一、“警察”的称呼

　　“警察”这个名词在历史上不是我国固有的。警察（police）一词最早源出于古希腊，表示“秩序”、“社会和平”的意思。而中国开始使用“警察”之名则始于清末。

　　意大利当代汉学家马西尼（Federico Masini）在《现代汉语语汇的形成》一书里，做过详细的考辨。他指出，光绪十年（一八八四年），清廷的总理衙门指示翰林院及六部，拟定了一份派遣高级官员前往外国访问考察的名单，要求他们撰写考察报告，俾作为改革的基础。这一波大臣出洋考察以傅云龙为始，他去了日本、美国、秘鲁和巴西等四国，计为时两年。傅云龙归来后写了许多考察记，在日本部分即有《游历日本图经》和《游历日本图经余记》两册，书中将日本以汉字书写的“警察”带了回来。接着，中国第一代日本专家黄遵宪又在所著的《日本国志》里简介了日本的警察制度。“警察”这个现代名词开始出现。

　　但中国正式的设置警察却比他们的著作晚了几年。光绪二十六年（一九○○ 年）八国联军攻入北京。联军除军事占领外，为维持治安而设了有警察之实的“安民公所”。八国联军后的第二年，北京模仿联军之制而设“善后协巡营”，后来改名巡警总厅。而于此同时，则是袁世凯也在河北的保定设“巡警分局”，置巡警这种职称，警察制度正式登场，取代了以前的保甲团练及捕快。

　　因此，现代的警察之称源于日本.在语言的形成上，这称之为回归借词，它的意思是，警察乃是汉字中原有的词汇，但汉字的这种用法早已被人遗忘，最后是兜了一大圈，再从日本那里重新找回。在当代汉语中，这种“回归借词”举之不尽，通俗的“写真”、“人气”、“一级棒”，严肃的如“自由”、“进步”等均属之。

    二、中国古代的司法部门

　　从严格意义上讲，中国古代并没有专门的警察制度，地方行政、司法不分，由府、县行政长官兼管社会治安和司法审判等事宜，只是在府、县衙门内设有巡守、捕快等类似现代警察职能的人员，负责社会一线维持治安、抓捕人犯等工作。

　　在距今两千五百多年的西周时期，就有了明确的从事司法审判的司寇，在此之前的夏商时期只是有了监狱这种司法执行机关。西周时的最高审判权还在周王手里，他统辖的中央地区的具体司法官是士师和眚史。西周时的案件区域管辖还没有明确区分，不过审级已经有了王、三公、司寇、乡、遂、县六级，古代的司法机关基本形成。，就已有了类似现在治安管理的职能分工。当时，国家设有司民（户籍）、司稽（捕盗）、司寇（刑狱与纠察事务）等相应的官职。到战国时期，各国也有自己的司法机关，秦国的最高司法官叫廷尉，楚国叫廷理，齐国叫大理。鲁国则设有大司寇一职。思想家、教育家孔子就曾担任过鲁国的大司寇。

　　鲁定公9年，孔子被任命为中都宰，此时孔子已 51岁了。孔子治理中都一年，卓有政绩，被升为小司空，不久又升为大司寇，摄相事。代行宰相职务才七天，他就诛杀当时鲁国大夫少正卯，理由是少正卯兼有五种恶行，聚众成群，鼓吹邪说，哗众取宠，非杀不可。（《荀子•宥坐》曰：“孔子为鲁摄相，朝七日，而诛少正卯。”），由此鲁国大治。公元前221年，秦始皇统一中国，建立了中央集权统治，中央司法机关是廷尉府，最高司法官是廷尉。秦的地方是郡县制，地方的司法机关由郡守和县令兼任，疑难案件上报中央，一般的则自己处理。在县乡两级，则创设了我国历史上最早的专门基层治安机构——亭。亭是秦汉时代政府的末端组织之一，遍布全国，主要设置于交通要道处，大致每十里(相当于3公里)设置一亭。亭本来是为军事交通设置的机构，后来逐渐演变为兼具军事交通和治安行政的基层政府机构，兼司缉捕盗贼和维护治安之职。比较起来，相当于今天的基层公安分局或是派出所吧。曾担任过泗水亭长的汉高祖刘邦算起来还是一位基层警察干部。刘邦的生地是在丰邑，丰邑在沛县的西部，与泗水亭东西相隔百十里路。被任命为泗水亭长以后，他佩印着冠，披甲带剑，一手持竹简命令，一手持捆人绳索，手下还有两三下属丁卒使唤。在当亭长期间，他结识了大批朋友，建立的这些人际关系成为他的一大财富。象萧何等在秦末随同刘邦起兵后来成为汉朝开国功臣的一大批人物，多是刘邦在泗水亭长任上结识的沛县中下级官吏。秦朝的司法机关体制奠定了以后中国历代王朝司法机关的基础。

