沪公行规〔2019〕7号

上海市公安局关于印发《关于加强公共场所人群聚集活动安全管理的若干规定》的通知

各分局、市局各部门、各公安处（局）：

　　现将《关于加强公共场所人群聚集活动安全管理的若干规定》印发给你们，请认真按照执行。执行中如遇问题，请及时与市局治安总队联系。

　　上海市公安局

　　2019年12月4日

关于加强公共场所人群聚集活动安全管理的若干规定

　　第一条（目的和依据）

　　为了加强公共场所人群聚集活动的安全管理，保护公众生命和财产安全，维护社会秩序和公共安全，根据《大型群众性活动安全管理条例》（以下简称《条例》）《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》（以下简称《办法》）等法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本规定。

　　第二条（适用范围）

　　以下公共场所人群聚集活动的安全管理，适用本规定：

　　（一）按照《条例》规定，法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数1000人以上的大型群众性活动；

　　（二）法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数不足1000人的小型群众性活动；

　　（三）人群自发聚集达到一定密度的其他群众性活动，即面向社会公众开放，群众为娱乐、庆祝等相同主题或意愿在相同时间自发聚集到相同地点（区域或线路），预计参与人数50人以上，且人群密度可能达到每平方米1人以上的各类活动。

　　通勤、就医、就学等日常生活行为，以及集会、游行、示威、涉访等活动，不适用本规定。

　　第三条（安全风险评估机制）

　　公共场所人群聚集活动实施安全风险评估机制。安全风险评估应当围绕活动安全工作方案、安全防范措施、突发事件应急预案等要素开展。安全风险评估结果是判断安全工作方案、安全防范措施、突发事件应急预案有效性、针对性的重要依据。

　　大型群众性活动由承办者负责对其筹备、举办的活动开展安全风险评估，没有能力自行评估的，可以委托专业机构进行评估。

　　人群聚集公共场所内举办小型群众性活动的，由人群聚集公共场所的经营、管理单位开展安全风险评估，没有能力自行评估的，可以委托专业机构进行评估。

　　本市公安部门应当在重要节假日和重大活动举办前，对人群聚集公共场所和人群聚集活动进行风险评估，对受理的大型群众性活动进行安全风险评估。市公安局应当对安全风险评估工作予以指导，制定安全风险评估指南，并根据管理实际及时作出调整，向社会公开。

　　第四条（申请材料）

　　承办者申请举办大型群众性活动的，应当提交下列材料：

　　（一）大型群众性活动安全许可申请书。

　　（二）承办者合法成立证明及安全责任人的身份证明。

　　（三）大型群众性活动方案及其说明，2个或者2个以上承办者共同承办大型群众性活动的，还应当提交联合承办的协议，明确各自安全职责；其中活动方案的说明，应当包含安全风险评估内容。

　　（四）大型群众性活动安全工作方案。

　　（五）活动场所管理者同意提供活动场所的证明及活动现场符合相关安全技术标准的材料。

　　（六）聘请具有相应资质的保安和消防服务机构，配备安全工作人员的相关材料。

　　（七）其他主管部门对大型群众性活动承办者有资质、资格要求的，或者活动需要办理其他许可审批手续的，应当提交符合条件的证明材料。

　　第五条（安全工作方案）

　　大型群众性活动的安全工作方案应当按照风险评估的结果制定，并包括下列内容：

　　（一）活动的时间、地点、内容及组织方式。

　　（二）安全工作人员的数量、任务分配和识别标志。

　　（三）活动场所消防安全措施，包括制定健全的消防安全管理制度、用火用电用气用网管理制度、易燃易爆物品管理制度、灭火和应急疏散预案、现场工作人员消防培训记录等。

　　（四）活动场所地理环境、建筑结构和面积（附现场平面图），可容纳的人数以及活动预计参加人数。

　　（五）治安缓冲区域的设定及其标识，以及应急疏散通道、应急广播、应急照明、消防设施和无障碍设施的设置及其标识。

　　（六）票证管理方案、入场人员的票证查验和安全检查措施。

　　（七）车辆停放、疏导措施。

　　（八）现场秩序维护、人员疏导措施。

　　（九）应急预案。

　　大型群众性活动安全工作方案的内容应当充分适应大型群众性活动安全管理需要。市公安局应当对安全工作方案的制定予以指导，制定安全工作方案指南，并根据管理实际及时作出调整，向社会公开。

