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北京大兴区法院判例：不予赔偿决定书是否可诉

裁判要旨

1. 赔偿请求人取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件，国家赔偿中财产损失的赔偿范围应仅限于直接损失，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。

2. 关于当事人要求撤销行政机关作出的《不予赔偿决定书》的诉讼请求，因该《不予赔偿决定书》仅为行政机关先行处理当事人行政赔偿请求所作的程序性决定，在行政赔偿诉讼中不具有单独的可诉性，人民法院不予支持。

裁判文书

北京市大兴区人民法院

行 政 判 决 书

(2020)京0115行赔初32号

当事人信息

原告冯泳洪，男，现住北京市大兴区。

委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。

委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。

被告北京市大兴区榆垡镇人民政府，住所地北京市大兴区**号。

法定代表人王彪，镇长。

委托代理人阴元，男，北京市大兴区榆垡镇人民政府干部。

委托代理人张蕊，北京兴开律师事务所律师。

诉讼记录

原告冯泳洪诉被告北京市大兴区榆垡镇人民政府（以下简称：榆垡镇政府）行政赔偿一案，本院于2020年12月2日立案后，于法定期限内向被告榆垡镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月3日公开开庭审理了本案。原告冯泳洪的委托代理人谢瑞青，被告榆垡镇政府的委托代理人阴元、张蕊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

原告冯泳洪诉称，原告在榆垡村三队京开路西侧拥有合法房屋。据政府称，因北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）需征收原告的房屋。由于补偿标准不合理，原告未能与政府达成一致协议。2019年11月14日，被告未经原告同意，将原告的上述房屋强制拆除，给原告造成了巨大的经济损失。为此，原告依法申请行政复议，北京市大兴区人民政府经审理，于2020年3月12日作出了京兴政复字[2019]220号《行政复议决定书》，决定确认被告的前述强拆行为违法。

2020年7月4日，原告向被告邮寄递交了《国家赔偿申请书》，请求被告依法对原告因违法强拆造成的损失进行赔偿。被告收到原告递交的《国家赔偿申请书》后，于2020年8月30日针对原告申请作出（2020）京榆赔字第03号《不予赔偿决定书》，决定对原告提出的赔偿请求予以驳回，不予赔偿。原告认为，被告对原告提出的赔偿申请予以驳回缺乏事实和法律依据，其作出的决定侵犯了原告的合法权益。为此，原告特依法向贵院提起本诉，恳请贵院依法审理，作出公正合理的判决。

诉讼请求：1、撤销被告2020年8月30日针对原告作出的（2020）京榆赔字第03号《不予赔偿决定书》；2、判令被告支付原告房屋价值损失赔偿金20179 800元；3、判令被告支付原告附属物损失赔偿金36 000元；4、判令被告支付原告屋内物品损失赔偿金30 000元；5、判令被告支付原告停产停业损失赔偿金500000元；6、判令被告支付原告搬家补助费10 000元；7、判令被告支付原告租金费用2 000 000元；8、判令被告支付原告看护费60 000元；9、判令被告支付原告土地使用损失赔偿金520000元；10、判令被告支付原告建筑材料损失赔偿金440 000元。后原告冯泳洪变更第三项诉讼请求为：判令被告支付原告附属物损失赔偿金143712元。

在举证期限内，原告冯泳洪向本院提交以下证据：

1、行政复议申请书；

2、京兴政复字[2019]220号《行政复议决定书》。

证据1、2证明原告就被告的强制拆除行为向大兴区人民政府申请行政复议，在事实和理由部分已经表明原告所主张的房屋院落包含原告的房屋，被告的强拆行为已经被大兴区人民政府生效文书确认违法，被告应承担赔偿责任。