　　汉朝基本继承了秦朝的制度，包括司法体制，所以历史上有了“汉承秦制”的说法。汉朝中央的司法机关仍然是廷尉，地方则与秦朝相同。但汉武帝之后，王权逐渐加强，出现了尚书台这种中枢组织，尚书台内设立了执法机构，在西汉是三公曹，东汉是二千石曹。从而侵夺了廷尉的司法权。汉朝对于重大案件由中央主要官员会审，这种名为“杂治”的会审制度体现了皇权对司法权的控制进一步加强。

　　到了三国两晋南北朝，除了基本继承汉朝司法制度外，也有了一些发展。北齐将廷尉改称大理寺，下属官员也增多了，扩大了司法机关的规模。更重要的一点是，死刑的复核权收归了皇帝，这是古代司法制度的一大变化。

　　在隋唐时期，古代的司法制度基本成熟、制度化。隋唐的司法机关是三个：大理寺、刑部和御史台。大理寺职责是审判，刑部是司法行政，御史台是监察。但刑部权限很大，可以对审判进行干预，而且复核大理寺的徒、流以上的案件。御史台除了监督外，还参加重大案件的审判。皇帝交办的重大案件由以上三个司法机关共同审理，这就是唐朝的“三司推事”。同时，死刑的复奏制度也明确化，死刑执行前必须再报皇帝，批准以后才能执行。

　　宋朝的司法机关也是继承了唐朝的体制，但也有些变化，如宋太宗时期设置了审刑院，侵夺了大理寺和刑部的部分职权，到神宗时撤消，职权又分归大理寺和刑部。地方的司法机关，州和县也是司法和行政合一的。为了加强对地方司法的管理，在各路设立了提点刑狱官来监督各州县的司法事务。

　　宋朝还规定地方司法官必须亲自审理案件，否则处以徒二年的刑罚。从这以后，一直到明清时期，八百多年的时间里，州（府）县官员都要亲自审判案件。

　　元朝在继承前朝的体制基础上，也有变化，在保留刑部和御史台的同时，设置大宗正府来代替大理寺。蒙古人享受了很多的司法特权。

　　明清时期也是以三法司为主要司法机关。但是其职权发生了变化，大理寺的审判权归了刑部，而刑部的复核权则给了大理寺，御史台改名为都察院。

明朝的特务组织如锦衣卫、东厂、西厂也都有司法审判权，甚至还凌驾于普通三法司之上，直接受皇帝管辖，自行审判、执行。同时，明清的会审制度也完善起来。死刑案件的最高决定权还在皇帝手里。中央集权在司法方面有了集中体现。

　　古代司法机关的发展变化，体现出皇权逐步加强的趋势，司法机关一直隶属于行政，最终隶属于皇帝，说明了司法仅仅是君主专制的一种工具，司法的独立是很难出现的。

　　与现代警察部门最相似的部门是刑部。相当于现代的公安部吧。

　　与现代警察相比，古代警政合一，军警不分。警察的职能尚未能集中于一个统一的专门机关，而是由军队、审判机关和行政机关所共同行使。虽然作为警察行为对国家与社会来说是绝对必需的，但还没有形成集中统一的、结构稳定的专门的警察机关。警察行使职权在法律上是不严格的，“神灵”的意志、皇帝的意志、长官的意志具有主导作用。皇帝、行政长官，甚至宗教组织直接处理罪案是常见的。私刑、私狱普遍存在。奴隶主、地主、宗教领导人、宗族头人有权使用私刑执行惩罚。大量违背统治阶级意志和统治秩序的问题靠私刑解决。

　　直到清末中国才有真正意义上的现代警察制度。西方警察形象首次在中国亮相，是在租界内。在此之后，中国开始逐渐接受西方的警政思想。

    三、黄遵宪首创中国警政

　　1840年6月，被鸦片战争炮声震醒了的中国人“开眼看世界”，于是，警察制度做为“良法美政”被从西方引进。中国近代警察究竟诞生于何时？这不能不提到一个人：黄遵宪，字公度。是我国近代历史上一位卓越的爱国诗人，也是一位有才干的维新派政治家和外交家。同时，也是我国近代警察的首创者。

　　黄遵宪1848年4月27日出生在广东嘉应州（今梅县），祖上靠典当发了家。1867年，黄遵宪考中秀才。1874年，怀着“一学蝇头世俗书”的心情，到了帝都北京。在北京，他认识了同乡何如璋、邓承修等，对他今后的政治生活起了很大作用。 1895年6月，黄遵宪赴湖北办理教案，投入了正在开展的资产阶级维新活动。这年的9月，黄遵宪奉光绪皇帝命入京。在当时，只有高级官吏才能由皇帝特旨命令进见，道、府以下的官吏，必须由吏部带领分批引见。黄遵宪当时只是一个道员，按照清制，应该等吏部引见，但光绪皇帝却破格下特旨召见黄遵宪。

　　光绪想通过变法削弱后党，寻找出路，因此，积极援引改良派人物。光绪问黄遵宪，西方政治为什么胜过中国？黄遵宪回答，西方国家强大，原因在于变法。黄遵宪还说，自己在伦敦时，听那里的学者说，百年以前，英国还不如中国发达呢！光绪听了黄遵宪的话，先是惊讶，接着笑着点头。

