两天前订的从成都到合肥的机票，又订的从合肥回到绵阳的机票，今天收到消息说合肥到绵阳的航线取消了，所以自动退了票（全额）。本来就是去参加婚礼，时间好不容易敲定，由于这样只能取消行程，退了从成都到合肥的机票。但因为是特价机票，只能退机场建设费和燃油附加费。因为航空公司的问题，且是提前近2个月退的票，航空公司基本没损失，可以理解扣部分的钱，但只退几十块钱的机场建设费和燃油附加费，机票钱分文不退，就太不合理了吧，这样有违公平原则。

春运期间我购买了4张往返程全价机票。飞机原定15:30起飞的，第一次被通知改为次日6:55起飞；再次变更为21:00起飞后，航班又延误至23:50。在我要求进行相关调整无果后，我表示要退票，却被告知必须4张往返程一起退，不得就单程退票。航空公司利用支配地位侵害消费者权益，制定霸王条款，呼吁改变这种不合理规定。

我女儿最近买了香港往返北京的机票，因为错过了去程航班，回程也不许使用。理由是其官网《运输条件》规定：客票必须按照所列明的航程，从始发地点开始顺序使用，否则航空公司有权不予接受。我认为这是霸王条款。乘客耽误航班可能因为天气、交通等意外情况，航空公司对航班延误的陋习采取种种托辞、不承担责任，而对乘客花钱购买的服务却逃避应尽的基本义务。建议国家有关部门纠正航空公司特别是国有企业的不合理行为，保障民众的利益，取信于民，增强人民对国家的信心。

总理，您好。我是西南民族大学的一名大三学生，因为家是辽宁省，上学在四川省，每个假期只能选择坐飞机回家。前两年都是正常买机票回家，一直没注意到购买机票的一些规定，今年由于一次差错才注意到这个问题。事情是因为家长原本是要给我买机票，结果不小心信息填写错误提交后是他自己的名字，我们及时给航空公司打电话咨询退票，结果航空公司称，根据规定，一般情况下只能退给我们机场建设费75元，500多元的机票约等于白白浪费，家长也不可能为了消费这一张买错的机票从辽宁赶到成都。我在想，机票的退票可不可以也像火车票一样，退票时候可以扣除一定费用，但应少一些，毕竟机票的价格一般要比火车票高很多很多，消费者难免会在购买服务的时候有疏忽，应该给消费者一个更改机会。

督促有关航空公司提出建立全渠道退改平台、完善退改签收费制度、加强业务人员服务培训等改进措施。下一步，国资委将以督促企业提升服务水平作为深化“放管服”改革的一项重点工作，针对服务类企业存在的服务差、收费多、手续繁等不合理现象，指导企业主动分析现行服务规范和内部制度，研提具体改进措施。同时强化监督检查，认真评估整改效果，确保各项整改措施落实落地。

各运输航空公司：

为全力做好新型冠状病毒肺炎疫情联防联控工作，经研究决定，自2020年1月24日0时起，此前已购买民航机票的旅客自愿退票的，各航空公司及其客票销售代理机构应免费办理退票，不得收取任何费用。

中国民用航空局

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机票900元，退票费1000元；机票2000多元，改签费也要2000元；买了一张打折机票，结果发现不能改签，退票也只能退机建费和燃油费……纳尼？你确定你买到的不是假机票？

其实对于这种情况，经常做飞机的旅客并不陌生，机票退改签服务中存在的一些“乱象”也曾多次引发社会关注。

而就在前不久，针对退改签费用过高等焦点问题，民航局终于出手了！为切实改进和提升票务服务，维护旅客合法权益，民航局发布了《关于改进民航票务服务工作的通知》，对航空公司、OTA平台（在线旅行社平台）和销售代理企业等在规范制度、改进服务方面提出具体要求。

确认过眼神，这就是我要的规定！今天，透视小队就和大家一起来聊聊这个深得人心的新规，让旅客把规则看得“清清楚楚”，在消费时真正“明明白白”。

近年来，民航票务服务始终是旅客投诉的焦点问题之一，民航管理部门一直十分关注这一方面的问题，尤其是机票退票、改期和签转（以下简称退改签）服务中存在的一些“乱象”，一直是其关注的重点。针对这种现状，自2016年起，民航局在2016年开展的“民航服务质量提升”专项行动、2017年开展的“民航服务质量规范”专项行动、2018年开展的“民航服务质量体系建设”专项行动中，连续三年将客票的销售与使用作为专项行动的一项重点任务予以规范。

今年4月，江苏省消保委曾就飞机票退改签情况开展消费调查，调查报告显示，1250名参与线上问卷调查的消费者中，995名消费者有过退改签的经历，占79.6%，而机票退改签费用总体较高。调查还显示，这些消费者在退改签时，23.5%遇到过退票费用比机票价格高的问题。22.7%遇到过代订机票网站收取的退票费高于航空公司官网的退票费的情况。

对于调查结果反映出的一些问题，民航局高度关注，要求民航华东地区管理局、中国航空运输协会协同江苏消费者权益保护委员会进行详细调查，同时研究采取切实有效措施，改进票务服务，维护市场秩序，保护消费者合法权益。

问

新规的出台是否会彻底解决退改签收费过高“乱象”？

答

新规出台是行业管理部门高度重视和积极响应当前消费者关切的重要实际举措，新规对目前消费者和社会舆论普遍认为的机票退改签费用过高问题的相关各方提出了具体和细致的要求，具有极强的可行性。新规是否能彻底解决乱象还需要相关各方真正将民航局新规落到实处，切实做到换位思考，从消费者视角而非行业企业视角去解决问题。

航空公司要完善退改签收费制度并改进服务。

在确保旅客知情权方面，航空公司要严格执行明码标价规定，在官网、APP等渠道的显著位置上及时、准确、全面地公布实际执行的国内航线旅客运价种类、水平及包括退改签收费标准在内的适用条件，在旅客购买机票过程中，要清楚告知旅客退改签收费标准等条件。

