导语

中美关系是世界上最重要的双边关系之一，中美两国合则两利、斗则俱伤。

近来一个时期内，美执政当局单方面挑起事端，干涉中国内政，攻击中国共产党和中国政治制度，全盘否定近50年来的中美关系历史。

前段时间，美国国务卿蓬佩奥宣称，尼克松的美国“对华接触”政策“失败”，认为其开启“对华接触”的本意是“诱导变革”。

事实是否真如蓬佩奥所言？

从尼克松访华到两国正式建交，美国人何以用了整整七年才最终敲开对华关系的大门？在这漫长的七年中究竟发生了什么，中美双方又各自怀着什么样的心态？

时至今日，当美国人急于宣告一个“对华接触”时代的结束，或许我们更有必要将目光投向这个时代的起始。

（一）

艰难起步：双方靠拢心有余而力不足

中美关系是极为复杂的双边关系，双方既有天然的、巨大的全方位差异，又存在长期冷战遗留的对抗思维。

尽管尼克松访华之时，两国领导人就确定了建交的前景和意愿，但从中美缓和到中美建交，两国经历了七年之久的漫长等待。

双方的靠拢之所以如此艰难，既是由于美国国会有着强大的亲台势力，也是因为美国同时存在着重视对苏关系和重视对华关系的两种不同主张。

此外，尼克松作为一个较为强势的总统，本有可能打破美国国内反华力量的牵制，但却因“水门事件”失尽了政治筹码。

美国最高决策层中推动中美关系正常化的后继力量不足，也是导致中美关系正常化进展缓慢的原因之一。

中美缓和之后，能够维系并推进两国关系的动力有两项。第一项动力就是两国建交，或者称作关系正常化。

中方就中美建交提出了明确的三点要求，即美国与台湾当局“断交、废约、撤军”。而尼克松在访华期间就此三项条件，做出了肯定性的展望，承诺随着未来条件慢慢成熟，会兑现这三个条件。

如果两国实现建交，中美关系无疑会因为解决了台湾问题这个巨大的政治障碍，而获得前进的可能性。

尼克松之所以能作出对华缓和的举措，既是因为他信奉了基辛格提出的权力均势理论（balance of power），也作为当时美国国内的右派领袖，有能力有魄力挑战保守势力。

遗憾的是，尼克松在第二届任期内迅速陷入“水门事件”的丑闻，并在各方敌对力量的攻击下辞职。这样，美国内部推进对华关系的主要动力就此消失。

第二项能够推进中美关系的动力是，中美在应对苏联扩张问题上存在着潜在的战略交集和共同利益。

如果中美能在应对苏联全球扩张的问题上达成具体的合作，无疑将成为中美关系前进的强劲动力。但当时两国的对苏战略存在根本性分歧。

中国当时正在构建反苏统一战线，并提出了“一条线”、“一大片”这样积极的对苏攻略。但美国方面则恰恰相反，当时美国在与苏联的战略对抗中处于守势，不但不寻求对苏攻势，反而进入战略收缩阶段。

此时的美国一方面开始让盟友承担军费支出，另一方面开启了对苏谈判的进程，试图以外交谈判拖住苏联的战略攻势。

这种根本性的对苏战略差异，使得美方没有接受中方的战略倡议。因此两国在具体议题上也没有找到合作的交集。

而接任的福特总统也无力推进对华关系，以至于毛泽东在1975年12月2日会见来访的福特总统时，给双边关系降了温：

“在我看来，我们两国间目前没有什么重要事情。可能今年、明年或者后年，我们两国间都不会有重要的事情发生。”

