《莫雷尔法案》及随后颁布的一系列法案，对美国的高等教育系统和美国社会产生了重要影响。首先，这些法案促进了美国高等教育的发展与进步。1862年美国专门实施职业技术教育的高等院校只有4所，到1896年已增加到69所，其中大部分是由联邦政府依据《莫雷尔法案》资助兴建的赠地学院。其次，这些法案的实施强化了高等教育的社会服务职能，推动了美国的经济发展和社会进步。从1860年到1890年，美国加工工业产值增长了近7倍，工业产值增长了近4倍，工业总产值已跃居世界首位。

（二）研究型大学的兴起

美国经济的迅速发展激发了民族自信，美国国民渴望在文化、教育领域也能与欧洲强国一决高下。在这一背景下，创办致力于“学术生产”的研究型大学就成了时代的呼声。

在美国各界的呼吁下，一部分改革派以德国现代大学的模式为参照，建立新型大学。1876年，约翰·霍普金斯大学的创立，标志着美国研究型大学的开端。该校创校之始就致力于科学研究和研究生教育，强调教学与科研相结合，很快在同类院校中脱颖而出。在约翰·霍普金斯大学的示范下，哈佛、耶鲁等一些老式学院也通过增设研究生院和专业学院，强调大学的科学研究职能，从而顺利转为研究型大学。

随着研究型大学的形成，研究生入学人数开始迅猛增长。在研究型大学出现初期，美国只有约200名研究生，20年后约2 400人，又过20年，接近10 000人，到1930年，研究生注册人数约50 000人。

“‘赠地学院’的发展”和“研究型大学的兴起”都是美国高等教育发展史上的重大事件，为美国世界一流大学的诞生奠定了认识和实践基础。此外，“赠地学院”还直接推动了美国当时的经济发展和社会进步，间接为世界一流大学的发展提供了经济基础。

二、美国世界一流大学的发展历程

（一）崛起阶段（1939—1957年）

美国世界一流大学崛起阶段起于“二战”爆发，终于美国《国防教育法》的颁布。这一阶段发生了很多全球性的重大事件，为美国高等教育发展创造了良好的客观条件，促成了美国大学在全球的崛起。

1. 联邦政府的科研支持。“二战”爆发之后，美国政府在参战之前积极进行军事技术研究，先后设立“国防研究委员会”和“科学研究与开发办公室”协调各高校参与研究，并通过研究合同为高校提供了大规模的科研资助。科研资助使高校的科研经费比“二战”前有大幅提升，1938年，美国大学用于自然科学研究的总经费约为2 800万美元；1944年，科学研究与开发办公室独自与大学签订的合同总额高达9 000万美元，而科学研究与开发办公室仅仅是能签订这样合同的几个机构之一。在美国政府的大力资助下，美国大学在“二战”时的科学研究中取得了突出的成绩，为“二战”的胜利做出了重要贡献，也为美国大学在全球的崛起奠定了科研基础。

战后美国政府继续加强对大学的科研支持，先后成立了原子能委员会、海军研究办公室、国家卫生研究所和研究与开发委员会等机构来协调和支持相关科研项目。1950年，杜鲁门总统签发了《国家科学基金会法案》，成立了旨在专门资助基础研究的国家科学基金会（National Science Foundation），标志着多元联邦科学政策的最终确立。

2. 高等教育国际化发展。由于欧洲的战争环境和希特勒的“排犹政策”，大批高级知识分子到美国避难，让美国意外获得了一批来自欧洲的科技人才，这批人才的加入使美国的科技实力大增。1933—1941年间，来自德国、奥地利的7 622名知识难民流入美国，其中1 090人是科学家，绝大部分（约700人以上）是教授；其余为更广泛意义上的学者型和艺术型的文化流亡者。这些知识难民包括以爱因斯坦为代表的6位诺贝尔奖得主以及后来的11位新得主（不包括1945年后在美获奖的流亡科学家），他们大多数进入美国大学，主要从事科学研究与研究生培养。这批科技移民使美国大学的学术水平迅速提升到世界前沿，并为美国高校赢得世界一流地位奠定基础。

科技移民的杰出贡献鼓舞了联邦政府，它开始通过实施高等教育国际化来网罗国际高端人才。为了推进这一战略，联邦政府出台了一系列法案，如1946年的《富布赖特法案》、1948年的《信息与交流法》和1956年的《交换学者与移民地位法》。这些法案资助美国高校师生参与国际交流，资助在美国学习的留学生，鼓励外国学者到美国进行访问和研究，并为他们居留美国提供便利。