　　黄遵宪被光绪皇帝召见后，户部尚书翁同和又接见了他。1897年6月，由于翁同和的推荐，黄遵宪被任命为湖南长宝盐法道。盐法道的职责是管理一省食盐的生产和运销，清代的食盐只准官卖。同时，黄遵宪还兼管一路的钱谷和刑名，也就是财政和司法事务。

　　上述新政规定要务十二项中的首项是保卫局，即现在的警察局。黄遵宪早年呕心沥血地写成的《日本国志》中，论及警察的职务是：“在保护人民：一去民害、二卫民生、三检非违、四索犯罪……”他在任职欧美外交官时，非常留心欧美先进制度，特别对司法、警察体制，格外深入研究，故又有云：“余考欧洲警察之制，大抵每一万户则设一分署，一分署有警察数十人，其在通都大邑，广衢要路，则持棍而立者，远近相望，呼应相通……”足见黄遵宪建立保卫局的思想形成颇早。因为他在海外任职外交官十多年，亲身接触了西方资本主义社会的制度、现状和文化，见识多，涉猎广，加之他有强烈的爱国主义责任心和使命感，对中国的变法自强充满信心。因此，湖南巡抚陈宝箴委依殷切，借重诚恳。黄遵宪向他提出，现行的保甲制度撑不起社会安定的局面，认为必须设立湖南保卫局。其机构完全仿照西方和日本警察机关。

　　黄遵宪亲自制订的《湖南保卫局章程（四十四条）》具体来看，里面对保卫局的职能、机制、职责、纪律及巡警的条件等等，都一目了然，便于操作。

　　章程的首条阐明保卫局的性质是“官绅商合办”。第二条阐明职能是“去民害，卫民生，检非违，索罪犯”。往下提出机构设置“于长沙府城中央，设总局一所，城中分东西南北，设分局四所，城外设分局一所，共分局五所，每所辖小分局六所，共设小分局三十所。”充当警员的条件有七条：“一须年在二十岁以上，三十岁以下者。二须曾经读书识字，粗通文理者。三须身体强健，能耐劳苦者。四须性质和平，不尚血气者。五须有保人。六须考验。七不准以曾经犯罪之人充当。”还规定了警员的具体职责九条，以及“两不许”、“七不准”的纪律和奖惩制度，又详细制订了总局、分局和小分局的办事程序及各级人员的薪酬等等。诚然，黄遵宪建立保卫局的新政主张仿如刚出世的婴儿，因1898年戊戌变法的失败而宣告成一张废纸，但诚如《清史稿?本传》上云：“黄遵宪……于是略仿西欧巡警之制……”

　　1898年7月27日（光绪二十四年六月初九日），湖南保卫局正式开办起来。保卫局的机构完全仿照西方和日本警察机关，但由于是官绅合办机构，人员素质上与西方警察差距很大。后来，那拉氏发动政变，使戊戌维新只维持了103天，参与变法、行法的“帝党分子”，彻底被击败，积极推行新法的湖南巡抚陈宝箴以及其他四十多人，被统统革了职。湖南保卫局自然也随着变法的失败而被腰斩，10月31日被裁撤，只存活了三个月，之后被迫更名为保甲局。应该说，湖南保卫局是中国警察的前身。首开了中国近代警察史的先河。

    四、袁世凯在天津创办巡警

　　1901年，八国联军攻占天津、北京后，西太后慈禧和光绪仓皇出逃，京城治安一片混乱，案件层出。八国联军为了加强社会控制，找一些中国人临时设立“安民公所”，镇压民众的反抗，防止动荡骚乱，保证社会秩序。待联军撤出后，“安民公所”自然不复存在。但清廷见其法不错，又查列强在沪、津、汉口等地租界均设“巡捕房”，置任印度人、越南人为巡捕，治安良好。于是开始在京城建立“善后协巡营”，后又改为“工巡总局”，直属皇帝，下设事务大臣一人专门负责，同时又下设工巡总监和副监各一人，辅助局务。总局内分为工程、巡捕二局，各设局长分管。每局之下，各有警巡、队长、巡长及巡捕若干人，负责管理警察事务和工程事务。所以，工巡总局实际上是管理市政、司法、警察的混合机构，只能算作中国警察最早之雏形，而不能算作严格意义上的警察机构。902年袁世凯在天津创办了巡警，才出现了严格意义上专门警察机构。

　1901年八国联军之乱后，清政府与列强签定了丧权辱国的《辛丑条约》，西方列强在得到割地赔款同时，还希望随时染指中国事务，特在《条约》中规定八国联军在交还天津后，清政府不得在距离天津租界20公里内驻扎军队，这种规定实际上是剥夺清政府在整个天津市的驻兵权。天津是北京的门户，中国军队如不能在天津驻守，西方列强随时可以兵临北京城下，要挟清政府。这是清政府所不愿意看到的现实。同时，满朝文武官员也没有一个人敢于不带一兵一卒，前去接收八国联军满街横冲直撞的天津市。

