不久前，2017年第3期《城市规划学刊》杂志上发表《特大城市边缘区空间演化机制与对策的实例剖析——以上海为例》一文。上海市城市规划设计研究院规划师在本文中指出，从地理位置上看，城市边缘区是中心城区的“近亲”，人口增速也快于其所在行政区划的其他区域，并呈现出进一步集聚发展的态势。不过，从既有的发展现状看，城市一些边缘区公共服务设施的配置水平却远不及那些郊区新城，并一度出现了土地资源利用低效、功能提升相对滞后、人口结构混杂的问题。

同样，在《上海城市规划》2017年第4期文章《上海市城镇圈空间组织模式及规划实施模拟研究 》中，上海市城市规划设计研究院学者也指出，上海中心城周边是城市建设较为活跃的地区，一度出现了空间布局杂乱，文化、体育、医疗、教育等公共服务设施配套水平与中心城、新城差距明显，生态空间蚕食严重等问题。

在上海城市发展史中，边缘区作为新市镇中最先被开发的一环，有些很好地体现了“先发优势”；有些却没有，甚至日渐沦为“后进生”，究竟为什么？

随着城镇化发展水平进入成熟期，上海作为超大城市面临从扩展型向内涵集约型的转型发展，意味着城市边缘区过去粗放、散漫的格局走到了尽头。究竟怎样改变它的空间形态和功能定位，才能实现加速发展？

上海城市边缘区70年的沧海桑田

上海环状的城市边缘区域并非一蹴而就。它是近70年来城市发展战略格局不断调适的结果。

专家在文章中指出，最早在1946年编制的《大上海都市计划》（二稿）中提出了“有机疏散”理念，将上海工业区向郊区转移，以此作为旧市区人口疏解的重要措施。1959年上海《城市建设初步规划总图》中明确了蕰藻浜、彭浦、桃浦、北新泾、漕河泾、高桥、周家渡、吴泾8片近郊工业区，并于上世纪七十年代提出建设长江口南岸和杭州湾北岸“两翼”的工业布局设想。

工业化发展导向奠定了上海城市边缘区最早的扩展域。为了配合近郊工业区布局，1960年前后，上海以就近工作、就近生活为原则，在边缘区新建了一批配套住宅——普陀工业区附近的曹杨新村；沪东、沪西工业区周边的长白、控江等新村就是典型的时代产物。

解放以来至1979年住宅建设分布图

1980年到1990年间，工人住房和周边居住配套设施规模不断扩大，促进了城市边缘区的进一步拓展和繁荣。然而，这并不改变上海的单中心城市空间特征，优质的城市资源仍集中在市中心10公里的半径范围内。

1990年至2000年初期，乡镇工业的蓬勃发展造就了边缘区工业园区数量激增，顾村、闵北、九亭、合庆、曹路、康桥等一批工业园区迅速发展起来。

与此同时，因城市边缘区相对中心城土地成本较低，相对郊区其他地区又区位效应明显，引发了市场强大的建设冲动。加之轨道交通线路增多，尤其是自中心城区向外放射状延伸，并经过边缘地区的7号线、9号线、5号线、8号线等地铁线路的开发，边缘区城镇生活用地沿着轨道交通轴线不断拓展。

因此，尽管当时已规划确定若干郊区新城和新市镇，但人口集聚却达不到规划预期、产业集聚也并未形成。专家认为，当时的新城尚没有城市边缘区来得有优势、有吸引力。

至2015年底，边缘区城镇建设用地占此范围内行政区域比例已达到66%，浦西边缘地区城镇建设用地占镇域比重甚至已经高达80%以上。直接导致中心城密集城市化地区从原有的10公里半径扩展到20公里半径的新的边缘区尺度，标志着曾经的近郊区域在形式上成功挤进了市中心的繁华圈。

1997年、2011年、2015年现状居住用地拓展分析图

1997年、2006年、2011年、2015年

边缘区现状建设用地分布图

传统的“近郊工业区”正在脱帽

70年，弹指一挥间，边缘区从郊野之地变成连甍接栋、人丁兴旺的热闹场。然而，单一的生产制造一度成为这些区域的主要功能。专家研究发现，较长一段时期内，除个别街道和虹桥开发区、高桥镇承载的自贸区等大型功能区外，在一些边缘区域制造业就业岗位普遍超过了50%。

边缘区各城镇2013年就业结构分析

与此同时，城镇化的快速发展并未带来显著的经济效益，边缘地区的104产业区块中，较多园区的地均产出低于全市产业基地平均水平70亿元/平方公里，104产业区块以外还存在大量的195、198工业用地。

2013年边缘地区104产业区块工业用地产出强度分布图

边缘区从1950年代发展至今，以生产制造为主的工业区亟待转型提升。

而近两年来，这种转型的力度和成效尤其明显。

今年2月17日，赫赫有名的九星市场正式谢幕。

九星村，九星市场，处在闵行七宝，紧贴外环线西一大道，典型的城市边缘区。它是一个村，也是一个市场，整个村就是一个市场。1998年创办后，以销售家居建材为主，全村依靠市场致富，成为年上缴利税数亿元“中国市场第一村”。