3、国家赔偿申请书；

4、（2020）京榆赔字第03号《不予赔偿决定书》。

证据3、4证明原告向被告递交了赔偿申请，被告作出不予赔偿决定。

5、赔偿明细清单一份；

6、变更赔偿明细清单。

证据5、6证明原告的损失情况。

7、占地合同（2002年3月）；

8、曾用名公证书。

证据7、8证明原告曾用名冯永宏、冯永红，原告从榆垡三队处租赁取得涉案土地使用权，并约定由原告永久使用涉案土地。

9、营业执照；

10、声明书；

11、结婚证。

证据9—11证明涉案房屋实际由原告的妻子用于经营，征收拆迁行为给原告造成停产停业损失。

12、纳税凭证，证明原告房屋经营企业纳税情况。

13、残余建筑材料照片，证明原告被拆除的院落内仍有大量尚未使用的建筑材料被推平在拆除现场。

14、看护现场照片，证明原告为看护推平的现场，安排人员、车辆进行看护。

被告榆垡镇政府辩称，一、被告就原告提出的国家赔偿申请已按照法定程序作出了决定，程序合法。2020年7月2日原告通过邮政特快专递以邮寄的形式向被告提出国家赔偿申请书，要求被告支付：房屋价值损失赔偿金20179 800元、附属物损失赔偿金36 000元、屋内物品损失赔偿金30 000元、停产停业损失赔偿金500 000元、搬家补助费10 000元、租金费用2000 000元、看护费60 000元、土地使用损失赔偿金5 200 000元、建筑材料损失赔偿金440 000元，以上共计28 455 800元。被告于2020年7月4日签收原告的国家赔偿申请书后，依照程序进行了审查，于2020年8月30日作出了（2020）京兴榆赔字第03号《不予赔偿决定书》，并以邮寄的形式向原告进行了送达，原告己签收。

综上，被告是在法定期限内对原告的国家赔偿申请进行审查后作出的决定，在本案中被告作出（2020）京兴榆赔字第03号《不予赔偿决定书》的程序合法。二、被告作出（2020）京兴榆赔字第03号《不予赔偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确。（一）复议机关仅确认被告拆除榆垡村三队京开路西侧房屋院墙的行为违法，并未确认被告对原告的房屋进行了拆除。1、2002年3月27日，原告冯泳洪（曾用名冯永宏）与大兴区榆垡镇榆垡村三队签订占地合同，合同约定将京开路西侧，原付业大车店经拆迁剩余部分开发利用，建一商品楼。

2、2019年2月，原告冯泳洪所建位于榆垡村三队京开路西侧地上建筑物被列入北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）的搬迁腾退范围。根据《北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）非住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案》中的第二条规定“本项目搬迁腾退人为北京新航城开发建设有限公司，为了更好开展本项目搬迁腾退工作，实行委托属地管理，由属地镇政府作为本次搬迁腾退的实施主体……”。被告是基于北京新航城开发建设有限公司的委托开展的搬迁腾退工作，该项目不存在被告违法征收、征用财产的情况。

3、2019年12月31日，北京城建八建设发展有限公司大兴国际机场噪声区安置房七标段项目部出具《关于榆垡三队厂房拆除的情况说明》，主要内容为：2019年8月26日经评估公司清登后，我公司进入现场看到，存在已经塌破废弃厂房约200多平方米，随后我公司未开展拆除工作，直接退出现场，并催促榆垡镇政府与冯泳洪共同协商交房事宜。冯泳洪为配合政府工作同意拆除，并于2019年11月23日上午自行拆除并运走了院内存放的钢梁等物品。冯泳洪于2019年11月23日将该块土地上的物品清理完毕后，将该地块内的建筑垃圾及场地全部交付我公司，我公司在政府砍伐完林木后，于同年12月10日才进行平整场地，不存在房屋及围墙的强拆行为。

4、2019年12月16日，原告冯泳洪向北京市大兴区人民政府申请行政复议，要求确认2019年11月14日被告强制拆除榆垡村三队京开路西侧房屋院墙的行为违法。北京市大兴区人民政府于2020年3月12日作出京兴政复字[2019]220号《行政复议决定书》，认为被告的拆除行为属于违反法定程序的违法行为，决定确认被告于2019年11月14日拆除榆垡村三队京开路西侧房屋院墙的行为违法。但复议机关并未确认被告对原告的房屋进行拆除。

（二）原告在申请国家赔偿时未提交任何证据予以佐证其主张的赔偿请求。原告未提交任何证据证明位于北京市大兴区榆垡镇榆垡村三队京开路西侧房屋或院墙取得了相应的规划、建设审批手续。原告未能提交充分的证据证明被告侵犯了其合法权益，未能证明其要求被告赔偿的损失属于合法损失。综上，被告依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条、第十三条之规定作出（2020）京兴榆赔字第03号《不予赔偿决定书》属于认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，所以请贵院查清事实驳回原告的全部诉讼请求。