　　后来，朝庭把这个棘手难题交给了在山东因镇压义和团运动有功的袁世凯。1902年5月，袁世凯在保定创设了警务总局，挑选了500名巡警，设了五个分局，分布在城厢内外。同时，责令赵秉钧在保定开办巡警学堂，聘请洋人充当教习。保定巡警学堂也许是中国第一所警察专业学校。袁世凯之所以创办警务，与筹备接收天津有很大关系。当时，帝国主义联军照会清政府，提出条件：天津周围二十华里内不许驻扎中国军队。于是袁世凯想出了一个办法，化军队为警察。他在北洋军各镇中精选了3000兵士，训练成为巡警，开进天津，这样就避开了“天津周围二十华里内驻扎中国军队”的嫌疑。同年8月，在正式接收天津时，袁世凯命令地方官员率领这3000名警察长驱直入驻守天津，一方面维持社会治安，一方面军事戒备。史载当时八国联军也哑口无言，因为袁世凯派来的不是军队，而是维持治安的中国警察，这和《条约》的条款毫无冲突之处。八国联军将天津重新归还中国后，袁世凯把天津控制起来，设在保定的巡警学堂移到天津。袁世凯的3000名巡警中，1500名留在天津，称为“南段巡警局”，由赵秉钧担任总办。1500名分布在西沽、塘沽、山海关、北塘等处，称“北段巡警局”。同年冬，继保定巡警学堂，袁世凯又在天津设立了巡警学堂。次年8月，并归天津的保定巡警学堂与天津巡警学堂合并，改称北洋巡警学堂。

　　设南、北段巡警局后，袁世凯又增添了河巡、马巡、暗巡和消防队，进一步完善了天津的巡警机构。紧接着，袁世凯又把天津的巡警制度推广到各府县及铁路，在全省建立起了巡警网。袁世凯曾训练过新军，对西方的军警制度有一定的了解。因此，袁在接收天津前，从自己的军队中选拔3000名士兵，进行短期的警察训练，使之熟谙警察的职能，然后脱下军装，换上警察制服，称之为“中国警察”。

　　1902年，清政府从八国联军手中接管天津后不久，天津的大街小巷就不断闪现出三三两两的“中国警察”晃动的身影，他们脖子上挂着警哨，腰中挎着佩刀，到处巡视查看。从这时起，具有现代意义的词语“巡警”正式在中国出现了，而天津则成为了中国“巡警”第一个开始巡逻的地方。由于有专门警察维持社会秩序，天津市社会治安一扫过去的混乱局面，成为全国各省之冠，“有六个月不见窃盗者，西人亦叹服”。于是慈禧太后下了一道谕旨，要求全国各地都要效仿袁世凯建立警察制度，使警察制度逐步推广。地方警察制度的建立，终于导致全国警察制度的建立。1905年10月8日，清政府设立巡警部，统管全国警察事务，巡警部尚书（相当于现在的部长）是袁世凯的挚友徐世昌担任，巡警部侍郎（相当于现在的副部长）是由袁世凯的老部下赵秉钧担任。

　　由于以上原因，所以又有一种说法，认为中国警察制度起源于袁世凯在天津创办的巡警制度。

    五、清政府在北京设立中央警察机关

　　由于袁世凯在天津创办巡警“成效显著”，清政府号召各地效仿。于是各地纷纷各自为政地办起了警政。清政府虽然主张各地建立警察制度，但并没有一个明确的指导计划和方案。所以，京师以及各地虽然积极尝试摸索，但警政建设长时间没能走入正轨。有识之士就倡议设立一个中央警察统管机构：“于京师特立警务部，于各省特立警署。”　此时的清政府也有心统一中国的警察。原因主要有两方面，一方面是在外国列强的压力下，为保护帝国主义的在华利益被迫实行的。义和团运动后，清政府成了“洋人的朝廷”，洋人为确保其在华的经济、政治利益和人身安全，提出许多具体的要求，强令清政府对统治制度进行改革。清政府自知原有的保安制度已不足以保护列强的在华利益，不得不决定学习西洋的治安新法，由朝廷出面办理警政。另一方面，清政府自己也认识到建立警察制度的重要性。八国联军的入侵和政府的软弱，激发了国人的反抗情绪，各地的抗捐、抗税、抢米斗争此起彼伏，农民革命斗争的矛头直指清朝腐败政府。为了反对美国排华禁约，国内掀起了声势浩大的抵制美货运动。在上海，愤怒的人们烧毁了美国驻上海领事的汽车，反帝爱国运动风起云涌。以孙中山为首的资产阶级革命派积极组织力量，频频发动反清武装起义。1905年，孙中山手书“四方风动”四个大字，形象概括了当时中国的政治形势。