在把控收费标准的合理性方面，航空公司要合理确定客票退改签收费标准，退票费不得高于客票的实际销售价格，要制定机票退改签收费“阶梯费率”，不能简单规定特价机票一律不得退改签。

在提升规则执行的便利性方面，航空公司要统一规范直销和分销渠道的退改签制度，确保全渠道（含直销、分销渠道）退改签收费标准一致，要加强对有委托授权关系的OTA平台、销售代理企业的管理，对违反收费标准的进行严格处罚。

在规范规则执行的一致性方面，航空公司要优化退改签制度、简化退改签手续、缩短退票还款时间，加强新技术推广应用，通过移动互联网技术为旅客退改签机票提供“一站式”解决方案，要具备为旅客提供客票退改签收费标准的验真查询服务功能。

在为旅客错购机票提供补救措施方面，航空公司要把握合理且包容原则，对于航空公司无法证明旅客非错购情形的，均应视为错购，并提供免费退票等服务，对于旅客因病无法乘机并要求退票的，应按相关规定办理退票手续，并不得收取退票费。

OTA平台、销售代理企业要严格执行航空公司退改签收费标准。

不得擅自更改航空公司的退改签收费标准，严禁在退改签收费标准之外向旅客加收额外费用。

在旅客购票过程中，要清楚告知旅客退改签收费标准等条件。

应加强对平台机票销售的管理，督促、监督平台上的机票供应商严格执行航空公司的退改签收费标准，对违规操作的销售代理企业坚决予以清退。严禁为未经航空公司授权的销售代理企业提供客票销售渠道，严防为“爬虫”抢占机票提供转卖渠道。

中航协要加强行业自律和监管。

重点加强对网络销售平台的监管，对违反退改签收费标准的OTA平台、销售代理企业要依规进行严肃处理。

研究制定客票适用条件的规范文本，引导会员航空公司合理制定各类票价适用条件，切实保护消费者权益和维护市场秩序。

积极推动各会员航空公司签订大面积航班不正常情况下的互为签转协议，共同做好旅客服务工作。

行业主管部门要加强对退改签收费监管。

加快构建以诚信体系为核心的监督机制，建立航空公司和销售代理企业价格行为信用档案，将其价格违法违规行为记入信用记录，并依据《民航行业信用管理办法》实施惩戒。

对航空公司及其销售代理企业不执行明码标价规定、标价外另行收费、质价不符、价格欺诈、价格垄断等各类违反《价格法》的行为，及时通报相关价格主管部门依法查处，保护广大旅客合法权益。

督促航空公司根据本通知要求制定提升民航票务服务工作的实施方案，并监督落实。

问

新规的出台将会给旅客带来什么影响？

答

首先，新规把“知情权”还给了旅客，让旅客可以做到心中有数，知道如果退改签自身需要承担什么样的损失。其次，便于旅客在可接受的范围内作出选择，真正把旅客的“选择权”还给旅客。再次，更加人性化的退改签规定能让旅客者感受到民航“真情服务”的温暖。总体来说，在市场经济环境下，政府从过去的主要保护企业的权益，改为主要保护消费者的权益，这对消费者来说是一件大好事。

机票存在退票费过高的现象，本身是为了针对有些“黄牛”和所谓“机票代理公司”利用“爬虫”技术，抢占航空公司通过官网放出的低价票，并反复订票、退订，直至将票加价卖出的情形。机票“高退票费”的初衷是为了打击“黄牛”和未经授权的代理企业利用“爬虫”技术手段抢占机票，向旅客违规销售客票。

而之前之所以出现“机票退改签费用比机票还贵”的情况，是因为第三方销售平台自行规定了退改签的规则，导致退改签费用高昂。

另外，机票代理与航空公司之间利益分配制度的改变也是导火索。2016年7月，民航局印发的《关于国内航空旅客运输销售代理手续费有关问题的通知》正式实施。此前实行多年、由航空公司按照机票销售额的一定比例向机票代理企业支付手续费的方式，改为定额支付。而统一定价的佣金额度远远低于机票代理所需支出的成本，代理企业营收出现断崖式下滑。

更令机票代理企业无法接受的是高昂的退改签成本，因为一旦机票发生退改，航空公司连定额代理费都不会支付，OTA和机票代理企业陷入了“卖一张亏一张”的窘境。

问

是否折扣越高退改签收费的比例越高？

答

通常退改签费率会随着机票价格降低而提升，即使费率不变，退改签费与低价格机票票款之比也是提高的。因此，退改签费用过高问题是相对的，准确的说是对购买低价机票旅客而言存在“心理性”过高。例如：对于购买了全价机票并支付了2000元的旅客，其退票费为200元，占付费的10%；而对于购买了五折机票并支付了1000元的旅客，其退票费为全价的25%即500元，占付费的50%。

1996年施行的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》规定指出，旅客在航班规定离站时间24小时以内、两小时以前要求退票，收取客票价10%的退票费；在航班规定离站时间前两小时以内要求退票，收取客票价20%的退票费。但是2004年在对该规定进行修订时，这一条款被删除，目前退改签费率主要还是参照1996年的规定。

因此总体来说，退改签费率的制定是航空企业自主行为，与机票价格一样由企业自主定价。现行的退改签费主要有两种定价形式，一种是按时间，离起飞时间越短，退改签费越高；另一种是按机票价格计算，收取固定比例的退改签费。以第一种为例，航空公司以两小时作为时间节点，经济舱退改签费用在起飞前两小时外的，退票费为票面价的20%~30%，改签费为票面价的5%~20%，起飞前2小时内的退票费为票面价的20%~40%，改签费为票面价的10%~20%。