在举证期限内，被告榆垡镇政府向本院提交以下证据：

1、国家赔偿申请书及EMS快递查询单，证明原告于2020年7月2日通过快递的形式向被告邮寄国家赔偿申请书，被告于2020年7月4日签收。

2、京兴政复字[2019]220号《行政复议决定书》，证明复议机关仅确认被告拆除榆垡村三队京开路西侧房屋院墙的行为违法，并未确认被告对原告的房屋进行了拆除。

3、（2020）京兴榆赔字第02号《不予赔偿决定书》、EMS快递邮寄凭单及查询单，证明被告在法定期限内对原告的申请作出了不予赔偿决定，并向原告予以送达，程序合法。

4、北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）非住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案、北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）地上物腾退补偿实施方案，证明北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）的搬迁腾退人是北京新航城开发建设有限公司。被告是依据北京新航城开发建设有限公司这一民事主体委托开展搬迁腾退工作；北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）非住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案、北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）地上物腾退补偿实施方案系北京新航城开发建设有限公司制定作出的，非被告作出的。

5、2019年8月26日院落及房屋平面示意图、房屋附属物及设备登记调查表，证明涉案房屋属于北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）搬迁腾退范围，原告配合搬迁腾退工作于2019年8月26日对涉案房屋进行清登。

6、2019年11月22日北京市大兴区榆垡镇建设管理科作出的说明，证明涉案房屋属于北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）搬迁腾退范围，于2019年8月26日进行清登，经与原告沟通，原告积极配合此项目，将房屋交于拆除公司拆除。并非被告行使行政行为将涉案房屋强制拆除的。

7、2019年12月20日北京城建八建设发展有限责任公司大兴国际机场噪声区安置房七标段项目部作出的关于榆垡三队厂房拆除的情况说明，证明七标段项目部与原告协商一致后，原告配合政府工作同意拆除并自行清运院内存放钢梁等物品，并不存在强制拆除等行为。

8、2019年12月20日北京银城房地产评估有限责任公司作出的情况说明，证明被告与原告协商，后原告自愿配合工作先将房屋拆除的，不存在强制拆除行为。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：

对原告冯泳洪提交的证据，被告榆垡镇政府对证据1真实性不认可，与原告向北京市大兴区人民政府提交的申请书不是同一份；证据2真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，已经确认被告拆除原告院墙的行为违法，并不包含原告房屋；证据3、4真实性、合法性、关联性认可，证明目的认可；证据5、6真实性、证明目的不认可，赔偿明细是原告单方制作的，不能证明真实的客观损失；证据7、8真实性认可，证明目的认可；

证据9、10关联性、证明目的不认可，营业执照上面的地址和原告被拆除院落的地址不是同一地址，且原告妻子名下就有乐器公司，公司名称是北京千年之声乐器有限公司，如果原告证明目的是原告妻子在淘宝经营乐器公司，就无需使用他人的名字注册公司，他自己就有一个乐器公司，他公司注册地也并非是涉案地址，不能证明原告的证明目的；证据11真实性认可，关联性、证明目的不认可；证据12真实性认可，关联性不认可，不能证明其纳税，且与原告没有关联性；证据13真实性、合法性、关联性不认可，没有时间、地点显示，其不能证明是涉案的地块和原告的证明目的。经审查，原告冯泳洪提交的证据2-4、8具备真实性、合法性、关联性，本院予以采纳，其余证据不足以达到其证明目的，本院不予采纳。

对被告榆垡镇政府提交的证据，原告冯泳洪对证据1真实性、合法性、关联性、证明目的无异议；证据2真实性、合法性没有异议，证明目的不认可，从决定书所载明的原告当时的复议申请内容以及被告的答辩内容来看，原告所提的复议申请要求确认拆除房屋院墙是包括原告的房屋以及院落；证据3真实性没有异议认可收到了，对合法性认为由法院依法审查。证据4真实性没有异议，合法性、证明目的不认可，强拆主体以及拆除行为的违法性已经由大兴区政府复议决定作出了决定，被告提出的非住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案已经明确规定了搬家补助费以及对营业用房给予停产停业损失补助费，可以证明原告主张的搬家补助费以及停产停业损失有相关的依据；