　　面对四方风动的政治局势，苟延残喘的清政府，清政府不得已做出了变革的姿态，期望通过效仿西洋的政治制度，巩固统治地位。在大臣伍廷芳的建议下，清政府改革律法，废除凌迟等酷刑。1905年7月16日，清政府颁布诏书：命载泽等五人赴东西洋各国考察政治，为立宪做准备。这年9月，清政府派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英出国考察。五大臣准备来到北京正阳门火车站准备出发到各国巡察。五大臣上了车，一个叫吴樾的青年人怀揣着炸弹也尾随上了火车。吴樾是当时革命党“暗杀团”的成员。也许是经验不足，炸弹提前爆炸，吴樾被炸死，载泽、绍英受了轻伤。五大臣考察的行期不得不推迟三个月。这次爆炸暗杀事件极大地震动了朝廷。袁世凯立即派赵秉钧进京协助破案。使清政府更加感到“巡警关系紧要”（《光绪朝东华录》第5册）。1905年9月3日，袁世凯也奏请朝廷建立统一的警察机构，建议清政府设立巡警部，维持治安，清查户口，预防革命党人潜伏。慈禧遂于10月8日，下令设立巡警部，从而统一了全国的警察机构，产生了中国最早的中央警察机关。为了加强铁路防范，袁世凯由天津南段巡警总局挑选一千余名官警，开办了京榆铁路警察。1908年，清朝政府批准执行巡警道官制，“专管全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生事务”。袁世凯在建议中推荐徐世昌为巡警部尚书，赵秉钧为侍郎。清政府照准。

　　所以，巡警部成为我国第一个具有近代警察意义的机构，下设警政、警法、警保、警务、警学五个司，成为全国警察事务的最高指挥和监督机关。“巡警”这一名称也一直沿用到民国初年。

    六、早期建立的较规范巡警制度

　　袁世凯刚担任直隶总督时，积极推行朝廷新政。新政内容有：增练常备军、预备立宪、创办巡警、正饬吏治、改良司法、提倡实业、广兴教育等。在创办巡警时，参照西方国家做法拟定章程，初步建立了较规范的巡警制度。

　　天津巡警初创时，将天津划分为东、西、南、北、中5个警区，每一警区为1个局，每局下设若干棚，每棚设警长1人，有岗哨3处，每个岗哨设3名警士。1905年，天津南段巡警总局将管辖区域仍划分为5个警区，每一警区设1个分局，每个分局下设4个区，每区设5棚12岗，配置巡警50人。全市共设置执勤棚100个，执勤岗240个，执勤巡警1000人。

　　据此我们大体可以勾画出过去巡警的作息时间和各种上岗要求：巡警值勤分站岗、巡逻两种勤务；实行“勤三休六制”，即站岗、巡逻均各为3小时，休息6小时，站岗、巡逻、休息按日轮班交替；各区的5个棚，实行“勤四息一制”，即每天有4个棚值勤，1个棚休息，值勤各棚各出3岗，每岗1人，共12人。各棚休息的巡警为“预备巡警”，可顶替有事、有病者上岗执勤；遇有紧急情况，鸣哨为号，预备巡警必须全部出动；值班站岗应在岗地左右，注意查看一切情形，没有事情或没有长官命令，不得擅离岗位；值班巡逻者应在管段境内往来查看，不准坐卧，不得与人交头接耳，不准饮食吸烟。四乡海河巡警总局还规定：“巡逻要携带巡逻表，每巡行到一处，即由该村加盖戳记；遇有罪应拘捕而无理纠缠或逞凶拒捕的人，巡警应即鸣哨，会合邻近巡警将其拘送局所。”　同时，对于拘留规则较细，要求搜捕传唤用票。封建时期官衙捕快抓人，不管在哪里抓住嫌疑犯，一般是就地审讯，或者随便找个地方将犯人关押。清政府巡警总局初建时，由于没有专门的人犯滞留处，所缉捕的案犯只好分送到附近衙门监室寄押或借房拘押，与捕快办案没有多大区别，罪犯脱逃或被虐待而死伤的事情时有发生。为改变这一状况，光绪二十九年(1903)，南段巡警总局在局内建立了专门滞留罪犯的拘留所，由差遣队看押拘留所所有滞留人犯。为防止罪犯脱逃或出现人身意外，南段巡警总局规定：被拘留的人犯，不论已结或未结案，已审未审的人犯、证人，均分别关押，男女各为一所。男拘留所钥匙由差遣队队官收藏，拘留所开锁时，必须由差遣队队官前往监视；女拘留所钥匙由值日所审判课管理，开门锁门时，审判课课员要前往监视。被拘留的人，每天早晚点名一次，防止脱逃；人犯的东西要记录在案，呈报检事长查核；被押人犯不得出入自由；被押人犯是否安静、有无非常举动，巡警换班时要交待清楚。饮食如不干净，一概不准给人犯吃；所内重罪的人犯，其亲友送来的物品，检查巡长检查没有问题后才能给予。

　　为保证所拘人犯如期审结，南段巡警总局于光绪三十一年(1905)在局内设立发审处(预审处)，负责所拘留的人犯审讯和罪罚裁定，并负责拘留所、待质所的管理。在《发审处规则》中规定“传人用召唤票，拘犯用逮捕票，搜证用搜查票”，“讯案时刻为每日午前自九钟起至十二钟止，午后自三钟起至六钟止”，“待质所为诉讼者俟讯之处，无论民事刑事，凡被传到案者均在此处听候”。可见，拘留所的管理制度还是十分严密。