联邦政府的科研资金支持和科技移民的知识支援使美国高等教育迅速崛起并跃居世界一流行列。这一时期美国学者获诺贝尔自然科学奖的人数和国别比例增加敏锐地反映出这一变化。1901—1930年，美国在每个十年的获奖人数为个位数，不仅远远落后于德国，也低于同时期的英国和法国，20世纪30年代开始大幅增加，获奖人数与德国持平。20世纪40年代美国的获奖人数已超过德国、英国和法国的总和，占总数比例达38.89%，在全球首屈一指。（见表1）

（二）巩固发展阶段（1958—2000年）

1957年苏联人造卫星发射成功，刺激了美国朝野，引发全民对教育的反思。在这一事件的触发下，美国政府颁布了《国防教育法》，对教育进行系统调整并加强资助力度，该法案为美国高等教育发展提供了优质的生源基础和充分的资源支持，使美国高等教育迎来了发展的“黄金十年”，标志着美国世界一流大学的发展进入一个新阶段。在这一阶段，联邦政府继续加强与大学的科研合作，并不断推进高等教育国际化。

1. 联邦政府的科研支持。1947年3月12日，美国杜鲁门主义出台，标志着冷战开始。1955年华沙条约组织成立，标志着两极格局的形成。美苏冷战对峙和局部“热战”促使军方一再加强与高校的研究合作，客观上推进了美国一流大学的发展。

大学与军方的研究合作在这一时期经历了一些变化。20世纪60年代中期越战爆发，战争初期美国政府对大学参与军事科研是重视和支持的，后期由于受高校师生“反战”活动的影响，政府和军方减少了对大学科研的经费支持，大学与军方的科研合作步入低潮，对一流大学发展产生一定程度的影响。20世纪80年代以后，日本经济的崛起，使美国开始反思自身的科技政策。在朝野的推动下，美国重新加强科技投入和军事研究，以迎接内外部的挑战。在这种背景下，里根政府提出“星球大战”计划，大力加强军事技术研究与科技开发投入，使大学与军方的科研合作又迎来了新的发展机遇。

2. 高等教育国际化。为了网罗全球优秀人才，美国联邦政府在20世纪60年代先后出台一系列法案推进高等教育国际化。1961年颁布了《富布莱特——海斯法》，要求美国联邦政府采取各种措施来支持美国高校参与国际交流活动，并对外国学者申请居留美国提供便利。1966年颁布了《国际教育法》，要求资助美国高校师生出国访问交流，资助外国学者来美国学习交流。这些法案的实施推动了美国高等教育国际化的发展，吸引全球的优秀人才纷纷前往美国学习、交流，使美国以较小的成本获得了大量高级知识人才。

20世纪70年代，美国的经济陷入衰退期，高等教育的国际化发展相对停滞。进入80年代，美国经济依旧萎靡不振，这使高等教育国际化的不利处境雪上加霜。冷战末期，基于美国对社会主义阵营和平演变战略的发展需要，高等教育国际化又被提上日程。老布什政府时期，美国国会颁布了《教育交流促进法案》，该法案主张美国的高等教育要扩大对社会主义国家的影响，应加强对社会主义国家留学生的招收与培养。

3. 联邦政府的宏观干预。为了保持美国高等教育在全球的竞争优势，联邦政府在这一时期还根据社会发展需要对高等教育进行宏观干预，最有代表性的就是《国防教育法》和《高等教育法》的颁布。

为了回应苏联卫星上天引发的国民关切，消除进步主义教育思潮的负面影响，美国联邦政府于1958年颁布了《国防教育法》，主张增拨教育经费加强对各级学校的财政援助；加强研究生教育，提高教师学历层次；重视自然科学、数学、现代外语教育，加强科技人才培养等。为了保障法案的实施效果，美国国会分别于1964年和1982年两次修订了这一法案。

为了缓解高等教育的公平问题，提升高等教育质量，美国联邦政府于1965年颁布了《高等教育法》。该法案致力于“加强学院和大学的教育条件，为中学后教育和高等教育的学生提供财政资助”，其主要内容包括对各州高校提供多种类型的经济资助，为攻读博士学位并愿意到高校工作的人员提供奖学金；为所有高校学生提供助学金和低息担保贷款等。为使资助政策更加完善，美国国会先后多次修订这一法案。

联邦政府的科研经费支持，高等教育国际化的发展以及联邦政府的宏观干预使美国世界一流大学建设成效不仅得到有效巩固，而且水平有所提升。1951—2000年，美国学者获诺贝尔自然科学奖的人数在各个时段均远超德国、英国和法国之和，在全球独居鳌头。在获奖比例上，除20世纪60年代略有下降外，其他阶段均有所增加。（见表2）