问

“特价机票不可退改签”说法是否合规？

答

新规中特别规定“特价机票不能简单规定不得退改签”，特价机票不能退改签的笼统规定将不复存在。也就是说，就算买的是特价机票，也可以根据规定正常退改签，但是具体退改费用如何收取，还是要等航空公司的具体规定出炉。

事实上，制定机票退改签收费“阶梯费率”是国际上比较普遍的做法。所谓阶梯费率，就是根据不同票价水平和退改签前的时间节点，如24小时、72小时、15日、1个月、3个月等多个计算节点，根据阶梯式递减的差异化标准收费。

江苏省消保委曾提议航空公司应执行差异化的合理的“机票退改签阶梯费率”，如各家航空公司可根据运力成本的不同，结合消费者购票时间与离站时间的远近，以2小时或4小时、24小时、72小时、15日、1个月、3个月等多个计算节点来施行阶梯式递减的差异化“机票退改签阶梯费率”，以有效降低相关收费、减少消费者的损失。

问

“阶梯费率”怎么算才更合理？

答

退改签费用收取政策制定的初衷就是弥补因为旅客自愿行程变动而给航空公司带来的机会成本。国内外对临近飞机起飞时间机票定价的逻辑思路也是有争议的。退改签费用阶梯费率应该尊重消费者既已形成的认知习惯，建议航空公司以机票销售价格而非经济舱全价为基准，按照距离起飞时间越近费率越高的办法制定阶梯费率。重要的是相关办法在施行前要向消费者征求意见，要做好办法的解释工作。

退改签的标准一定要简化。航空公司产品的设计可以多样，但是退改签的收费标准一定要简化，只有简化，IT的工程实现可能性才大，各种渠道的退改签收费才能标准化。

各航空公司的退改签规则可能会有所不同，但原则上都必须要遵守民航局发布的新规的要求，即根据时间的临近程度梯度收取退改签费用。

基于提前多长时间退改签、基于航空公司机票再次售卖的可能性等因素，确定简化、明确、可告知的退改签收费阶梯收费标准，并且放在官网、平台的醒目位置。

航空公司要求各OTA平台、代理在退改签方面和航空公司保持完全一致，尽量用技术手段解决与OTA平台、代理关于运价和使用条件的信息不对称问题，探讨应用程序接口给合作销售平台的可行性。也可以将平台、代理作为航空公司外延的销售专线，通过专门的服务支持团队，打通“退票通道”不通的问题。

通过技术手段防止各类“黄牛”、“李鬼”、“爬虫”对新规出台后退改签手续费用降低可能带来的市场混乱。

问

对于“航空公司要为旅客错购机票提供补救措施”的规定，航空公司应该如何建立容错机制？

答

行有行规，旅客因个人操作失误错购机票的个别行为是可以理解的，需要容错机制加以保障。但我们也要看到，有一些不法销售代理商会利用航空公司容错机制的“漏洞”虚占座位、低占高卖等，这将从根本损害航空公司和消费者的利益。航空公司应以容错机制的建立为契机，通过大数据挖掘等技术手段，甄别容错机制的真正使用对象，是“李逵”当然要容错，如果是“李鬼”则要重罚。

旅客应该逐步形成勿贪便宜的心理，要根据自己的行程弹性需求选择真正适合自己的机票产品，最合适才是最好的。

不论是在官网还是OTA平台或者代理方购买机票时，一定要看清并理解机票的退改签条款，现在许多特价机票都标注了不准退票、不准改签、不准改期的“三不准”规则，如果消费者的行程非常确定，可以预订这种机票，如果消费者行程有变动的可能，就要考虑清楚“三不准”是否适合自己。毕竟，此类高折扣机票其实是航空公司让渡消费者享受低价，同时会附加诸多限制条件，买了这种机票，就等于与售票方签订了一份合法合同，如果临时需要退改签，就不得不面临大额损失。

按照未来将实行的“退改签阶梯收费”办法，根据机票退改以后可再次售卖的可能性，一旦行程变化，要尽早第一时间退票，从而减少退票手续费，减少损失。

旅客也需要培养对自己理性行为负责的习惯，不应盲目维权、违规自保。

问

由于天气等因素造成的旅客非自愿退改签费用谁来承担？

答

今年1月民航局发布的《民航旅客国内运输服务管理规定（征求意见稿）》中明确提出，对于“天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因导致航班取消、延误、提前、航程改变、舱位等级变更或不能提供原定座位时旅客要求客票改期的，承运人应当在有可利用座位情况下为旅客办理客票改期，不得向旅客收取客票改期费用，产生的票价差额由旅客承担”。从规定上讲，航空公司的确不具有完全的责任，但在实际事件的处理上建议航空公司更多体现对旅客的关怀，比如对改签票差价进行减免优惠。（吴丹、李芳芳、张嘉宁）

注：文中专家为广州民航职业技术学院副教授綦琦、中国民航大学经济与管理学院副院长李艳华。

部长 李小鹏

第一条　为了加强公共航空运输旅客服务管理，保护旅客合法权益，维护航空运输秩序，根据《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国电子商务法》等法律、行政法规，制定本规定。

第二条　依照中华人民共和国法律成立的承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者、航空信息企业从事公共航空运输旅客服务活动的，适用本规定。