　　明察兼暗访，巡警上班有人管。巡警制度建立之初，没有完全意义上的督察制度，只是由官长对巡警勤务进行巡查，发现问题对责任者进行处罚。1905年，天津南段巡警总局设立巡查机制，对勤务工作进行巡查和稽查，由总局稽查所监督实行。稽查所派出的巡查人员身带腰牌，昼夜巡查，检查巡警值勤情况。在巡查中，巡查人员只准暗中观察，不得干预巡警值勤。南段巡警总局重新拟定的稽查所章程规定：“稽查员在外查事，须不露形迹，不可公然自称系稽查员。如见巡警有犯规情事，应记明某局某区某时某岗，回局登簿呈报，不得当面申饬，亦不得径自去该管局区报告。所查各事于呈报时，只准叙明事实，不得妄下断语；稽查员海员发给票据1张，须随身携带，不可遗失。如夜间被巡警盘诘不放，可出示票据以释其疑……稽查员如查有急应捕拿之人，准其招呼巡警捕获。”

　　1905年10月，为整顿警察风纪，天津南段巡警总局制定了《巡警遵守规则》8条：“官长查岗巡视均穿军服佩刀；换班长警严禁说话、杂乱，要步伐整齐严肃；长警上街要扎皮带戴草帽，不准光头散腰；无事不准到租界；凡见长官行礼均要注目；各局区队之门岗均须站立门外至12点钟准进门洞，门岗持枪时须上刺刀；脑后之短发长不准过一寸五；凡巡警出局单人行走不准左顾右盼，如二、三巡警必须成为一路行走，若系成队均为一路行进。”

　　自1901年清政府创办警察制度以后，中国警务制度从此告别了传统的“捕快”概念。但由于缺乏相应民主政治和宪法、法律制约机制，因而受到很大的局限性。

    七、民国时期的警察制度

　　1901年，自清政府创办警察以后，中国近代警察虽然有一定发展，但这段时期里的警政建设具有很大局限性。辛亥革命后，建立了中华民国政府，在这段时间，中国近代警察制度得到了发展，不但进一步完备了从中央到地方的警察网，使之更加趋于严密，而且逐步完善了警察的内部管理体制，还不断健全警察的社会管理职能。国民政府下设内务部，为中央最高內务行政机关，总揽全国政务；部內设民治、职方、警政、土木、礼俗、卫生等六司；警政司掌理警察等事项。在地方政府中，原清政府的省级警察机构“巡警道”改为“军事巡警总厅”。南京临时政府于1912年3月2日颁布《大总统令内务、司法两部通饬所属禁止刑讯文》，3月 11日颁布《大总统令内务、司法部通饬所属禁止体罚文》，规定行政、司法官署审理案件一概不准刑讯逼供，不法刑具悉令焚毁，其罪当处笞、杖、枷号者，一律改为罚金、拘留。违反命令者褫夺公权并治罪。1915年，内务部颁发《各省整顿警政办法大纲》，明令各省酌设警务处。同时，改各县巡警署为“警察事务所”，设置警务长，受县知事指挥监督。后又改为“县警察所”。。1928年国民政府內政部颁布“各县公安局编制大纲”，县设公安局、隶属于县政府。 1927年4月，蒋介石发动反革命政变后不久，国民政府迁往南京，开始了蒋家王朝长达22年的统治。1936年7月、国民政府行政院公布“各级警察机关编制纲要”；同年十二月又公布“县警察机关组织暂行规程”，规定各县得设警察局，隶属于县政府。对于省级地方警察机构，当时的国民政府明令各省设警务处，隶属民政厅管辖。后又规定警务处直属省政府管辖。抗战胜利后，实行警政建设五年计划，一九四六年八月将原有之警政司，扩充改组为“內政部警察总署”，署內设六处，分掌行政、教育、保安、刑事、经理、庶务等事项；另设秘书、督导、编审、会计、人事等室。一九四九年四月国民党政府南迁广州，又将警察总署缩编为警政司。

　　在国民党统治时期，警察制度的建设是畸形的。全国警察总署是一个庞大的警察机构，但没有文化宣传机构，仅设了对内的教育部门,而且片面地发展和强化警察执行社会镇压的职能。南京国民政府存在的22年间，正是国际上法西斯主义猖獗时期，国民党警察制度积极仿效法西斯模式，迅速组建起特务机构，建立公开和秘密相结合的严密警察网，实行军警结合的白色恐怖统治，尤其是面对广大人民群众的正义呼声，国民党当局并没有从积极的方面考虑应对措施，而是一律予以严厉的警察镇压。其警察体制、警务方式、警察职业道德都是与广大民众相互对立的，人民大众和警察的关系无法相融，成为压迫被压迫关系，警察的发展与人民的苦难成了同义语。因此，中国近代的警察制度决定了这个时期警察文化的昏暗和恐怖的血腥。