这实际上为将来几年中美关系的发展定下了停滞的政策基调。

当然，对于两个曾经强力对抗并导致国力消耗的大国而言，能够解除对抗状态，并持续培育战略信任，为最终建交铺垫基础，总是利于两国关系，利于地区和世界和平的。

所以，从此中美关系一直处于停滞，直到迎来了两国领导层的更替。

（二）

漠视中国：万斯重启对华关系缺乏诚意

卡特上台后，其外交班底中，发挥主要作用的有两位核心成员。

一位是掌管职业外交系统的国务卿万斯，他一直重视美苏缓和，尤其是美苏限制战略武器谈判，因此担忧推进对华关系既会触怒国会的亲台势力，也会损伤美苏关系。

另一位是卡特的白宫班子成员，国家安全事务助理，布热津斯基，他主张对苏强硬政策，因此积极推进对华关系，想凭借中美关系制衡苏联在1970年代后半期的全球战略攻势。

换言之，卡特政府内部在对华政策上的不同思路和动力，都是从属于美苏关系的。这两股力量在各自的领域向前推进美国外交政策，并左右着美国对华政策推进的快慢。

就任之初，卡特无暇顾及对华关系，首先是因为他忙于处理对苏缓和，担心轻易触动对华关系会伤害对苏缓和。换言之，此时美国的外交政策更多地受国务卿万斯的影响。

其次，新的政府班底正在缓慢吸收、适应前两任政府留下的对华政策，重点就是重新评估尼克松的对华建交承诺。

但与此同时，美方也一直在技术层面为对华关系做着铺垫。经过与驻美联络处主任黄镇的接触以及政策回顾，1977年的4月，万斯主导下的对华建交的尝试正式开启。4月11日，万斯向黄镇提出了访华意向。

但在4月15日和6月27日提交卡特的备忘录中，万斯表达了一种并不迫切的对华建交方案：将美台关系至于优先地位，因此想在建交三原则上与中方讨价还价，涉及到维持美台经济文化关系、对台军售等问题。

相对于尼克松在建交三原则上的承诺，这一方案显然是退步了。

布热津斯基敏锐地发现，万斯方案的充其量只是恢复与中方的高层接触，而无法实现建交，因此他不断劝说卡特加速对华建交，但未能奏效。

在7月30日的外交决策会议上，势单力薄的布热津斯基无力劝说总统，而缺乏对华经验的卡特过分担心国会亲台势力和台湾当局的反应，因此按照万斯方案确立了对华建交思路。这给万斯访华的失败埋下了伏笔。

8月22日至26日，万斯访华。

在与外长黄华的四次会谈中，万斯按照自己的方案在建交三原则问题上开始了讨价还价，结果招致黄华的驳斥和拒绝。

与此同时，8月22日，布热津斯基曾劝说卡特催促万斯尽快实现建交，但卡特担心过快推进对华关系会影响国会审议巴拿马运河条约，所以没有采取新的举措。

8月24日，邓小平会见万斯，批评了万斯方案的两处退步，一是要求中方承诺和平解决台湾问题，属于干涉中国内政；二是在台北的联络机构属于“倒联络处”方案。

因此，万斯积极的对苏缓和和退步的对华建交方案，与中方立场相去甚远，访华以失败告终。

更严重的是，卡特与美国媒体却将此次访问视作中美关系的进展。卡特认为“此行在使同北京政府的关系正常化方面向前迈出了‘非常成功的’一大步”。

这种做法不仅令人回想起毛泽东对基辛格“踩了中国人的肩膀跑莫斯科”的抱怨，在中国看来，这很可能是万斯想再次从中美关系中凭空捞取战略利益，因此招致了中方的反感。

9月上旬，邓小平在会见美联社代表、日本客人时，都评论了万斯访华：

“最近，我同美国美联社的谈话引起一场风波，甚至美国国务院发言人还就此发表谈话。我们欢迎万斯来，……但是，他带来的所谓方案实际上比福特、基辛格时代后退了。后来，他向你们日本政府通报，向台湾通报，回去发表声明说中国人在台湾问题上有所‘松动’，‘表现了灵活性’，‘访问很有成果’。这样，我们就不得不把真实情况说出来，要不然就让他欺骗了世界人民，也欺骗了美国人民。我对美联社的人说，确实有成果，那就是万斯来了。其他有什么成果？……美国人想用这样的手法来骗人，怎么行？不行！这是政治问题。现在美国总有那么一些人把中国当作一张牌来玩，那怎么行？”