外国承运人、港澳台地区承运人从事前款规定的活动，其航班始发地点或者经停地点在中华人民共和国境内（不含港澳台，下同）的，适用本规定。

第三条　中国民用航空局（以下简称民航局）负责对公共航空运输旅客服务实施统一监督管理。

中国民用航空地区管理局（以下简称民航地区管理局）负责对本辖区内的公共航空运输旅客服务实施监督管理。

第四条　依照中华人民共和国法律成立的承运人、机场管理机构应当建立公共航空运输旅客服务质量管理体系，并确保管理体系持续有效运行。

第五条　鼓励、支持承运人、机场管理机构制定高于本规定标准的服务承诺。

承运人、机场管理机构应当公布关于购票、乘机、安检等涉及旅客权益的重要信息，并接受社会监督。

第六条  承运人应当根据本规定制定并公布运输总条件，细化相关旅客服务内容。

承运人的运输总条件不得与国家法律法规以及涉及民航管理的规章相关要求相抵触。

第七条　承运人修改运输总条件的，应当标明生效日期。

修改后的运输总条件不得将限制旅客权利或者增加旅客义务的修改内容适用于修改前已购票的旅客，但是国家另有规定的除外。

第八条　运输总条件至少应当包括下列内容：

（一）客票销售和退票、变更实施细则；

（二）旅客乘机相关规定，包括婴儿、孕妇、无成人陪伴儿童、重病患者等特殊旅客的承运标准；

（三）行李运输具体要求；

（四）超售处置规定；

（五）受理投诉的电子邮件地址和电话。

前款所列事项变化较频繁的，可以单独制定相关规定，但应当视为运输总条件的一部分，并与运输总条件在同一位置以显著方式予以公布。

第九条　承运人应当与航空销售代理人签订销售代理协议，明确公共航空运输旅客服务标准，并采取有效措施督促其航空销售代理人符合本规定相关要求。

承运人应当将客票销售、客票变更与退票、行李运输等相关服务规定准确提供给航空销售代理人；航空销售代理人不得擅自更改承运人的相关服务规定。

第十条　航空销售网络平台经营者应当对平台内航空销售代理人进行核验，不得允许未签订协议的航空销售代理人在平台上从事客票销售活动。

航空销售网络平台经营者应当处理旅客与平台内航空销售代理人的投诉纠纷，并采取有效措施督促平台内的航空销售代理人符合本规定相关要求。

第十一条　承运人应当与地面服务代理人签订地面服务代理协议，明确公共航空运输旅客服务标准，并采取有效措施督促其地面服务代理人符合本规定相关要求。

第十二条　机场管理机构应当建立地面服务代理人和航站楼商户管理制度，并采取有效措施督促其符合本规定相关要求。

第十三条　航空信息企业应当完善旅客定座、乘机登记等相关信息系统功能，确保承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者等能够有效实施本规定要求的服务内容。

第十四条　承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者、航空信息企业应当遵守国家关于个人信息保护的规定，不得泄露、出售、非法使用或者向他人提供旅客个人信息。

第十五条　承运人或者其航空销售代理人通过网络途径销售客票的，应当以显著方式告知购票人所选航班的主要服务信息，至少应当包括：

（一）承运人名称，包括缔约承运人和实际承运人；

（二）航班始发地、经停地、目的地的机场及其航站楼；

（三）航班号、航班日期、舱位等级、计划出港和到港时间；

（四）同时预订两个及以上航班时，应当明确是否为联程航班；

（五）该航班适用的票价以及客票使用条件，包括客票变更规则和退票规则等；

（六）该航班是否提供餐食；

（七）按照国家规定收取的税、费；

（八）该航班适用的行李运输规定，包括行李尺寸、重量、免费行李额等。

承运人或者其航空销售代理人通过售票处或者电话等其他方式销售客票的，应当告知购票人前款信息或者获取前款信息的途径。

第十六条　承运人或者其航空销售代理人通过网络途径销售客票的，应当将运输总条件的全部内容纳入到旅客购票时的必读内容，以必选项的形式确保购票人在购票环节阅知。

承运人或者其航空销售代理人通过售票处或者电话等其他方式销售客票的，应当提示购票人阅读运输总条件并告知阅读运输总条件的途径。

第十七条　承运人或者其航空销售代理人在销售国际客票时，应当提示旅客自行查阅航班始发地、经停地或者目的地国的出入境相关规定。

第十八条　购票人应当向承运人或者其航空销售代理人提供国家规定的必要个人信息以及旅客真实有效的联系方式。

第十九条　承运人或者其航空销售代理人在销售客票时，应当将购票人提供的旅客联系方式等必要个人信息准确录入旅客定座系统。

第二十条　承运人或者其航空销售代理人出票后，应当以电子或者纸质等书面方式告知旅客涉及行程的重要内容，至少应当包括：

（一）本规定第十五条第一款所列信息；

（二）旅客姓名；

（三）票号或者合同号以及客票有效期；

（四）出行提示信息，包括航班始发地停止办理乘机登记手续的时间要求、禁止或者限制携带的物品等；

（五）免费获取所适用运输总条件的方式。

第二十一条　承运人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者、航空信息企业应当保存客票销售相关信息，并确保信息的完整性、保密性、可用性。

前款规定的信息保存时间自交易完成之日起不少于3年。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

第二十二条　客票变更，包括旅客自愿变更客票和旅客非自愿变更客票。

退票，包括旅客自愿退票和旅客非自愿退票。

第二十三条　旅客自愿变更客票或者自愿退票的，承运人或者其航空销售代理人应当按照所适用的运输总条件、客票使用条件办理。

第二十四条　由于承运人原因导致旅客非自愿变更客票的，承运人或者其航空销售代理人应当在有可利用座位或者被签转承运人同意的情况下，为旅客办理改期或者签转，不得向旅客收取客票变更费。

由于非承运人原因导致旅客非自愿变更客票的，承运人或者其航空销售代理人应当按照所适用的运输总条件、客票使用条件办理。

第二十五条　旅客非自愿退票的，承运人或者其航空销售代理人不得收取退票费。

第二十六条　承运人或者其航空销售代理人应当在收到旅客有效退款申请之日起7个工作日内办理完成退款手续，上述时间不含金融机构处理时间。

第二十七条　在联程航班中，因其中一个或者几个航段变更，导致旅客无法按照约定时间完成整个行程的，缔约承运人或者其航空销售代理人应当协助旅客到达最终目的地或者中途分程地。