    八、周恩来：国家安危，公安系于一半

　　中国共产党在建党之初并没有建立其自身的武装，也没有政治保卫机构。1927年4月12日，蒋介石发动四一二政变，中共中央被迫从上海迁往武汉。当年5月，周恩来在当时处于武汉的中共中央军委会负责中央的安全保卫工作。7月15日，汪精卫等人发动七一五政变之后，中共中央再次被迫转移至上海租界内。10月9日，中共中央召开临时政治局扩大会议，决定改组特别行动科，加强安全保卫工作。周恩来在武汉军事部时间虽然不长，但是意义重大，影响深远。尤其重要的是为隐蔽斗争——保卫地下党积累了经验，培养了干部。中央特科及其所属机构在周恩来直接领导下，从1927年秋天开始建立、逐渐健全起来的。1928年11月14日，中共中央常委会议决定成立中央特科工作。这是中国共产党在中央机关设立的最早的保卫组织。1928年春，中央特委为了训练秘密工作干部以适应新环境中对敌斗争的需要，开办了为期20天的训练班。当时陈赓与中央特科绝大多数人员，都参加了这个特训班。周恩来为他亲自所领导的中央特科制定的保密纪律是极其严格的。所有参加工作的人都是单线联系，各自所有活动的内容严格保密、不能向包括自己亲属在内的任何人泄露。在上世纪20至30年代期间，作为情报和政治保卫机关，中央特科主要活动地域在当时中共中央所在地上海。在这里，中央特科的同志们演出了一幕幕惊险曲折的传奇活剧。1931年4月，中央特科负责人之一的顾顺章在武汉被捕叛变，出卖了党中央、中央特科及有关领导人。中央特科打入敌特机关内部的钱壮飞同志抢在敌人行动之前将顾顺章叛变的情况报告了党中央。周恩来同志据此采取断然措施保卫了党中央的安全。1933年党中央迁往苏区，特科工作于1935年结束。中央特科可以说是我党历史上第一个政治保卫机构，是人民公安机关的前身。一身是胆、足智多谋的周恩来就是最早的保卫工作领导者。

　　1928年，随着井冈山革命根据地的建立，人民公安机关就开始了它富有特殊意义的使命。1931年11月，在江西瑞金召开的第一次中华苏维埃工农兵代表大会上，成立了中华苏维埃临时中央政府，以原来的苏区中央局保卫处为基础，组建了国家政治保卫局，这是我国最早的人民政权的公安机关。最初的肃反委员会、政治保卫局、民警局、刑事侦探局是人民公安机关的雏形，在艰苦的革命战争年代，人民公安战士穿着与红军战士一样的服装，除奸防谍，惩恶保安，为苏区建设发挥了重要作用。1937年，从那时起，有了第一种警服，也就是黑色制服。当时的警察戴黑白相间的大檐帽。1937年7月，抗日战争全面爆发，在建立民主政权的同时，公安机关也随之建立。为了维护陕甘宁边区首府延安市的社会治安和公共秩序，我党在延安正式成立公安局，称为延安市公安局，1938年5月建立了由35人组成的延安警察队，，全称是“陕甘宁边区人民警察”简称“边警”。还成立了一个派出所。这是我国历史上最早的一支比较正规的人民警察队伍。1939年2月，中央决定在党的高级组织内成立社会部，下设侦查、治安、情报、干部保卫和中央警卫团等机构。

１９４９年４月，中央军委决定罗瑞卿所在的十八兵团（即原华北军区第二兵团）调入第一野战军，进军大西北。５月１４日，毛泽东致电罗瑞卿：“部队开动时，请来中央叙，部队工作找人代理。”６月初，罗瑞卿来到北平。周恩来找他谈话，要他出任新中国第一任公安部部长。罗瑞卿表示愿意跟随部队在前线打仗。周恩来告诉他：“今晚毛主席要接见你，你就不要再提上前线的事了。”当晚，毛泽东在香山的双清别墅接见了罗瑞卿。毛泽东一见罗瑞卿便说：“听说你不愿意当公安部长，还要去打仗？现在要建立新的国家政权了。大家都不干，都去打仗行吗？”罗瑞卿立即表示：“那只是以前的想法。周副主席同我谈话后，我已经想通了。坚决服从党的决定。”毛泽东听后满意地点点头，并关照罗瑞卿，组建公安部的事要多请示周恩来。７月８日、２９日，周恩来两次主持中共中央汇报会议，讨论情报、公安两个部门的机构设置问题，决定由原中共中央社会部部长李克农协助罗瑞卿组建公安部，首先以华北局社会部全体人员加上中共中央社会部的部分人员，作为组建公安部的基础。1949年10月9日，中央人民政府委员会任命罗瑞卿为中华人民共和国中央人民政府公安部部长，任命原华北局社会部部长杨奇清为公安部副部长，协助罗瑞卿工作。在确定了公安部的编制并陆续从军队调来一批干部后，为确定各省、市公安部门的组织编制和今后任务，经中共中央批准，１０月15日，罗瑞卿在北京主持召开了第一次全国公安工作高级干部会议，研究解决了统一全国公安组织机构和公安机关的工作任务问题。1０月２０日，周恩来接见与会人员并讲话，阐述了公安工作的任务、方针、政策和业务建设等问题。他针对当时退据台湾的国民党特务机关正策划暗杀中共高级干部时说：“经过党培养了几十年的老干部，是党和国家的宝贵财富，是损失不得的。公安部门要时刻警惕敌人可能进行的暗杀活动。像北京、上海、天津、广州等大城市的首脑部门一定要有部队警卫。”“军队与保卫部门是政权的主要的两个支柱。你们是国家安危系于一半。国家安危你们担负了一半的责任。军队在和平时期是备而不用的，你们是天天要用的。”罗瑞卿和与会人员听后深感公安工作责任重大。公安工作是“国家安危系于一半”的话就成为罗瑞卿和各级公安干部的座右铭。1949年11月1日，公安部正式成立。