（三）发展新阶段（2000年至今）

进入21世纪后，美国教育进入了一个新的发展阶段，特别是“9﹒11”事件以后，美国联邦政府更加重视世界一流大学建设，把建设议题上升到国家战略高度，以增强美国高等教育的国际竞争力。这一阶段联邦政府建设措施主要体现在三个方面。一是加强对一流大学的经费资助；二是推进高等教育国际化；三是探索美国高等教育的未来发展方向。

1. 联邦政府的资助政策。新世纪以来，由于军方和高校大规模的科研合作终止，联邦政府通过颁布各种法案来加强对高校的经费支持，特别是对一流大学的支持，来提升美国的国家竞争力。小布什总统于2007年8月9日签署了《美国竞争法》，以确保美国的人才培养和促进国家的创新和竞争力为宗旨，把研究型大学作为资助重点，鼓励学者进行科学研究。奥巴马总统于2009年2月27日签署了《2009年美国复苏和再投资法案》，该法案中的科学研究预算高达530亿，其中大部分用于一流大学的科学研究，以增强美国一流大学的全球竞争力。

2. 高等教育国际化发展。美国高等教育国际化在21世纪伊始依旧受到美国政府的重视，但经济支持的规模和力度都不及冷战末期。2000年克林顿政府颁布了《高等教育国际化的备忘录》，主张美国应加强与其他国家精英人才的密切联系，并利用自身优质教育资源来吸纳世界各地的优秀人才为美国服务，以维持美国作为世界领导者的地位。小布什政府于2005年颁布了《以教育开放程度提高国家竞争力法案》，主张将高等教育国际化的重点放在把世界优秀的人才汇集到美国。奥巴马上台后继续推进高等教育国际化发展，他在2009年访问中国期间发表了《中美联合声明》，承诺美国将会在未来为中国留学生提供签证的便利，支持和鼓励越来越多的中国留学生前往美国进行学习和生活。

特朗普上台后，调整了移民政策，影响了高等教育国际化发展。特朗普在2017年2月的就职演说中表示要“打击非法移民”，随后他签署了一系列法令驱逐非法移民、鼓励“优质移民”、取消“链式移民”、改革绿卡制度等。特朗普的这些观点和做法与高等教育发展潮流背道而驰，对美国高等教育国际化发展产生负面影响，根据对 250 所高等院校的调查数据显示，2017—2018 年度国际学生申请量下降40%。

3. 高等教育的未来发展。进入21世纪，美国的高等教育全球影响力有所下降，美国学者获得的诺贝尔奖占全球的比例明显降低。（见图1）同时，由于国际和国内形势的变化，美国高校面临许多新的挑战，比如学费上涨、管理制度僵化、教育公平和社会责任缺失等。为了根本解决这些问题，强化美国高校的全球影响力，美国国会先后委托美国国家科学院、工程院及科学研究委员对高等教育的未来发展进行专门研究，并于2012年发布《研究型大学：美国未来十大突破性行动》，在发展方向和策略方面为美国高等教育的未来发展提供意见和建议。

《研究型大学：美国未来十大突破性行动》的内容包括扩大对公立高校的资助力度，加强校企科研合作，优化科研项目运行机制和管理制度，提高国民的STEM素养，充分发挥国际学者和学生在科研中的作用等。该报告一经发布就引起强烈反响，美国大学协会发表文告表示欢迎，认为这是“在恰当时间发布的正确报告”“我们国家必须做出回应的行动呼吁”。研究型大学委员会主席霍利戴等人也在《今日美国》上撰文对报告给予肯定和认可。这一报告虽然还未成为正式的法律文件，但已经引起美国高教界的高度关注，将会对美国的大学未来变革产生重要影响。

21世纪以来，虽然美国的经济发展并非一帆风顺，但联邦政府对高等教育的资助政策得到较好的延续和执行，高等教育国际化发展也得到持续的支持。美国社会各界都很重视高等教育的发展，教育部门不断就大学发展中的问题提出改进方案。在多方的努力下，这一时期美国一流大学建设的成效是显著的，虽然诺贝尔自然科学奖获得者占全球的比例有所下降，但相对于其他国家还保持着绝对优势（见图1）。

三、结论与启示

美国高等教育已在全球保持了近80年的领先地位，对全球的科技、经济和社会发展产生了重要影响其一流大学发展历程对其他国家发展高等教育事业具有重要借鉴意义。纵观美国一流大学的发展历程，虽然每个阶段的发展主题不同，但都得到联邦政府的科研资助，都积极服务国家和社会发展，都不懈坚持教育国际化。科研资助提供了较为充裕的研究经费，教育国际化网罗了全球的优秀学者，服务国家、社会发展引领了办学方向，这是美国高等教育成功的秘诀，也是美国世界一流大学长盛不衰的关键，对我国的世界一流大学建设具有重要的启示意义。结合我国高校发展中的具体问题和美国的成功经验，笔者认为我国“双一流”建设应优化经费资助模式，调整大学评价机制和提升教育国际化的质量。