在联程航班中，旅客非自愿变更客票的，按照本规定第二十四条办理；旅客非自愿退票的，按照本规定第二十五条办理。

第二十八条　机场管理机构应当在办理乘机登记手续、行李托运、安检、海关、边检、登机口、中转通道等旅客乘机流程的关键区域设置标志标识指引，确保标志标识清晰、准确。

第二十九条　旅客在承运人或者其地面服务代理人停止办理乘机登记手续前，凭与购票时一致的有效身份证件办理客票查验、托运行李、获取纸质或者电子登机凭证。

第三十条　旅客在办理乘机登记手续时，承运人或者其地面服务代理人应当将旅客姓名、航班号、乘机日期、登机时间、登机口、航程等已确定信息准确、清晰地显示在纸质或者电子登机凭证上。

登机口、登机时间等发生变更的，承运人、地面服务代理人、机场管理机构应当及时告知旅客。

第三十一条　有下列情况之一的，承运人应当拒绝运输：

（一）依据国家有关规定禁止运输的旅客或者物品；

（二）拒绝接受安全检查的旅客；

（三）未经安全检查的行李；

（四）办理乘机登记手续时出具的身份证件与购票时身份证件不一致的旅客；

（五）国家规定的其他情况。

除前款规定外，旅客的行为有可能危及飞行安全或者公共秩序的，承运人有权拒绝运输。

第三十二条　旅客因本规定第三十一条被拒绝运输而要求出具书面说明的，除国家另有规定外，承运人应当及时出具；旅客要求变更客票或者退票的，承运人可以按照所适用的运输总条件、客票使用条件办理。

第三十三条　承运人、机场管理机构应当针对旅客突发疾病、意外伤害等对旅客健康情况产生重大影响的情形，制定应急处置预案。

第三十四条　因承运人原因导致旅客误机、错乘、漏乘的，承运人或者其航空销售代理人应当按照本规定第二十四条第一款、第二十五条办理客票变更或者退票。

因非承运人原因导致前款规定情形的，承运人或者其航空销售代理人可以按照本规定第二十三条办理客票变更或者退票。

第三十五条　承运人、地面服务代理人、机场管理机构应当建立托运行李监控制度，防止行李在运送过程中延误、破损、丢失等情况发生。

承运人、机场管理机构应当积极探索行李跟踪等新技术应用，建立旅客托运行李全流程跟踪机制。

第三十六条　旅客的托运行李、非托运行李不得违反国家禁止运输或者限制运输的相关规定。

在收运行李时或者运输过程中，发现行李中装有不得作为行李运输的任何物品，承运人应当拒绝收运或者终止运输，并通知旅客。

第三十七条　承运人应当在运输总条件中明确行李运输相关规定，至少包括下列内容：

（一）托运行李和非托运行李的尺寸、重量以及数量要求；

（二）免费行李额；

（三）超限行李费计算方式；

（四）是否提供行李声明价值服务，或者为旅客办理行李声明价值的相关要求；

（五）是否承运小动物，或者运输小动物的种类及相关要求；

（六）特殊行李的相关规定；

（七）行李损坏、丢失、延误的赔偿标准或者所适用的国家有关规定、国际公约。

第三十八条　承运人或者其地面服务代理人应当在收运行李后向旅客出具纸质或者电子行李凭证。

第三十九条　承运人应当将旅客的托运行李与旅客同机运送。

除国家另有规定外，不能同机运送的，承运人应当优先安排该行李在后续的航班上运送，并及时通知旅客。

第四十条　旅客的托运行李延误到达的，承运人应当及时通知旅客领取。

除国家另有规定外，由于非旅客原因导致托运行李延误到达，旅客要求直接送达的，承运人应当免费将托运行李直接送达旅客或者与旅客协商解决方案。

第四十一条　在行李运输过程中，托运行李发生延误、丢失或者损坏，旅客要求出具行李运输事故凭证的，承运人或者其地面服务代理人应当及时提供。

第四十二条　承运人超售客票的，应当在超售前充分考虑航线、航班班次、时间、机型以及衔接航班等情况，最大程度避免旅客因超售被拒绝登机。

第四十三条　承运人应当在运输总条件中明确超售处置相关规定，至少包括下列内容：

（一）超售信息告知规定；

（二）征集自愿者程序；

（三）优先登机规则；

（四）被拒绝登机旅客赔偿标准、方式和相关服务标准。

第四十四条　因承运人超售导致实际乘机旅客人数超过座位数时，承运人或者其地面服务代理人应当根据征集自愿者程序，寻找自愿放弃行程的旅客。

未经征集自愿者程序，不得使用优先登机规则确定被拒绝登机的旅客。

第四十五条　在征集自愿者时，承运人或者其地面服务代理人应当与旅客协商自愿放弃行程的条件。

第四十六条　承运人的优先登机规则应当符合公序良俗原则，考虑的因素至少应当包括老幼病残孕等特殊旅客的需求、后续航班衔接等。

承运人或者其地面服务代理人应当在经征集自愿者程序未能寻找到足够的自愿者后，方可根据优先登机规则确定被拒绝登机的旅客。

第四十七条　承运人或者其地面服务代理人应当按照超售处置规定向被拒绝登机旅客给予赔偿，并提供相关服务。

第四十八条　旅客因超售自愿放弃行程或者被拒绝登机时，承运人或者其地面服务代理人应当根据旅客的要求，出具因超售而放弃行程或者被拒绝登机的证明。

第四十九条　因超售导致旅客自愿放弃行程或者被拒绝登机的，承运人应当按照本规定第二十四条第一款、第二十五条办理客票变更或者退票。

第五十条　因公共航空运输旅客服务发生争议的，旅客可以向承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者投诉，也可以向民航行政机关投诉。