　　周恩来一直很关心公安工作。为统一警察名称，去除警察在人民心目中的坏观念，周恩来总理批示各种警察一律通称“人民警察”。1950年12月14日，公安部第三局发出“统一人民警察名称”的通知。自此，“人民警察”这一划时代的称谓载入了中国警察史册。他还要求交通民警纠章前必须先敬礼。

    九、执法为民:人民公安踏上新征程

　　建国初期，公安机关在清剿土匪、镇压反革命、反特防谍等一系列运动发挥了主力军作用。在党的坚强领导和人民群众大力支持下，旧社会遣留下来的吸食鸦片烟毒、妓馆等现象在短时间内一扫而光，显示了人民公安机关除旧布新、正本清源的强大战斗力。在随后而来的文革浩劫中，公检法被砸乱，法制被破坏，一大批公安战线的老领导老同志受到冲击迫害。由于受到极左路线的严重干扰，公安工作无法正常开展。

　　1976年10月“四人帮”被粉碎。1978年12月召开中国共产党第十一届三中全会，作出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，着重提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，这为警察法制建设指明了方向，使警察法制建设进入建国以来最好的发展时期。十一届三中全会以后，公安部研究公安工作中心转移问题，强调要加强社会主义法制，保障人民民主权利。20世纪80年代初期，为了严厉打击严重危害社会治安的犯罪分子，扭转社会治安的不正常的状况，各地公安机关针对治安状况和犯罪活动的特点，坚持依法从重从快的方针，严厉打击了严重刑事犯罪活动，因地制宜地开展专项斗争，为改革开放创造良好的社会环境。

　　党的十一届三中全会以来，党和国家对公安工作进行了一系列重大改革。其中大的改革有：1983年，中国人民解放军执行内卫任务的部队与公安机关原有的兵役制警察合并，并组建了中国人民武装警察部队。1983年，成立国家安全部，原公安部主管的反间谍工作划归国家安全部；同年，原属公安机关的监狱、劳教管理工作整建制移交司法部门。1986年，由交通部门掌管的公路交通管理工作移交公安机关，城乡道路交通管理工作统一由公安机关掌管。从1983年开始，各级公安机关对建国以来的涉及公安工作的法律、法规及其他规范性文件进行了全面清理。公安机关的法制机构也得到了建设和加强。1992年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民警察警衔条例》，公安机关开始实行警衔制。据统计，1979年至1995年，全国人大及其常委会通过了21部公安法律，国务院发布了42件公安行政法规，公安部制定发布或与其他部门联合制定的有关公安工作的规章及规范性文件700多件。这一系列法律、法规的颁布实施，基本上使得公安主要工作有法可依，而且为公安工作的法制化建设提供了条件。 1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议通过的《人民警察法》，对人民警察的职权、任务、活动依据、义务和纪律，组织管理和警务保障等方面作了明确的规定，同时，还对人民警察的执法监督和法律责任作了规定。这是确立和完善我国人民警察制度的基本法律。在此背景下，1996年2月召开的第十九次全国公安工作会议和同年下发的《“九五”公安工作纲要》首次明确提出了“依法治警”的方针。《人民警察法》颁布实施后，国家有关公安工作和公安队伍建设方面的立法进一步加快，公安法规体系不断健全完善。目前，一个以《人民警察法》为核心，由国家法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章组成，以公安刑事法规、治安保卫法规、行政管理法规、组织人事法规、警务保障法规、监督法规和国际警务合作法规为主要门类的公安法规体系已基本形成。

当前，我国公安机关的职责是：预防、制止和侦查违法犯罪活动；防范、打击恐怖活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为;管理交通、消防、危险物品;管理户口、居民身份证、国籍、出入境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国（边）境地区的治安秩序；警卫国家规定的特定人员、守卫重要场所和设施；管理集会、游行和示威活动；监督管理公共信息网络的安全监察工作; 指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性治安保卫组织的治安防范工作。

　　当代中国的警察制度是建立在为人民谋利益、为国家谋平安、为警察队伍谋发展的基础上，是以维护国家长治久安、保障人民群众安居乐业、巩固共产党执政地位为使命。2008年1月召开的全国公安厅局长会议上，公安部部长孟建柱提出，公安工作要在十七大科学发展观的统领下，满足广大人民群众的新期待。在中国特色社会主义理论指导下，中国公安工作必将迎来一个全新的发展阶段。