（一）优化经费资助模式

美国联邦政府对高校的资助不仅仅是简单的提供经费，其背后有完善的理念设计和制度安排。从资助目的来看，每次大规模资助都会与国家发展目标联系起来，使高校积极服务国家发展战略；从资助程序看，历次资助均是立法先行、依规行事，保障了过程的规范性和结果的公平性；从经费构成看，竞争性经费所占的比例较高，保证了资助的针对性。

我国“双一流”建设中投入了大量经费，虽然相关文件要求“满足国家重大战略需求”“与国家和区域发展战略需紧密衔接”，但具体与哪些“重大战略”对接，如何对接，文件并未说明，容易导致经费使用的盲目性。另外，科研经费的投入方式仍以非竞争性为主，有些名义上的竞争性经费，在实际操作中也是流于形式，既有害于教育公平，又不利于提高使用效率。借鉴美国的教育经费投入模式，我国在“双一流”建设的经费拨付中应加强经费使用与国家“重大战略”的联系，增强拨付流程的规范性，扩大竞争性经费的比例，使有限的经费更好地服务于一流大学建设。

（二）调整大学评价机制

在美国高校服务国家和社会发展过程中，联邦政府发挥了重要的引导作用，它通过调查研究发展需求和现实问题有针对性地制订法案，引导大学参与解决国家和社会发展中的重大现实问题。大学积极响应政府的号召，主动服务国家和社会发展需求，在解决实际问题中提高办学水平和社会声誉。

我国政府在“双一流”建设中十分重视高校的社会服务职能，在相关文件中多次强调，并提出具体要求与建议。2015年10月颁布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《方案》）强调要“在支撑国家创新驱动发展战略、服务经济社会发展等方面发挥重大作用。”2018年8月颁布的《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》（以下简称《意见》）强调“扎根中国大地，服务国家重大战略需求”“主动对接国家和区域重大战略”等。虽然国家相关文件一再要求，但服务国家和社会发展在短期内很难见到实效，且不利于量化评比，对一般高校难有吸引力。目前社会对“双一流”高校的关注多集中在相对容易考量的发展指标上，这些高校在“社会舆论”的压力下疲于应对，无暇“主动对接国家和区域重大战略”。甚至一些高校在国内外大学排名的“干扰”下，单纯以论文“论英雄”，无视社会发展需求，不断偏离国家“双一流”建设的初心。

我国正处在产业结构转型升级和全面建成小康社会的关键期，高校“双一流”建设绝不应仅仅沉迷于追求一般意义上的学术竞争和影响力，应以国家发展和民族复兴为己任，积极服务国家重大发展战略，扎根中国大地办大学。政府和教育行政部门应加强对高校“双一流”建设的价值引领和方向引导，改进建设成效评价机制，使高校自觉关注国家和社会发展中的“真问题”，让“双一流”建设更有社会意义。

（三）改进教育国际化策略

我国政府在“双一流”建设中很重视大学的国际化发展，有关“双一流”建设的文件多次强调推进高校的国际交流合作。《方案》从开展高水平人才联合培养、营造国际化教学科研环境、参与国际教育规则制定等方面对高等教育国际化发展提出了要求。《意见》要求“大力推进高水平实质性国际合作交流，成为世界高等教育改革的参与者、推动者和引领者”等。从我国高等教育国际化的发展现状来看，虽然近几年取得了一定程度的发展，但来华留学生教育仍存在较大的短板，具体表现教育层次偏低、文科专业比例偏高，以及学生质量不高、国际教育市场竞争力不足等，不能有效吸纳全球优秀人才来华深造。

我国在“双一流”建设中应借鉴美国高等教育国际化的经验，从战略高度重视教育国际化发展，加强相关法律法规建设，为高等教育国际化发展提供制度保障。教育行政部门应积极调整有关政策，鼓励高校参与国际交流、合作。高校应提高留学生教育的质量和水平，增强留学生教育的学术意义。各方协同打造一个开放友好的环境，吸引国外优秀学术青年来华求学谋事、建功立业，推动我国世界一流大学建设和国家持续发展。

作者

刘军伟，中国人民大学教育学院博士研究生，北京　100872

原文刊载于《中国高教研究》2019年第10期第47-52页

栏目

比较教育研究

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