　　除大型群众性活动以外的公共场所人群聚集活动，承办者或者场所的经营、管理单位，可以参照制定安全工作方案。

　　第六条（受理）

　　大型群众性活动的承办者应当在举办日的20日前提出安全许可申请。公安部门收到申请后，应当当场或者在3日内作出受理或者不予受理的决定。不予受理的，应当书面说明理由。

　　申请材料不齐全或者不符合法定形式的，公安部门应当一次性告知承办者需要补正的内容。

　　第七条（不予受理）

　　存在下列情形之一的，公安部门不予受理：

　　（一）未在大型群众性活动举办的20日前提出申请的。

　　（二）承办者不是依照法定程序成立的法人或者其他组织。

　　（三）申请材料经补正仍不齐全、不符合法定形式，或者拒绝补正的。

　　（四）法律、法规规定不予受理的其他情形。

　　第八条（许可）

　　自受理之日起7日内，对符合安全条件，通过材料审查和现场查验的承办者，公安机关作出安全许可决定。

　　大型群众性活动情况复杂、影响重大，公安部门不能在7日内做出安全许可决定的，经本级公安部门负责人批准，可以延长7日，并以书面形式告知承办者。

　　同一承办者申请在本年度内举办相同地点、相同内容的多场次大型群众性活动的，公安部门可以一次性许可。

　　第九条（不予许可）

　　存在下列情形之一的，公安部门不予许可：

　　（一）申请材料反映的内容不符合法定要求的。

　　（二）活动场所、设施未通过公安部门现场查验的。

　　（三）活动的内容有违反宪法、法律、法规规定，违反社会公德的。

　　（四）法律、法规规定不予许可的其他情形。

　　第十条（小型群众性活动的报告）

　　人群聚集公共场所的经营、管理单位经安全风险评估后，认为在其场所内举办的小型群众性活动可能影响公共安全或者社会治安秩序的，应当在举办活动5日前，向所在地公安部门报告。公安部门在接到报告后，应当对活动开展安全监管和指导工作。

　　第十一条（人群聚集活动的报告）

　　人群聚集公共场所的经营、管理单位发现人群聚集可能发生突发事件或者已经发生突发事件的，应当立即启动应急预案，并向公安部门及其他相关部门报告。

　　第十二条（公众责任险）

　　鼓励人群聚集活动承办者、人群聚集公共场所的经营、管理单位投保公众责任险。

　　第十三条（指引条款）

　　公安部门、人群聚集活动的承办者，以及人群聚集公共场所的经营、管理单位，应当严格落实《条例》《办法》规定的管理职责和义务。本规定有细化要求的，按照本规定执行。

　　第十四条（施行日期）

　　本规定自2020年3月1日起施行。

《关于加强公共场所人群聚集活动安全管理的若干规定》的政策解读

　　问：为什么要制定本规定？

　　答：上海作为国际化特大型城市，公共场所人群聚集活动数量多、规模大、规格高、影响广，在现场人流管控、治安秩序维护、消防交通安全管理、突发事件应急处置等方面也不断出现新情况、新问题，各种可以预见和难以预见的风险隐患增多，安全管理难度加大。国务院、市政府相继发布实施了《大型群众性活动安全管理条例》（国务院令第505号，以下简称《条例》）和《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》（上海市政府第29号令，以下简称《办法》）。基于此，市公安局根据《条例》和《办法》，就开展公共场所人群聚集活动安全管理工作中有关具体内容和方法加以细化。《关于加强公共场所人群聚集活动安全管理的若干规定》的制定实施，将进一步强化本市公共场所人群聚集活动的安全管理，推动相关工作更加规范、有序开展。

