成为税务管理的常态。随着税收法定的完成，未来各地区的税收优惠权限必将大幅度减少，税收优惠受到严格管控。

各级政府的事权范围将逐渐清晰，稳定性明显增加。政府间事权的清楚划分、相对稳定是中央与地方政府间财政体制的基石，也是现代财政制度建设的“硬骨头”。未来，事权将分为中央事权、地方事权和共同事权三类，宏观调控、国防、安全、生态保护、司法、基本公共服务将主要归于中央，地方事权主要集中在本地事务管理与公共服务上，跨区域的事权则归于共同事权。简言之，地方政府的事权范围将有所缩小，支出责任有所减轻，相应地中央的事权范围和支出责任资助有所扩大；同时省政府要承担起本区域内均衡财力、促进基本公共服务均等化的责任。

分税制仍然是划分各级政府收入的基本制度框架。“分税制是市场经济的奠基性制度”，未来仍然是划分各级政府财政收入的基本制度框架。长远而言，增值税应当确定为中央税收，地方政府不再参与分享。消费税将调整为中央地方共享税。企业所得税和地方所得税成为主要分享税种，但很可能由“分成”向“分率”，即中央确定所得税的基本税率，地方政府可在此基础上增加某个比率。资源税、房地产税是典型的地方性税种，也是未来政府最可寄望的创收主力。

转移支付制度将成为分税制的有力支撑。在任何国家、任何地区、任何时期，地方政府都不可能达到收入与支出的完全对等，因此需要进一步完善转移支付制度，发挥其对分税制的重要支撑作用。改革的方向是：一般性转移支付将在“促进基本公共服务均等化”的目标下进行调整，各地获得的一般转移支付金额将趋于标准化、公开化和稳定化，并在地方政府的收入盘子中占据越来越大的比重。专项转移支付仍将存在，但额度将大大缩减，且管理也更趋规范，“跑部钱进”将得到抑制。省对下的转移支付制度将陆续建立，省级政府的辖区责任将进一步加强，财政体制渐臻合理完善。

财政政策继续积极，PPP成为主流。财政政策方面，积极财政政策仍将在一个时期内保持且要加大力度，债务规模温和上升。在加强对地方政府性债务管理的同时，未来地方政府所需要的基础设施、市政设施建设的资金，部分仍将依赖债务，但大部分将转向PPP模式，即通过政府与社会资本合作来实现，由此将对地方政府的法律意识、管理模式、行为方式产生重大影响。

回望这波澜壮阔的四十年，几乎每一次重大改革中，财政都充当了“先行军”角色，率先披荆斩棘，用自身的重大制度变革为其后的经济社会全面发展疏通道路、打通关碍，其中的“顶层设计”“整体改革”等令人印象深刻。展望未来，应当继续保持这一鲜明特点。