第五十一条　承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者应当设置电子邮件地址、中华人民共和国境内的投诉受理电话等投诉渠道，并向社会公布。

承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者应当设立专门机构或者指定专人负责受理投诉工作。

港澳台地区承运人和外国承运人应当具备以中文受理和处理投诉的能力。

第五十二条　承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者收到旅客投诉后，应当及时受理；不予受理的，应当说明理由。

承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者应当在收到旅客投诉之日起10个工作日内做出包含解决方案的处理结果。

承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者应当书面记录旅客的投诉情况及处理结果，投诉记录至少保存3年。

第五十三条　民航局消费者事务中心受民航局委托统一受理旅客向民航行政机关的投诉。

民航局消费者事务中心应当建立、畅通民航服务质量监督平台和民航服务质量监督电话等投诉渠道，实现全国投诉信息一体化。

旅客向民航行政机关投诉的，民航局消费者事务中心、承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者应当在民航服务质量监督平台上进行投诉处理工作。

第五十四条　承运人应当将运输总条件通过民航服务质量监督平台进行备案。

运输总条件发生变更的，应当自变更之日起5个工作日内在民航服务质量监督平台上更新备案。

备案的运输总条件应当与对外公布的运输总条件保持一致。

第五十五条　承运人应当将其地面服务代理人、航空销售代理人的相关信息通过民航服务质量监督平台进行备案。

前款所述信息发生变更的，应当自变更之日起5个工作日内在民航服务质量监督平台上更新备案。

第五十六条　承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者应当将投诉受理电话、电子邮件地址、投诉受理机构等信息通过民航服务质量监督平台进行备案。

前款所述信息发生变更的，应当自变更之日起5个工作日内在民航服务质量监督平台上更新备案。

第五十七条　承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者、航空信息企业等相关单位，应当按照民航行政机关要求报送旅客运输服务有关数据和信息，并对真实性负责。

第五十八条　有下列行为之一的，由民航行政机关责令限期改正；逾期未改正的，依法记入民航行业严重失信行为信用记录：

（一）承运人违反本规定第六条、第七条、第八条，未按照要求制定、修改、适用或者公布运输总条件的；

（二）承运人或者其地面服务代理人违反本规定第四十四条、第四十五条、第四十六条第二款、第四十七条，未按照要求为旅客提供超售后的服务的；

（三）承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者违反本规定第五十一条第一款、第二款，第五十二条第一款、第二款，未按照要求开展投诉受理或者处理工作的。

第五十九条　有下列行为之一的，由民航行政机关责令限期改正；逾期未改正的，处1万元以下的罚款；情节严重的，处2万元以上3万元以下的罚款：

（一）承运人、航空销售网络平台经营者、机场管理机构违反本规定第九条第一款、第十条第二款、第十一条、第十二条，未采取有效督促措施的；

（二）承运人、航空销售代理人违反本规定第九条第二款，未按照要求准确提供相关服务规定或者擅自更改承运人相关服务规定的；

（三）航空信息企业违反本规定第十三条，未按照要求完善信息系统功能的；

（四）承运人或者其航空销售代理人违反本规定第十九条，未按照要求录入旅客信息的；

（五）承运人、航空销售代理人、航空信息企业违反本规定第二十一条，未按照要求保存相关信息的；

（六）承运人违反本规定第三十二条，未按照要求出具被拒绝运输书面说明的；

（七）承运人、机场管理机构违反本规定第三十三条，未按照要求制定应急处置预案的；

（八）承运人、地面服务代理人、机场管理机构违反本规定第三十五条第一款，未按照要求建立托运行李监控制度的；

（九）承运人或者其地面服务代理人违反本规定第四十一条，未按照要求提供行李运输事故凭证的；

（十）承运人或者其地面服务代理人违反本规定第四十八条，未按照要求出具相关证明的；

（十一）港澳台地区承运人和外国承运人违反本规定第五十一条第三款，未按照要求具备以中文受理和处理投诉能力的；

（十二）承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者违反本规定第五十二条第三款，未按照要求保存投诉记录的；

（十三）承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者违反本规定第五十三条第三款，未按照要求在民航服务质量监督平台上处理投诉的；

（十四）承运人违反本规定第五十四条、第五十五条，未按照要求将运输总条件、地面服务代理人、航空销售代理人的相关信息备案的；

（十五）承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者违反本规定第五十六条，未按照要求将投诉相关信息备案的；

（十六）承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者违反本规定第五十七条，未按照要求报送相关数据和信息的。

第六十条　航空销售网络平台经营者有本规定第十条第一款规定的行为，构成《中华人民共和国电子商务法》规定的不履行核验义务的，依照《中华人民共和国电子商务法》的规定执行。

第六十一条

承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者、航空信息企业违反本规定第十四条，侵害旅客个人信息，构成《中华人民共和国消费者权益保护法》规定的侵害消费者个人信息依法得到保护的权利的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定执行。

承运人或者其航空销售代理人违反本规定第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条，未按照要求办理客票变更、退票或者未履行协助义务，构成《中华人民共和国消费者权益保护法》规定的故意拖延或者无理拒绝消费者提出的更换、退还服务费用要求的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定执行。

第六十二条　机场管理机构违反本规定第二十八条，未按照要求设置标志标识，构成《民用机场管理条例》规定的未按照国家规定的标准配备相应设施设备的，依照《民用机场管理条例》的规定执行。