九星市场（资料照片）

九星市场的拆，显见的原因有二，且都契合城市边缘区发展的痛点：

1

---土地粗放使用，单位土地产出效益较低，向高层次、集约化经营模式转变迫在眉睫；

2

---宅基地与市场混杂、边界不清；人口大量导入、安全隐患大，“外头像欧洲，里厢像非洲”。

根据规划，九星村启动功能转型，拆除全部建筑物后，改造成人性化紧凑型的宜居社区，九星市场也将变身现代化平台型的国际家居建材贸易中心，是城市边缘区跳出“区位高配、资源低配”怪圈的有益尝试。

专家在研究中进一步总结了上海城市边缘区可能存在的3个产业转型触发点：

1

---承载中心城金融、商贸等生产性服务业和战略性新兴产业等核心功能；

2

---保护边缘区乡村地区的田园风光、培育大都市特色的人文旅游，发挥郊野休闲功能；

3

---类虹桥、迪士尼等承载大型设施与主题活动，带动周边产业区的转型。

划“圈”圈住共享设施

位于闵行莘庄镇西南的城郊结合部的青春村，在3年前居民日常生活所需和周遭环境设施供应的矛盾达到顶点——12万平方米建筑面积内，住了8000余人，绝大多数房屋是违章搭建，公共服务设施缺乏、建筑质量差、安全隐患大。

莘庄镇立下“用3年时间消除‘城中村’”的军令状，如今，青春村已拆除私人无证房屋面积近6万平方米、违建5万余平方米，改造地块规划为防护绿地。

青春村拆除违建后现状，即将成为绿地（杜晨薇 摄）

作为快速城镇化过程中典型的城中村案例，青春村因一度在规划编制、公共设施配套上处于真空状态，致使区域内呈现自下而上的无序发展，甚至野蛮生长（如违章搭建）。要改变现状，只能大动干戈。

上世纪50年代末，上海城市规划中明确了城市边缘区作为飞地式、小规模的工业组团定位。由于规模控制的要求，这一地区在规划伊始就并非作为完整的城镇功能组团，而是就近依托中心城共享公共服务设施。

在经历了1990年代快速发展城镇化之后，边缘区稀缺的区位优势推动了近郊城镇“一镇一品、村村冒烟”的乡镇工业大规模崛起，人口大量导入，周边的公共服务设施供给逐渐与相应的需求出现显著不匹配。

以松江区为例，靠近中心城的东北四镇集中了全区50%的人口，而在区级公共服务设施的配置上却远低于新城水平。

根据专家对上海边缘区环状带上27个城镇2015年现状用地结构的分析，基本可见，工业用地比重多数都超过了30%，但公共服务设施用地比重则普遍不足10%。

边缘区各镇2015年现状用地结构分析

去年，在新一轮的《上海市城市总体规划（2016-2040）》中，城市边缘区宝山、虹桥、闵行、川沙四个片区被纳入主城区。并提出整合提升中心城周边地区的其他城镇，完善地区级公共服务设施，与主城区共享高等级设施等目标要求。

与此同时，未被纳入主城区的边缘区域如九亭、江桥、南翔、浦江、康桥、合庆等地，也将在城镇圈空间组织内，找到新的转型发展模式。

根据规划，未来上海将在新市镇、集镇密集的地区，以一个或多个城镇为核心，划定24个城镇圈，打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式，实现郊区地区城乡统筹发展。

按照城镇圈范围内的人口配置公共服务设施，一方面能够达到高能级服务设施的配置门槛，使得大型公共服务设施向郊区倾斜；另一方面，在城镇圈内统筹配置公共服务设施，不再追求每个镇设施的全面性，原先拼贴式、碎片化的发展痕迹也得以有效整合。

在专家看来，上海市边缘区目前的发展规模已经大大超越了国际城市，如伦敦、纽约、东京的建成区范围，在集聚了市域近50%的人口规模的基础上，更应统筹考虑与中心城的联系、交界地区的联系，通过跨行政区的分区规划编制，使公共中心、就业、交通与市政等公共领域设施实现共建共享。

边缘区治“堵”，如何标本兼顾

在第5次人口普查（2000年）到第6次人口普查（2010年）之间，距离中心城10-20公里的边缘区人口快速增长，几乎翻一番，超过了郊区其他地区甚至新城的增长速度。其中，外来人口占边缘地区的人口比重从五普的24%提升到31%，边缘地区成为全市外来人口的主要导入区。

上海市五普至六普期间不同圈层常住人口变化图

人口众多，加之边缘区就业岗位数量不足、公共服务的相对滞后，直接导致该区域居民外向型通勤和公共活动频繁。

专家以2013年上海移动手机信令数据为基准，研究边缘区居民的工作通勤和周末休闲活动，并发现，边缘区居民对于中心城的就业与公共服务高度依赖，大量的通勤、外出客观上造成了轨道交通早晚高峰的拥堵。

周一通勤活动达到密度、周六非通勤活动达到密度

专家在研究中指出，按照城镇圈的规划，未来城市边缘区部分地区将实现交通拥堵标本兼治。“城镇圈内部的局域交通网络系统进一步得到强化：新城、重点新市镇对于周边城镇和乡村地区的公交网络便捷服务加强，依托主要道路和以中运量公交为骨干的公共交通，将实现城镇圈内交通出行30—40 分钟可达高能级公共服务设施。”

而相应的公共服务设施选址上，也会考虑选择在交通区位良好的公共中心地区设置高能级公共服务设施，实现城镇圈内公共服务均等化和特色化。此外，还要进一步引导规划好城市边缘地区人口职住平衡问题。

文章来源：解放日报

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