时间：2021-03-20 来源：国际发展与全球农业学院

十九届五中全会以来中央召开了农村工作会议，2020年关于粮食安全的讨论也较多，从中央到地方的政策文件里都能看到目前粮食安全问题已从政策层面上升到了一个新的高度。下面对粮食安全提出一些看法和理解。

（一）中国粮食安全政策和现状

从中国的农业政策来讲，自改革开放以来，两个问题受到了较多关注。一个是粮食安全，另一个是农民的增收。在粮食安全方面，中国一直在提倡将14亿人的饭碗端在自己手上，以及“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全观。这种粮食安全观影响了粮食政策的制定。

中国1996年发布的关于粮食问题的第一个白皮书和2019年发布的第二个白皮书，都把粮食自给率作为非常重要的目标。从关于粮食安全的规划中可以看到，在粮食安全方面最重要的问题就是如何保证口粮的基本自给。

2020年底中央农村工作会议有一个很重要的变化。过去一直提“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制。实际上2020年以后，在整个“米袋子”负责制中，党委书记也应当承担粮食安全责任。现在各级党委和政府应当真正贯彻和落实“藏粮于地”“藏粮于技”的战略。

从整体产量来看，中国粮食产量不断增加。从数据来看，由于目前中国采取了很多强有力的政策措施，所以基本上能够保障粮食安全。这是一个紧平衡的状态。总体而言，中国没有大的粮食危机，但面临很多挑战。

在中国粮食安全方面，主要讨论三大主粮（水稻、小麦、玉米）。中国三大主粮的产量一直呈增长趋势，尤其是玉米产量的增长非常明显。玉米增产主要依靠农业产业结构的调整，因为中国减少了大豆的种植，增加了玉米种植面积。背后的逻辑是，人口需求结构发生了变化，对于畜牧业产品的需求量不断增加，这便导致玉米种植量增大，因为玉米成了饲料粮的主要来源。

这个增产情况可以保证中国在消除绝对贫困上对国际社会做出巨大贡献。尤其是在2020年底，中国已经消除了绝对贫困，全国832个贫困县都“摘贫困帽”了，12万个贫困村都不再是贫困村了，贫困人口也都“摘帽”了。中国提前十年实现了联合国2030年的可持续发展目标，这是中国在国际粮食安全方面做出的重要贡献。中国对于粮食的需求量是最大的。如果中国粮食供给需要通过国际市场来满足，那么其对国际市场粮食价格波动和供给结构变化将产生巨大的影响。因此，中国保证粮食安全对国际社会而言是很大的贡献。

从全球范围来讲，粮食总产量和需求之间达到了平衡状态，但问题在于这种供给和需求的结构存在差异性。很多发展中国家，尤其是非洲大陆的很多国家，是粮食的进口国，其粮食安全程度比较低，需要通过进口粮食和接受援助来解决粮食问题。

（二）粮食安全危机和挑战

在总产量不断增长的过程中粮食安全仍然存在很多危机和挑战。

第一，存在产量增速放缓问题。虽然粮食总产量不断增加，但增速放缓。通过分析所有谷物产量的增速和三大主粮的产量增速曲线，可以看到整体增速呈下降态势。也就是说，未来在粮食生产受到资源约束的情况下，粮食产量大规模增长的空间相对有限，但需求量还是处于上升的趋势。

第二，虽然中国基本上能保证谷物基本自给和口粮绝对安全，但在国际粮食贸易中中国粮食进口量也逐年上升。从数据来看，中国除了大米进口量比较小，进口玉米和小麦的数量都呈增长趋势。更重要的是，大豆的进口量非常大，2020年可能突破了1亿吨的大关。目前来看，进口三大主粮的贸易额在全球进口贸易额中的比重还比较小（5%以下）。但是，因为中国进口总量很大，所以其产生的国际影响可能非常明显。

除了口粮以外，在粮食安全方面另一个重要考虑就是牛肉的生产及进口情况。现在牛肉进口数量增长趋势非常明显。中国牛肉自给率约为90%，实际上这也与玉米种植面积和饲料粮食供应情况相关。受到非洲猪瘟的影响，2019年和2020年中国猪肉进口量也比较可观。中国所有肉类产品进口额占全球贸易的比重基本上都呈现出上升趋势。

现在中国的大豆，尤其是制作植物油的大豆，基本上以进口为主。2020年中国进口大豆突破1亿吨的大关，折合耕地大约占现有耕地量1/3以上。

从这些数据来看，中国的粮食安全问题依然非常复杂，形势比较严峻。尤其是在全球背景下，中国的粮食安全形势和国际粮食安全之间的关系比较紧密。这是由中国在全球食物生产中所占比例以及需求量所占比例决定的，除了部分农产品，在其他很多产品方面中国都难以实现完全自给。

第三，农业发展面临的资源约束越来越明显。一方面是水资源问题，目前中国水资源紧缺的状态可能比耕地更加严峻。资源性约束短期内很难得以解决。

另一方面是耕地质量的问题。2020年10月27日中国农业农村部在新闻发布会上介绍中国“十三五”农业发展成就时表示，中国目前已经完成了8亿亩旱涝保收、高产稳产的高标准农田建设，并表示虽然已经取得了不小的成绩，但是这占中国总耕地面积还不到一半。英国《经济学人》杂志在2019年底发布的《全球食物安全指数2019报告：通过创新和投资增强食物体系和环境》[]对全球113个国家的粮食安全指数进行了排名，中国的粮食安全指数全球排名第35位，但从资源的可靠程度来看，中国在全球的排名则为第69位，比2018年还下降了4位。这也从另一个侧面说明了中国未来在粮食生产和保证粮食安全资源的可持续性方面面临挑战。

（三）总结语

整体而言，随着中国人口数量增长、消费结构不断升级以及资源环境的承载力趋紧，粮食的产需可能会长期维持紧平衡的态势。这次新冠肺炎疫情增加了国际农产品市场供给的不确定性，2020年4月初，十几个国家开始出台限制粮食出口的政策。这更坚定了中国“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全观。2020年底中国政府出台了防止耕地非粮化倾向的文件，明确应当稳定粮食种植面积，提出不仅要“藏粮于地”，还要“藏粮于技”。由于中国农业资源约束是刚性存在的，所以科技创新是突破资源约束的一个重要路径。目前虽然中国科技对农业发展的贡献程度已经超过了60%，但是在优良品种的选育、节水农业、精准农业等方面仍然面临很多挑战。因此，在粮食安全保障方面，如何发挥科技创新优势是非常重要和必要的。

全文请见：曹宝明、唐丽霞、胡冰川、赵霞：“全球粮食危机与中国粮食安全”，《国际经济评论》，2021年第2期，第9~21页.