证据5真实性、合法性、关联性没有异议。证据6-8真实性、合法性、关联性均不认可，三份材料被告在强制拆除案件中，之前的复议程序中已经向区政府提交，区政府并没有采纳，关于强拆的定性和主体的认定有生效的决定书确认，达不到被告的证明目的。经审查，被告榆垡镇政府提交的证据1、3具备真实性、合法性、关联性，本院予以采纳，其余证据不足以达到其证明目的，本院仅对证据真实性予以采纳。

经审理查明，2019年12月16日，冯泳洪向北京市大兴区人民政府申请行政复议，要求确认2019年11月14日榆垡镇政府强制拆除冯泳洪位于榆垡村三队京开路西侧房屋院墙的行为违法。北京市大兴区人民政府查明，2002年3月27日，申请人冯泳洪（曾用名冯永宏）与大兴区榆垡镇榆垡村三队签订占地合同，合同约定将京开路西侧，原付业大车店经拆迁剩余部分开发利用，建一商品楼。2019年8月26日，北京银城房地产评估有限责任公司对申请人的房屋予以清登。

同年12月20日，北京银城房地产评估有限责任公司出具《情况说明》，主要内容为：2019年8月26日清登榆垡三队京开路西侧房屋及围墙，房屋建筑面积613．28平方米，清登时产权人为冯泳洪，清登后榆垡三队不予确权，故无法进行补偿；2019年11月14日，接到榆垡镇政府通知，要求规划科与冯泳洪核实院落面积，在榆垡镇政府规划科与冯泳洪协商，因施工紧，任务重，急于进场，产权人自愿配合工作先将房屋拆除，后由规划科给出具房屋面积确认函。

2019年12月31日，北京城建八建设发展有限公司大兴国际机场噪声区安置房七标段项目部出具《关于榆垡三队厂房拆除的情况说明》，主要内容为：2019年8月26日经评估公司清登后，我公司进入现场看到，存在已经塌破废弃厂房约200多平方米，随后我公司未开展拆除工作，直接退出现场，并催促榆垡镇政府与冯泳洪共同协商交房事宜。冯泳洪为配合政府工作同意拆除，并于2019年11月23日上午自行拆除并运走了院内存放的钢梁等物品；

冯泳洪于2019年11月23日将该块土地上的物品清理完毕后，将该地块内的建筑垃圾及场地全部交付我公司，我公司在政府砍伐完林木后，于同年12月10日才进行平整场地，不存在房屋及围墙的强拆行为。另查明，2019年11月22日，榆垡镇建设管理科出具《说明》主要内容为：北京新机场噪声区安置房及非经营性配套（榆垡组团）项目在2019年8月26日进行清登，位于榆垡村三队京开路西土地，产权人：冯泳洪，建筑面积672．66平方米，因此地块有纠纷，目前榆垡三队没有确权，故无法进行补偿，因施工紧任务重急于进入现场，经与产权人沟通，产权人为配合此项目，先期交房，现房屋交于拆除公司拆除。

2020年3月12日，针对原告冯泳洪的复议申请，北京市大兴区人民政府作出京兴政复字[2019]220号行政复议决定书，确认榆垡镇政府于2019年11月14日拆除冯泳洪位于榆垡村三队京开路西侧房屋院墙的行为违法。该行政复议决定书已生效。

2020年7月2日，冯泳洪以邮寄的形式向榆垡镇政府提出国家赔偿申请，要求榆垡镇政府赔偿房屋价值损失赔偿金20179 800元、附属物损失赔偿金36 000元、屋内物品损失赔偿金30 000元、停产停业损失赔偿金500 000元、搬家补助费10 000元、租金费用2000 000元、看护费60 000元、土地使用损失赔偿金5 200 000元、建筑材料损失赔偿金440 000元，以上共计28 455 800元。榆垡镇政府收到冯泳洪的国家赔偿申请书后，于2020年8月30日作出了（2020）京兴榆赔字第02号《不予赔偿决定书》，对冯泳洪的赔偿申请予以驳回，并向冯泳洪邮寄送达。冯泳洪于2020年9月3日予以签收。原告冯泳洪不服，诉至本院。