第六十三条　本规定中下列用语的含义是：

（一）承运人，是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李的公共航空运输企业。

（二）缔约承运人，是指使用本企业票证和票号，与旅客签订航空运输合同的承运人。

（三）实际承运人，是指根据缔约承运人的授权，履行相关运输的承运人。

（四）机场管理机构，是指依法组建的或者受委托的负责机场安全和运营管理的具有法人资格的机构。

（五）地面服务代理人，是指依照中华人民共和国法律成立的，与承运人签订地面代理协议，在中华人民共和国境内机场从事公共航空运输地面服务代理业务的企业。

（六）航空销售代理人，是指依照中华人民共和国法律成立的，与承运人签订销售代理协议，从事公共航空运输旅客服务销售业务的企业。

（七）航空销售网络平台经营者，是指依照中华人民共和国法律成立的，在电子商务中为承运人或者航空销售代理人提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供其独立开展公共航空运输旅客服务销售活动的企业。

（八）航空信息企业，是指为公共航空运输提供旅客定座、乘机登记等相关系统的企业。

（九）民航行政机关，是指民航局和民航地区管理局。

（十）公共航空运输旅客服务，是指承运人使用民用航空器将旅客由出发地机场运送至目的地机场的服务。

（十一）客票，是运输凭证的一种，包括纸质客票和电子客票。

（十二）已购票，是指根据法律规定或者双方当事人约定，航空运输合同成立的状态。

（十三）客票变更，是指对客票改期、变更舱位等级、签转等情形。

（十四）自愿退票，是指旅客因其自身原因要求退票。

（十五）非自愿退票，是指因航班取消、延误、提前、航程改变、舱位等级变更或者承运人无法运行原航班等情形，导致旅客退票的情形。

（十六）自愿变更客票，是指旅客因其自身原因要求变更客票。

（十七）非自愿变更客票，指因航班取消、延误、提前、航程改变、舱位等级变更或者承运人无法运行原航班等情形，导致旅客变更客票的情形。

（十八）承运人原因，是指承运人内部管理原因，包括机务维护、航班调配、机组调配等。

（十九）非承运人原因，是指与承运人内部管理无关的其他原因，包括天气、突发事件、空中交通管制、安检、旅客等因素。

（二十）行李，是指承运人同意运输的、旅客在旅行中携带的物品，包括托运行李和非托运行李。

（二十一）托运行李，是指旅客交由承运人负责照管和运输并出具行李运输凭证的行李。

（二十二）非托运行李，是指旅客自行负责照管的行李。

（二十三）票价，是指承运人使用民用航空器将旅客由出发地机场运送至目的地机场的航空运输服务的价格，不包含按照国家规定收取的税费。

（二十四）计划出港时间，是指航班时刻管理部门批准的离港时间。

（二十五）计划到港时间，是指航班时刻管理部门批准的到港时间。

（二十六）客票使用条件，是指定座舱位代码或者票价种类所适用的票价规则。

（二十七）客票改期，是指客票列明同一承运人的航班时刻、航班日期的变更。

（二十八）签转，是指客票列明承运人的变更。

（二十九）联程航班，是指被列明在单一运输合同中的两个（含）以上的航班。

（三十）误机，是指旅客未按规定时间办妥乘机手续或者因身份证件不符合规定而未能乘机。

（三十一）错乘，是指旅客搭乘了不是其客票列明的航班。

（三十二）漏乘，是指旅客办妥乘机手续后或者在经停站过站时未能搭乘其客票列明的航班。

（三十三）小动物，是指旅客托运的小型动物，包括家庭饲养的猫、狗或者其他类别的小动物。

（三十四）超售，是指承运人为避免座位虚耗，在某一航班上销售座位数超过实际可利用座位数的行为。

（三十五）经停地点，是指除出发地点和目的地点以外，作为旅客旅行路线上预定经停的地点。

（三十六）中途分程地，是指经承运人事先同意，旅客在出发地和目的地间旅行时有意安排在某个地点的旅程间断。

第六十四条　本规定以工作日计算的时限均不包括当日，从次日起计算。

第六十五条　本规定自2021年9月1日起施行。原民航总局于1996年2月28日公布的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》（民航总局令第49号）、2004年7月12日公布的《中国民用航空总局关于修订〈中国民用航空旅客、行李国内运输规则〉的决定》（民航总局令第124号）和1997年12月8日公布的《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》（民航总局令第70号）同时废止。

本规定施行前公布的涉及民航管理的规章中关于客票变更、退票以及旅客投诉管理的内容与本规定不一致的，按照本规定执行。

民航局将对机票销售、退改签服务提出具体的改进举措，约束航空公司、OTA平台（在线旅行社平台）和销售代理人。

机票退改签费率高、特价机票不能退改签、提前很早改签仍被要求收取高额费用……针对旅客频繁投诉的“机票退改签乱象”，民航局即将出台新版的机票退改签规定，保护旅客的合法权益。

7月13日，中国民用航空局召开例行新闻发布会，民航局运输司副司长于彪表示，针对旅客投诉焦点，民航局即将下发《关于改进民航票务服务工作的通知》（以下简称《通知》），将对机票销售、退改签服务提出具体的改进举措，约束航空公司、OTA平台（在线旅行社平台）和销售代理人。

30.7%的消费者遇到过提前很早改签但仍然被要求收取高额改签费用的情况

23.5%的消费者遇到过退票费用比机票价格高的情况

22.7%的消费者遇到过代订机票网站收取的退票费高于航空公司官网的退票费的情况

互联网机票销售平台统计信息显示，消费者关心的机票退改签问题主要涉及三方面：

目前国内没有统一的退票费用规则，实际操作中由各航空公司决定，同时，部分机票代理商又存在未严格遵守航空公司退改签费用规则的情况。

某些代理商以低票价诱导消费者购买，在旅客退改签时收取高额费用和搭售来牟利。

航空公司在机票销售时，往往采取差异化销售政策，特价机票基本不退不换。如果一定要退票，则会收取与票价相同的手续费或者只退机场建设费、燃油附加费。

因为“机票退改签乱象”屡屡成为旅客投诉焦点，近期，民航部门即将出台新规进一步规范机票销售、退改签服务。7月13日，在民航局召开例行新闻发布会，民航局运输司副司长于彪表示，机票退改签新规近期将出台。