　　问：公共场所人群聚集活动包括哪些？

　　答：本规定所指公共场所人群聚集活动，包括三种类型：第一类是大型群众性活动，即法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数1000人以上的群众性活动；第二类是小型群众性活动，法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数不足1000人的群众性活动；第三类是人群自发聚集达到一定密度的其他群众性活动，即面向社会公众开放，群众为娱乐、庆祝等相同主题或意愿在相同时间自发聚集到相同地点（区域或线路），预计参与人数50人以上，且人群密度可能达到每平方米1人以上的各类活动。但是，通勤、就医、就学等日常生活行为，以及集会、游行、示威、涉访等活动，按照其他相关规定管理，不属于本规定所称的“公共场所人群聚集活动”。

　　问：本规定的基本框架和主要内容是什么？

　　答：本规定定位为“若干规定”，即对于《条例》和《办法》等上位规定已经明确的内容，不在规定中简单重复，而是结合实际需要，针对上位规定还需进一步明确的内容进行了细化，共计14条，包括目的和依据、适用范围、实施安全风险评估机制、鼓励投保公众责任险、举办大型群众性活动申请材料及安全工作方案内容、受理与不予受理的规定、许可与不予许可的规定、小型群众性活动和人群聚集活动的报告等内容。

　　问：如何理解安全风险评估机制？

　　答：根据市政府《办法》规定，人群聚集公共场所的经营、管理单位和公安机关都负有评估风险的义务。同时，根据国务院《条例》规定，大型群众性活动承办者应当制定大型群众性活动安全工作方案。全面开展安全风险评估，是制定有效安全工作方案的必要前提。因此，规定明确了公共场所人群聚集活动实施安全风险评估机制，并指出，安全风险评估应当围绕大型群众性活动安全工作方案、应急预案以及公共场所人群聚集活动的各项要素开展，安全风险评估是判断安全工作方案、安全防范措施、突发事件应急预案有效性、针对性的重要依据。

　　根据拟举办活动的不同类别，评估主体有所差异，对于大型群众性活动，由承办者负责对其筹备、举办的活动开展安全风险评估；对于人群聚集公共场所内举办的小型群众性活动，由人群聚集公共场所的经营、管理单位开展安全风险评估。上述主体没有能力自行评估的，均可以委托专业机构进行评估。

　　规定同时明确，本市公安机关应当在重要节假日和重大活动举办前，对人群聚集公共场所和人群聚集活动进行风险评估，对受理的大型群众性活动进行安全风险评估。市公安局将对社会单位的安全风险评估工作予以指导，制定安全风险评估指南，并通过“上海公安”政府网站、“一网通办”总门户公安频道等载体向社会主动公开。

　　问：为什么要鼓励投保公众责任险？

　　答：公共场所人群聚集活动安全风险较高，可能造成的损害结果较重。同时，为积极回应近年来市人大代表的建议和市政协委员的提案等社会呼声，规定鼓励活动承办者、人群聚集公共场所的经营、管理单位投保公众责任险，以有效提高发生灾害事故后的托底偿付能力，最大程度减少和弥补损害结果。

　　问：大型群众性活动的承办者应如何制定符合要求的安全工作方案？

　　答：大型群众性活动的承办者在制定安全工作方案前，首先应全面开展安全风险评估，并根据评估结果，有针对性地制定有效的安全工作方案。安全工作方案应当包括本规定列明的各类要素。同时，市公安局将制定安全工作方案指南，并通过“上海公安”政府网站、“一网通办”总门户公安频道等载体向社会主动公开，指导大型群众性活动的承办者规范制定安全工作方案。

　　问：如何理解小型群众性活动报告义务？

　　答：在公共场所内举办小型群众性活动的，属于市政府《办法》规定的“人群聚集可能发生突发事件”情形，人群聚集公共场所的经营、管理单位负有报告义务。因此，对可能影响公共安全或社会治安秩序的，场所的经营、管理单位应当在活动举办的5日前报告活动所在地的公安部门，便于公安部门在接到报告后，及时对活动开展安全监管和指导工作。