在本案审理过程中，冯泳洪向本院申请对已被拆除的案涉房屋及附属物的市场价值进行评估鉴定。本院委托北京吉翔房地产土地评估有限公司进行评估，北京吉翔房地产土地评估有限公司于2021年5月21日作出不予受理通知书，因地上物已灭失，无法进行实地查看及资料核实，决定不予受理。经本院释明，冯泳洪亦无法提供其他评估机构对其申请事项进行评估鉴定。

另查，2019年8月26日，案涉搬迁腾退地块的评估单位对案涉房屋及地上物进行了现场勘查并制作了《房屋条件调查表》、《房屋附属物及设备登记调查表》、《院落及房屋平面示意图》，显示房屋面积共635．28平方米，院墙共672．18平方米，冯泳洪在上述材料上均签字确认。

经本院释明，榆垡镇政府提供了北京屹城房地产土地评估有限公司制作的估价结果通知单2份，《估价结果通知单》（屹城拆估字2019第001号-YF-F-006号）载明房屋重置成新价估价为117762元，装修、附属物及设备价款估价为61 731元，腾退补偿评估总价179 493元。《估价结果通知单》（屹城拆估字2019第001号-YF-F-007号），载明装修、附属物及设备价款评估价为147376元，腾退补偿评估总价147 376元。冯泳洪对上述《估价结果通知单》均不认可。

裁判分析过程

本院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织财产权的，受害人有取得赔偿的权利。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，榆垡镇政府清除冯泳洪案涉地上物的行为已被生效的行政复议决定书确认违法，故榆垡镇政府对该清除行为给冯泳洪造成的合法财产损失应依法承担赔偿责任。

依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。

根据上述规定，赔偿请求人取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件，国家赔偿中财产损失的赔偿范围应仅限于直接损失，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中，榆垡镇政府强制拆除案涉土地地上物的行为给冯泳洪的财产权利造成损害，榆垡镇政府应当对原告受到的合法直接损失予以赔偿。

关于冯泳洪要求榆垡镇政府赔偿其房屋价值损失及附属物损失的诉讼请求，鉴于案涉房屋及地上物已经灭失，评估机构亦因标的物灭失，无法构成评估鉴定基础条件作出了《不予受理通知》。因此，在鉴定不能的情况下，宜参照当时案涉地块的搬迁腾退补偿标准，结合冯泳洪已签字确认的《房屋条件调查表》、《房屋附属物及设备登记调查表》、《院落及房屋平面示意图》等材料，确定案涉房屋价值损失及附属物损失数额，以保证当事人获得的行政赔偿数额不低于合法给予补偿的数额。榆垡镇政府提交的《估价结果通知单》所载明数额，符合上述标准条件，本院予以采纳。故本院确定冯泳洪的房屋价值损失及附属物损失数额为326869元。

关于冯泳洪要求榆垡镇政府赔偿其屋内物品损失、停产停业损失及建筑材料损失的诉讼请求，因冯泳洪未提交有效证据证明，本院不予支持。

关于冯泳洪要求榆垡镇政府赔偿看护费、租金费用及土地使用损失赔偿金的诉讼请求，因不属于直接损失，本院不予支持。

关于冯泳洪要求榆垡镇政府赔偿搬家补助费的诉讼请求，因《北京新机场噪声区安置房及非经营性配套设施项目（榆垡组团）非住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案》中有明确规定，冯泳洪主张10000元并无不当，本院予以支持。

关于冯泳洪要求撤销案涉《不予赔偿决定书》的诉讼请求，因该决定书仅为榆垡镇政府先行处理冯泳洪行政赔偿请求所作的程序性决定，在行政赔偿诉讼中不具有单独的可诉性。故本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：

裁判结果

一、被告北京市大兴区榆垡镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告冯泳洪直接财产损失共计三十三万六千八百六十九元。

二、驳回原告冯泳洪的其他诉讼请求。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。

审判长贺维

人民陪审员耿剑

人民陪审员秦海燕

二Ｏ二一年八月九日

法官助理范少方

法官助理杨丽

书记员王月纯

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