据介绍，民航局在广泛征求意见的基础上拟定了《关于改进民航票务服务工作的通知》，提出了具体的改进举措。内容包括对航空公司、OTA平台（在线旅行社平台）和销售代理人等在规范制度、改进服务方面提出要求。

此外，于彪表示，在《通知》制定出台期间，航空公司和OTA平台也在规范机票销售及退改签服务方面积极采取了一些改进措施。例如，南航等航空公司近期在APP和官方微信公众号推出全渠道退改服务，任何渠道购买的国内机票都可以通过这个渠道查询到收费标准，并且在旅客非自愿退改签的情况下提供一站式服务，改变了传统的“哪里买的票回哪去”的做法，航空公司都可以提供全自动的退票或者改期服务，退票款也可以迅速到账。一些OTA平台也推出了服务改进措施，特别是在天气不正常等情况下，主动为旅客提供退改签等服务。

今年4月，江苏省消保委曾公布《江苏省消费者飞机票退改签情况调查报告》，调查涉及

、

网、艺龙旅行网等7家互联网机票销售平台，以及南方航空、东方航空、中国国航等8家国内规模较大的航空公司。

对7家互联网机票销售平台的调查结果显示，由于代理商退费标准不一，曾出现机票925元退票费却要3000元的情况。还有消费者表示，退票时曾被收取最高3000元的费用，占机票价格的42%，而改签费最高达到6000元，价格与新机票无二。

而在接受调查的8家航空公司中，退改签政策均不一样。提供同行程、同票价的不同航空公司，退票费可能相差一倍。而特价机票更是基本不退不换，想退票，要么收取与票价相同的手续费，要么只退机场建设费与燃油附加费。

记者注意到，在1250名参与线上问卷调查的消费者中，995名消费者有过退改签的经历，占79.6%。报告显示，30.7%的消费者表示提前很早改签但仍然被要求收取高额改签费用，23.5%的消费者遇到过退票费用比机票价格高的问题，22.7%的消费者遇到过代订机票网站收取的退票费高于航空公司官网的退票费的情况。

记者注意到，虽然1996年施行的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》曾规定，旅客在航班规定离站时间24小时以内、两小时以前要求退票，收取客票价10%的退票费;在航班规定离站时间前两小时以内要求退票，收取客票价20%的退票费。但在2004年修订时将这一条款删除，而“新规”又尚未出台。

目前机票“退改签”是否真的无规可依？民航资深评论员綦琦表示，2004年的修订版文件在业内并不是特别重要的规章，目前，退改签费率还主要是参照1996年的规定。“退改签费率的制定是航空企业的自主行为，跟机票价格一样是由企业自主定价，但前提是应该告知消费者。”綦琦告诉记者，现在的退改签费有两种定价形式，一种是按时间，离起飞时间越短，退改签费越高；另一种是按机票价格计算，收取固定比例的退改签费。

据北京法学会航空法学研究会常务副会长张起淮介绍，“民航现行的通常做法，是由航空公司将其退改签的票规在运输条件中予以明确，将该运输条件报民航主管部门审查备案并公示，之后作为航空旅客运输合同的主要内容。但现阶段，往往就是航空公司只要备案、公示就了事，在定价过程中没有严格依照我国《价格法》等法律法规履行听证程序”。

针对飞机票退改签费用过高的问题，今年4月，江苏省消保委曾建议，根据各家航空公司运力成本的不同，结合消费者购票时间与离站时间的远近，实行阶梯式递减的差异化“机票退改签阶梯费率”。也就是说，离起飞时间越短，退改签费率越高。对于这个建议，部分航空公司表示，曾考虑采取“退改签阶梯费率”，但存在技术难点和政策问题。

綦琦告诉记者，如果是航空公司直连的系统，修改退改签规则相对容易一些，比如南航此前推出的“秒退”业务。但也有航空公司的机票销售平台由中国民航信息网络股份有限公司提供，涉及结算环节，修改规则就需要一定的周期。

綦琦建议，航空公司和机票销售平台可以引入第三方金融手段来解决此矛盾，例如推出退票险、延误险等。“通过引入第三方，由多方来共同承担退改签和航班延误的风险，从而减轻旅客自身的经济负担”。

另一类让民航旅客头疼的情况就是由于天气、突发事件等原因导致的被迫改签。记者了解到，中国民用航空局拟规定，未来因天气等非承运人原因导致航班取消、延误、舱位等级变更等情况时，由旅客承担改签票价差额。

在今年1月发布的《民航旅客国内运输服务管理规定（征求意见稿）》中，明确提出，对于“天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因导致航班取消、延误、提前、航程改变、舱位等级变更或不能提供原定座位时旅客要求客票改期的，承运人应当在有可利用座位情况下为旅客办理客票改期，不得向旅客收取客票改期费用，产生的票价差额由旅客承担”。

对非承运人原因导致的机票改签问题，綦琦认为，从规定上讲，航空公司的确不具有完全的责任，但在事件的处理上应该更多体现对旅客的关怀，比如对改签票差价进行减免优惠。

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1月27日晚间消息，中国民航局宣布，

，为落实国务院2020年春节假期延长安排，继续做好新型冠状病毒肺炎疫情联防联控工作，民航局要求：

此要求自2020年1月28日0时起执行。

民航局表示，受疫情影响，航空公司削减了部分航班，为有效利用春运期间运力，请各位旅客在航班起飞前提出退票申请，避免座位浪费，保证确有需求的旅客能够出行。

1月23日，中国民航局发布关于免收民航机票退票费的通知。自2020年1月24日0时起，此前已购买民航机票的旅客自愿退票的，各航空公司及其客票销售代理机构应免费办理退票，不得收取任何费用。

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