因此，万斯访华实际上加重了中方的戒备心理，中美建交和接触的进程就此搁置起来。

（三）

统一战线：美战略派的崛起与推进对华接触

到1977年10月中旬，布热津斯基重新推进对华关系。他通过奥克森伯格向即将离任的钱大庸参赞暗示，中方应该正式邀他访华。

11月3日，在蒙代尔副总统为黄镇主任举行的饯行宴会上，黄镇向布热津斯基发出访华邀请。布热津斯基由此获得了主动，但也马上遭到万斯的反对。

为了克服万斯和国务院的阻力，布热津斯基不断寻找合作的伙伴，在政府内部联合了重视对华关系的副总统蒙代尔和国防部长布朗，请他们帮助自己去影响总统。

与此同时，他还通过积极的接触，与驻美联络处代理主任韩叙建立起信任关系，中方通过韩叙向布热津斯基通报了中方在国际战略和建交问题上的政策立场。这样就使得布热津斯基在政府内部掌控和推进对华政策时，比国务院更加占据优势。

到1978年3月，卡特最终同意布热津斯基访华的计划，在蒙代尔和布朗的帮助下，布热津斯基开始酝酿、准备推进对华关系的具体内容，包括向中方通报美方的国际战略和战略情报，与中美开启建交谈判。

到5月中旬，卡特下定决心，让布热津斯基在访华过程中相机行事，一旦发现条件成熟，就正式开启建交谈判。

1978年5月20日至23日，布热津斯基访问中国。由于在对苏战略上的高度一致，中美双方相谈甚欢，邓小平在北海的仿膳临时安排了便宴，拉近了与布热津斯基的私交。

此次访问收到了良好的效果，一是开启了建交谈判的进程，由于布热津斯基与中国领导人、驻美外交官都建立起良好的互动关系，并且凭借着秘密谈判的由头排除了万斯的干扰，由他和总统直接领导驻华大使伍德科克推进建交谈判，从此获得了对华关系的主导权。

二是让中方对卡特的外交班底与分野有了深入的了解，发现了布热津斯基这样的对华积极派。所以在建交谈判期间，中方积极地接受布热津斯基发起的高层接触，既铺垫了双边关系，又营造了谈判的政治氛围。

当然，由于万斯访华的负面影响，中方尽管同意次月开启秘密的建交谈判，但当时的估计是：“看来美国卡特政府尚未下决心，但又要保持接触，以利对苏施加影响。”

所以，布热津斯基传达美国的建交决心后，发现中方领导人仍敦促美方早下决心，他就反复强调美方的决心。直到谈判持续了四个月，美方抛出所有谈判方案，卡特、布热津斯基也不断催促驻美联络处主任柴泽民。

在11月2日的政治局会议上，邓小平指示：“看来美方想加快中美关系正常化，我们也要抓住这个时机。外交部先把对方的具体想法搞清楚，谈的时候不要把门关死，同美国关系正常化的步伐要加快，从经济意义上讲也要加快。”

他指示外交部：“原则当然不放弃，可以按伍德科克提出的问题谈，要较早正常化，这样比较有利”。此后中方的谈判节奏加速，建交谈判于12月15日完成。

在谈判过程中，布热津斯基从全方位丰富、巩固双边关系，以良好的氛围推进建交进程。

布热津斯基通过总统科技顾问、能源部长等人的访华，对中国积极推进科技、能源领域的关系。

这些积极的举措都通过驻美联络处主任韩叙传回国内，中方也由此清楚地了解布热津斯基在建交谈判和对华政策上的积极作用，他也由此成为中方在推进双边关系、解决难题时的重要伙伴。

（四）

冲破阻挠：合力拯救受损的双边关系

建交给中美关系注入了强劲的动力，双边关系迅速在各个领域铺展开来。

但与此同时，卡特在建交谈判中采用了秘密外交的方式，没有在对华政策上与国会进行协调，引来了国会的政治报复。

亲台派参议员戈德华特甚至纠集了25名参议员起诉卡特和万斯，但更严重的是，国会参众两院将卡特提交的、调整美台关系的《台湾授权法案》，进行了大幅修改。

尽管卡特与国务院努力游说，打掉了几个更加恶劣的修改版本，但参众两院最终形成的立法版本使法案从纯粹的技术性美台关系，升级为美国对台湾地区的安全保护义务，并且以国内立法这种牢靠的方法，巩固了美台关系。

这严重破坏了中美关系的政治基础：美国干涉台湾问题意味着它无法成为一个可靠的合作伙伴，那么中国当时奉行的合作共赢的对美政策将失去存在的依据。

因此，《与台湾关系法》出台后，中国政府面临着两个主要的工作议题，一方面，需要首先和尽快地解决美国国会涉台立法产生的负面作用。另一方面，中美关系的发展势头面临潜在威胁，所以，需要给中美关系注入新的动力，保证两国关系发展的大局。

1979年3月15日，美国参众两院分别通过了法案，3月16日，黄华外长约见伍德科克大使，就美国国会即将通过的涉台法案提出抗议，并敦促卡特政府尽量修改国会的法案，或由卡特总统否决该法案。但实际上，卡特已经无力对抗国会压倒性的投票结果。

3月27日，也就是美国国会正式表决的当天，副国务卿克里斯托弗会见柴泽民大使，提出了卡特政府处置《与台湾关系法》的方法：总统将公开声明在执行该法的时候，会完全遵守建交公报的精神。

4月10日，卡特在签署法案时表示，在执行法案时会遵守中美建交协议。

这一方法实质上是利用总统在执法时拥有的灵活空间，按照中美建交公报的原则来实施《与台湾关系法》，以此限制法案的消极作用。

4月28日，中国外交部按照外交惯例向美方表达了抗议。

7月6日，美方复照：“美国将遵守两国建交时达成的各项谅解”，国会最后通过的《与台湾关系法》“并不是在每一个细节上都符合政府的意愿，但它为总统提供了充分的酌情处理的权力，使得总统得以完全按照符合正常化的方式来执行这项法律”。

这样，卡特的承诺在两国政府间的外交公文中得以确认。

总体来看，中美双方处置法案的过程相对顺畅而有效。但中国领导人在对美接触中最为关注的，还是如何扭转被涉台立法伤害的双边关系。

从4月份开始，柴泽民大使持续向布热津斯基通报中美关系受损的情况，诸如要求改善对苏关系、拉开与美国的距离、贸易谈判缓慢。布热津斯基迅速劝说卡特对中国采取主动，挽救双边关系。

于是美方开始推进最惠国待遇问题、搁置美越建交、积极推动内阁成员访华，先后访华的有副总统蒙代尔、财政部长布卢门撒尔、商务部长克雷普斯、贸易谈判代表斯特劳斯、国防部长布朗、能源部长施莱辛格。柴泽民大使也频繁与他们接触，盛情邀请他们访华。

在双方的积极配合下，一张涉及政治、经济、贸易、军事、能源科技的全方位中美关系网络就初步形成了。

在关系趋冷的条件下，这些举措愣是将中美关系拉回原有的快车道。到1979年的8月份，以蒙代尔访华为标志，中美合作更加密切，双边关系被推向一个高潮。

参考资料

1. 中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975-1997）》上册，中央文献出版社，2008年。

2. 王立：《波澜起伏——中美关系演变的曲折历程》，世界知识出版社，1998年。

3. 塞勒斯·万斯：《困难的抉择——美国对外政策的危急年代》，中国对外翻译出版公司，1987年。

4. 兹比格涅夫·布热津斯基著；邱应觉等译：《实力与原则：1977-1981年国家安全顾问回忆录》，世界知识出版社，1985年。

5. Jimmy Carter, Keeping Faith: Memoirs of a President, Toronto; New York: Bantam Books, 1982.

6. The U.S. State Department, ed., Foreign Relations of the United States, 1969-1976, Volume XIII, China, Washington, D. C.: United States Government Printing Office, 2007.

7. The U.S. State Department, ed., Foreign Relations of the United States, 1977-1980, Volume XVIII, China, Washington, D. C.: United States Government Printing Office, 2013.

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